“审议意见”应规范为常委会集体意志的体现

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"审议意见"是县级以上地方各级人大常委会经常使用的，在听取审议"一府两院"工作报告后形成的一种综合性书面材料。由于法律、法规对此没有作出明确规定，在实际工作中，各地对"审议意见"的认识与运作不尽一致，"审议意见"所产生的作用与效果也各有差异。为此，我们就此进行总结和探讨。

"审议意见"应是常委会集体意志的体现

"审议意见"是人大常委会集体意志的体现，还是组成人员个人的意见、建议，这是界定其性质、地位、作用，规范其运作程序的焦点问题，也是当前对这个问题诸多探讨中值得统一认识的关键问题。我们认为从地方人大常委会审议工作需要，为增强审议监督力度，提高审议监督实际效果，亟需将"审议意见"作为常委会集体意志的一种独立的法律形态。理由是：

第一，这适应了人大常委会工作的实际。目前人大常委会每年审议本级"一府两院"的工作报告(包括法律法规实施情况的报告)很多，议而有决(作出决定或决议)的只是少数，大多数则处于议而未决的状态。但是常委会审议"一府两院"工作报告当中，确实有许多重要意见虽然不作出决定或决议，而确有必要认真处理、落实。要求常委会对审议的各项工作报告，每一项都作出相应的决定或决议，既不现实也没必要。而如果把审议中形成的重要意见视为人大代表建议的意见，既缺少应有的监督刚性，又不利于来自代表的组成人员作用的发挥，这就提出了务必寻求一种高于人大代表建议意见，又低于"决定、决议"法律地位的一种形态的需求，而从目前实践看，把"审议意见"作为常委会集体意志的一种独立的形态，是最适应上述这个需求的。

第二，将"审议意见"作为常委会意志一种独立的法律形态，基本上已成为不少省市人大常委会的共识。一些省市人大常委会还通过制定地方性法规的形式，对"审议意见"的运作进行了规定。这些都为国家对其进一步做出具体的法律规范，进行了初步的尝试，起到了先期试验的作用。从各地运作的实际情况看，确实有力地强化了审议监督的力度。

第三，审议作为人大监督的一种重要形式，被经常性地运用于人大工作中，但从地方人大常委会工作的实践看，审议这种经常被运用的监督形式，却是缺乏监督刚性的，往往是审完就了。可以说，不少审议在很大程度上失去了监督的意义，流于程序形式。明确将"审议意见"作为常委会意志一种独立的法律形态，充分发挥其作用，有利于强化人大常委会在国家生活中的权威；有利于强化与完善我国民主监督制度；有利于提高人大常委会的审议水平和质量。弱化"审议意见"的地位，视其为组成人员个人的意见、建议是利少弊多的，其中很重要的是会导致常委会工作出现形式主义倾向，并长期在"半截子"工程的怪圈中循环。尽管审议前辛辛苦苦，审议时热热闹闹，但审议后不了了之，虎头蛇尾，只响雷不下雨，结果是认认真真走过场。长此以往，就会严重挫伤组成人员的工作热情和议政积极性。常有委员抱怨，他们辛辛苦苦准备的在常委会会议的审议发言，产生不了实际效果，说了白说。有的委员说，常委会会议本应很庄重、严肃，但却带有浓厚的座谈会或讨论会的色彩，议而不决，议后没人理，这与常委会作为国家权力机关的地位很不相称。同时，还会损害人大常委会的形象。

是否体现集体意志取决于形成程序

"审议意见"体现常委会集体意志包含以下几层含义：一是常委会集体行使职权，"审议意见"的行权主体是常委会；二是其性质不同于代表建议、批评和意见，也不是组成人员审议发言的简单归纳，而是将审议发言综合整理通过法定程序上升为集体的意志；三是"审议意见"具有强制力，"一府两院"必须认真贯彻执行。应该说"审议意见"源于"审议发言"，但要使"审议发言"上升为"审议意见"，体现常委会集体意志，根据常委会的权力特性，应靠法定程序来保障，其中最为有效的作法是通过常委会全体会议对"审议意见"进行表决。

当前由于对"审议意见"的认识不同，作法也不尽一致，主要有三种作法：一是原汁原味把各位组成人员审议发言如实变成文字，由办事机构校核原意后打印发出。二是对审议发言进行归纳、摘要，整理多数组成人员或是比较一致的意见，由办事机关负责人或是常委会领导审定后发。三是对审议中大家认识比较一致的针对性强的意见，通过归纳整理，并经常委会会议表决通过，形成"审议意见"。对前两种作法，因未经法定程序表决通过，不能体现常委会集体行使职权，不代表常委会集体意志。只有第三种作法，通过法定程序表决，按照民主集中制的原则形成的审议意见，主体发生了变化，不再是常委会组成人员个人，而是人大常委会集体，代表的是人大常委会集体意志。我们认为应把通过第三种途径形成的"审议意见"规范化，赋予"准决议"的性质、地位与作用。第一、二种途径形成的应视为"审议发言摘要"，在常委会不形成"审议意见"或"审议意见"未能吸收部分组成人员的重要意见的情况下，以"会议简报"、"人大信息"等形式送交"一府两院"，按人大代表意见、建议的性质来办理，另一方面，也作为对"审议意见"的补充，客观、全面地体现常委会会议的成果。

