让信用成为政府的政绩纪念碑

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当政府的最高领导人将“民无信不立”挂上口头时，我们知道，我们社会对信用问题的共识达到了空前的高度。这既是重建信用社会的起点，又隐藏着某些盲点。正是因为政府对信用来说至关重要，当政府开始重视信用时，我们有理由感到乐观。然而，如果政府强调信用的言词只是针对别人，而没有意识到它自身对信用应该承担的责任，我们最好还是对信用社会的前景慎重一些。

我们大多数中国人从小就知道“千金一笑”的故事，它再形象不过地说明了为什么政府是社会信用的最关键因素。无论是现代共和国，还是古代君主制，政府的出现最终是为了解决公共物品的问题。然而从政府诞生那天起，也就存在着政府及其官员的目标与社会目标的分歧；并且由于政府垄断着暴力，它很容易单方面地破坏合约，以损害社会的利益为代价而获取自己的利益，而不受任何惩罚。当周幽王点燃烽火戏弄诸侯（即损害社会利益）时，是为了搏得褒姒嫣然一笑（即获得自己的利益）；对于周天子，诸侯们无可奈何（即政府不好制约）；结果是诸侯们不再相信烽火传递的是真实的信息（即社会信用的丧失）。

我国现代以来的特定历史，又使政府信用问题更为突出。尽管我们社会二十多年来迅速地转变为一个市场经济的社会，但计划经济给我们留下的重要精神遗产，不守信用，仍影响着人们的经济行为。所谓计划经济，就是中央计划当局制订经济计划，然后强制性地让全社会执行。因此在计划经济中，人与人之间的主要经济关系是命令和服从的关系，而几乎不存在平等人之间的合约关系。在这种关系中的“命令”一方，如计划当局或主管部门，无需信守承诺，因为它们就代表“计划”。事实上在计划经济时期，人们很少能看到“严肃的”计划，这与技术和信息因素有关，计划者们认为他们有权力更改计划也是重要的文化背景；因此结果是“计划赶不上变化，变化赶不上领导的一句话”。

从结构和职能上看，今天的政府部门已经从计划经济中脱胎换骨了，但其文化遗产却不那么容易抛掉，以致今天我国社会信用的瓦解，是政府部门有意无意造成的。当政府部门在改变制度和政策方面权力过大，并且还沿袭着计划经济的“命令”传统时，它们的许多行为从广义看就是对信用本身的破坏，尽管政府有时是出于好意，并且大多数人没有意识到这一点。例如：

（1）在市场经济制度已经基本形成的今天，过于轻易地为了技术性目的而改变基本经济制度；如前几年“对农村流通体制的改革”，实际上是为了财政目的而破坏了已经形成的农村市场制度；

（2）不经过正当程序，自我授权，任意增加管制内容；如许多地方层出不穷的审批制度；

（3）为了政府部门自身的功利目的，而频繁地改变政策；或者在制定和改变政策时，不能做审慎全面的考虑，朝令夕改，出尔反尔；

（4）在改变政策时，政府部门往往不顾及已有政策对经济当事人承担的义务，从而给他们带来直接的损害；一个突出的例子，是1999年夏天，政府部门突然宣布放开棉花价格；这显然是由于当时市场价已低于政府收购价，而在此前的春天农民早已按照政府收购价做出耕种多少的决策；

（5）财政不透明，很难取信于社会；

（6）有些政府部门故意隐瞒真实信息，如前几年有些地方政府竟然操纵天气预报隐瞒真实温度；甚至制造虚假信息，如一些地方政府直接插手伪造上市公司的财务信息；

（7）更有些政府部门竟直接违反经济活动中的合约；我记得有一个城市政府拒不偿还银行贷款，还美名其曰“不当李鸿章”等等。

社会信用一般有两个来源，一个是民间社区，一个是政府。民间社区靠的是人与人之间的互相熟习，而政府则依赖于它的规模和强制力。记得希克斯曾说，政府发行货币的信用取决于政府是否愿意接受这些货币作为税收；保罗·肯尼迪在其《大国的兴衰》中亦指出，西方信用制度发源于政府公债形成的市场。反过来说，一旦政府不守信用，它对社会信用的损害是致命的。因为不仅靠政府保证的信用发展不起来，民间信用也将遭受摧残。因为民间信用一定要依赖于一个法律环境，而这个环境要由政府来提供。所以重视政府信用，把它作为社会信用的关键因素，早已为人们所认知。商鞅变法，从“立木为信”开始；孔子讲“民无信不立”时，“信”是优先于“兵”和“食”的重要的治国要素，指的是民众若无政府的信用则无以依凭；都是在强调政府信用。

政府信用的最为基础的部分，是制度信用。仿照个人间的合约关系，在市场经济中政府是社会同意的产物。从立法程序看，由人大立法确立的基本制度，本身就是社会合约；行政机构制定政策的权力，来源于立法机构的授权，因而间接地也受社会合约的约束。制度的稳定性和政策的可预期性，是广义社会信用的基础。因为这使人们有长期稳定的预期。曼瑟·奥尔森在其著名的论文“独裁、民主与发展”中说道，有了长期预期，才会有长期投资。后者是近代经济发展的重要形式。制度的稳定性取决于产生和改进制度的立法程序是否得到遵守，政策的可预期性则依赖于能否制约制定政策的人。因此在我国，重建社会信用的关键，是宪政建设。即对政府在改变制度和政策方面的权力作出严格限定，建立起针对政策损害的行政诉讼制度，迫使政府部门在改变政策时考虑受影响的当事人的利益，从而谨慎从事。除了外在的制度，政府部门的人应该建立起信守承诺的自律意识，将每一项政策看作是对社会的承诺。

周幽王终因丧失了诸侯们的信任，自己丢了性命，也导致了西周的灭亡。不能取信于民的政府最终要丧失合法性基础。然而尽管从长期看，信守承诺符合政府自身的利益，但由于政府是由自然人组成的，任何个人或局部都会以政府的信用为代价，换取自己的暂时的利益。不容否认的是，较短的任期是许多政府官员采取短期行为的重要原因。他们往往为了追求可以看得见的政绩而违背对社会的承诺。然而如果我们将信用看作是政府最有价值的政绩的话，并把这一理念制度化，信用将会成为每一位离职官员的政绩纪念碑。（公务员之家版权所有）