关于地方人代会法定程序的几点思考

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人民代表大会的运行方式和会议质量，直接关系到宪法和法律确定的人民当家作主权利的实现，直接影响到人民代表大会制度的发展和完善，影响到我国民主政治的推进。目前，在地方人民代表大会会议进行中还有不少值得认真思考的问题，有的看似合理的、通常的做法其实与立法原则和民主政治发展的要求尚有较大差距，还需从法律、制度上予以明确或从工作上予以改进，从而把党的十六大提出的关于政治文明建设的要求在民主政治的推进过程中加以落实。

关于人民代表大会的召集和预备会的主持问题

《地方组织法》第十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。”第十三条规定：“县级以上地方的各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。”“预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。”常委会召集人代会会议，包括提出会议议程草案，主席团和秘书长名单草案，列席人员名单等其他有关事项。既然法律已规定由常委会负责召集人民代表大会会议，常委会又是以集体的方式行使权力，所以，凡由常委会提交人代会的有关文件草案都应当在常委会全体会议上表决通过。地方组织法规定了由常委会主持预备会，常委会是集体行使权力，从理论上说，预备会就应当是全体常委会组成人员集体主持，但是，实践中和法律规定还不尽一致，比较普遍的做法是由常委会主任、副主任、秘书长主持，在法律没有明确授权的情况下，这仍是个值得研究的问题。按照全国人大的解释，预备会议不是人大会议的开始，而是为人大会议做准备的会议。地方人大常委会会议议程一般是在正式会议上通过后才正式开会，而人民代表大会的会议议程、选举大会主席团和秘书长却要放在预备会上通过，从程序上看总感觉有降格处置的意向。当然，从法律规定的严密性考虑这种处置方式还是妥当的，《地方组织法》第十三条第三款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议”，预备会不选举产生大会主席团，会议即无从进行。关于大会议案

《地方组织法》第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”，“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”。按照全国人大的解释，议案是指要求人大会议审议并作出决定的建议。根据法律规定，按本条规定提出的议案，主要有法规案、决定案、决议案，另外是按《地方组织法》其他条款规定提出的人事任免案、国民经济和社会发展计划案、财政预算案、罢免案、组织特定问题调查委员会案等。因此，由常委会向大会提出的会议议程、主席团和秘书长建议名单草案等不能算是议案，而只是常委会为人民代表大会会议所做的准备工作。关于人民代表大会会议期间提出议案的主体，1995年修改《地方组织法》时即取消了一个代表团和法院、检察院可以向大会提出议案的规定。据全国人大的解释，司法方面的事项应当由全国人大及其常委会立法，地方人大及其常委会无权对司法方面的事项作出决定，所以，地方各级法院和检察院没有什么议案需要向本级人大及其常委会提出。对于为什么取消地方人大一个代表团提议案的规定，没有作出解释。但是有一点是大家都知道的，代表团之间人数差距很大，而每一个人大代表的权利是平等的，对某个议案的提出，该代表团的代表并不一定每一个人都赞成，若以代表团提出议案，即有将代表团领导的意志强加于其他代表的嫌疑；代表团与代表团之间是否代表人数多的代表团提出的议案分量就更大，这显然是不科学的。《地方组织法》十八条保留了“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”的规定，这是比较科学合理的。但目前在一些地方人代会关于议案的规定中，仍出现了关于“一个代表团可以提出议案”的规定，这与《地方组织法》的规定是相悖的，应当予以规范。关于议案的处理，实际上属于人大决定权的范畴，按照法律规定，人民代表大会主席团对代表议案有“搁置权”和“决定不提请审议权”，对法定机构的议案有“缓议权”和“决定不提请审议权”，对法定机构的议案有“缓议权”、“搁置权”，没有“决定不提请审议权”，将代表议案转作建议、批评和意见，实质乃是对“议案”的否定，或对“议案”的一种处理方式。目前，地方人代会人大代表联名提出的议案真正能被大会主席团确定为议案的很少，多数都被转作建议、批评和意见，这一方面是代表所提议案中具有全局性的重大事项较少，属于一般性的工作问题，或不属于本级人大职权范围内的事项，不适合作为议案办理；另一方面是主席团对议案立案标准的把握尺度等原因。根据代表法第9条的规定，代表提出议案应当有案由、案据和方案。案由是指提出该案的理由，即为什么要提出该议案，人大通过该议案的必要性等。案据是指提出该议案的理论和事实根据，该议案的合理性、可行性等。方案就是议案必须要有解决问题的具体办法。具体方案是议案的核心内容，是要交付表决的内容，没有具体方案不能作为议案提出，大会主席团只能作为建议交有关机关处理。