规范"审议意见"需要解决几个问题

(一)明确常委会"审议意见"的法律地位，规范其运作程序。

改变目前"审议意见"形成与办理不规范、不得力的状况，关键是国家要抓紧立法。建议全国人大常委会既可以专门制定这方面的法律，也可以在国家监督法中对这方面作出具体规定，或是对人大机关内部文种进行规范，尽快制定人大机关公文处理办法。从强化人大常委会监督出发，通过国家立法的形式，将"审议意见"的法律地位、运作程序、办理要求作出明确规定。在国家法律正式出台之前，地方人大常委会应积极进行尝试，通过修订"常委会议事规则"或专门制订"审议意见形成与办理的办法"，明确"审议意见"的性质、地位，使"审议意见"的形成与办理制度化。

关于"审议意见"的规范，我们提以下几点建议：

第一，明确"审议意见"的性质地位。听取和审议"一府两院"工作报告，是地方人大常委会的经常性工作，是监督"一府两院"的重要手段。应当将这种经常性监督手段与询问、质询、特定问题调查等监督手段一并列入地方性法规中，将其规定人大常委会集体意志的体现，赋予适当的法律地位。

第二，规范"审议意见"的形成程序，保证"审议意见"的权威性。其中有一点，表决是审议议题的结果，是国家权力机关在会议行使职权全过程的最后一道程序，它是组成人员意志的最终体现。对审议发言进行综合整理形成"审议意见"草案后，应经过法定程序进行表决，这样有助于权力机关集体意志得以较好的体现，从而使"审议意见"更具权威性。第三，规范"审议意见"的整理工作及成文形式，保证"审议意见"的质量。要求在会议前工作人员必须认真阅读提请审议的相关材料，做好必要的准备；会议期间认真记录组成人员的审议发言，提高文字综合水平。同时，因为"审议意见"作为人大常委会集体意志的表达，应当以常委会名义成文。

第四，规范"审议意见"的办理要求，避免办理机关的随意性。规范的内容包括：(1)办理结果反馈报告的形式和报告期限以及因情况变化或特殊原因使"审议意见"难以落实或不能如期反馈时作何处理。(2)明确督办"审议意见"办理工作的机构。(3)常委会对办理情况不满意作何处理；对于不报告或不如实报告办理工作的责任人作何处理。

由于有了这几方面的规定，常委会"审议意见"就更具权威性，也使督办工作更具操作性，有效地保证常委会的审议监督收到实效。

(二)正确处理未被吸收进"审议意见"的部分组成人员的重要意见，客观、全面体现常委会会议的成果。

既然"审议意见"是对常委会组成人员审议发言的综合和概括，那么就有一个从口头发言到书面材料的集中、分类、综合的过程，肯定要有所取舍。对于审议中大家认识比较一致或相近的意见，通过归纳整理形成"审议意见"，以体现多数性、一致性和集中性，这一点比较容易做到。关键是对少数或个别组成人员的重要意见的处理必须认真把握。常委会会议是集体行使职权，组成人员在常委会会议上的发言和表决不受法律追究，在审议某项报告或讨论某一问题时，由于组成人员所处地位、议政能力和学识水平的不同，或对情况了解有差别，或看问题的角度有别，有时对同一问题的看法和意见不可能完全一致，甚至会大相径庭。但集体行使职权不代表采纳每一个人的意见，"审议意见"不可能吸收所有的观点，其中不乏一些有深度的意见或重要的建议。因此，在形成"审议意见"的同时，综合出"审议发言摘要"，原汁原味地反映未被吸收进"审议意见"的少数组成人员的重要发言，作为"审议意见"的必要补充，这样才能客观、全面地体现会议成果，同时也是对组成人员行使权力的尊重。

(三)把握审议工作的关键，提高常委会审议质量。

审议质量如何，直接关系到审议监督的力度，关系到地方国家权力职能作用的发挥。纵观各方面的成功做法，要提高会议审议质量，必须切实把握好以下几个关键环节：

第一，选题要准。第二，坚持会前搞好调研。第三，要倡导民主务实的会议氛围。第四，完善审议程序。第五，保证组成人员出席率，要求"一府两院"领导人员依法列席常委会会议。

(四)切实解决肯定有余、监督乏力的问题，便"审议意见"更具有针对性和可操作性。

地方人大常委会听取审议"一府两院"工作报告，是人大履行监督职能的一种常用的基本形式。常委会审议报告的目的是了解情况，指出问题，提出建议，监督、帮助、支持"一府两院"改进工作，批评、建议是"审议意见"的灵魂。审议中组成人员可以对"一府两院"某项工作取得的成绩给予肯定，可以就某个问题提出意见和建议，也可以针对某些工作失误或不足提出批评。在形成"审议意见"过程中，既要有肯定性意见，又要有建议和批评性意见。但肯定有余，批评不足是以往"审议意见"的一个通病，肯定性意见比重过大，而对批评性意见建议却不愿直接提出，吞吞吐吐，让接受者无所适从。当然，要充分反映批评性意见的前提是组织好会前调查、论证和提高常委会会议审议质量。现在的问题是，如果总是一味地肯定赞扬，"审议意见"也就失去它应有的功效，会直接导致审议监督乏力。所以，"审议意见"应该以反映建议批评性意见为主，而且这些意见应该是具体的、有针对性和可操作性的意见，决不能含含糊糊。这样，"审议意见"才能体现常委会审议的严肃性，体现人大常委会审议监督的力度，同时也可以为其贯彻落实奠定良好基础。（公务员之家版权所有）