关于差额选举和采用最低差额问题

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三十条规定：“由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”《地方组织法》第二十二条对于选举人大常委会组成人员、人民政府、人民法院、人民检察院领导人候选人的具体差额数都作了规定。差额选举是我国选举制度的普遍原则，因为选举的实质就是选择，没有差额就无从选择，没有差额也就说不上是选举，等额选举实质上是就既定的候选人进行表决。《地方组织法》第二十二条规定，人民代表大会常务委员会主任、秘书长、人民政府正职领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。从等额选举向差额选举制度发展，是民主建设的重要步骤。地方国家机关正职领导人员实行差额选举是一个基本原则。等额选举只是在没有提出新的候选人的情况下的一种特例，因此，在选举办法中规定正职必须实行等额选举是不恰当的。在人大常委会委员和政府副职的选举中，法律规定政府副职领导人的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，但实践中包括选举上一级人大代表，一般都采用最低差额。采用最低差额的优点是能够确保选举一次成功，圆满实现党委的人事安排意图，工作中也可以减少许多麻烦。但是，采用最低差额，不利于充分发扬民主，调动代表的选举热情，代表也就不可能再去考虑提名候选人的问题，这与党的十六大提出的建设社会主义政治文明、推进民主法制建设的要求是不相符的。

关于提名酝酿候选人的时间问题

《地方组织法》第二十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名酝酿候选人的时间不得少于两天。”本条规定是为了更加充分发扬民主，让代表有足够的时间提名、酝酿候选人。全国人大常委会在修改《地方组织法》的说明中指出：两天时间不一定都讨论选举问题，可以穿插安排讨论其他议程。但两天如何把握，两天是否就是四十八小时，跨两天是否也可以，对此意见分歧较大，目前也没有权威的解释。实际操作中一般是按跨两天安排，这样既符合法律规定，也便于灵活处置。所谓跨两天，一般应当是两个工作日，即代表有两天会议时间提名、酝酿候选人，而不必拘泥于四十八小时。

关于“审查”与“审议”

1995年2月，八届全国人大常委会第十二次会议修改《地方组织法》时，对第八条关于县级以上的地方各级人民代表大会的职权的规定中，把原规定“审议”人大常委会和“一府两院”的工作报告内容均改为“审查”，一字之改，可能并未引起一些人的注意，但是，这一个字的改动却意义重大，它标志着我国民主政治制度建设的进一步推进，地方人民代表大会权力的进一步扩展。审议的重点是议，审查的重点是查，审议的约束力远不及审查。按照《现代汉语词典》的解释，审查的本义是检查核对是否正确、妥当，它比审议的词义严厉得多。按照《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会，地方各级人民政府、人民法院、人民检察院由同级人民代表大会产生，对他负责并报告工作，人民代表大会审查“一府两院”的工作报告，是人大代表代表广大人民行使当家作主权利的过程，《地方组织法》的修改正是人民当家作主这一宪法规定的体现。虽然法律已修改了很久了，一些地方人代会在通过的会议议程中，仍然使用的是“审议”一词，这说明规范人代会法定用语的问题还应引起重视。（公务员之家版权所有）