依法规范执政党与人大的关系

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党的十六大报告在强调要改革和完善党的领导方式和执政方式时，特别提到要规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。其中，关于党的决策权与人大决定权的关系，是长期以来一直存在，并一再被提出，却在实践中未能正确解决的重要问题。

理论上这个问题是明确的，宪法和党章也有所规定，诸如宪法规定全国人大是最高国家权力机关，这就表明在全国人大之上不能再有比它更高的国家权力机关，执政党也要服从人大制定的法律和作出的决定，即各政党（当然包括执政党及其党员）都必须以宪法为根本的活动准则；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。党章也规定党必须在宪法和法律的范围内活动。既然宪法和党章已有明确的规定，为什么党与人大的关系仍然长期未能妥善解决呢？其主要根源，一是陈旧的观念与惯性的阻碍；二是宪法中所确定的党与政权的关系原则，没有通过宪政立法和健全的制度加以规范。

一、关于观念问题

必须承认的是，不少党政领导干部对党的地位与作用的认识，还沿袭革命时期的旧观念旧制度，没有实现由革命党到执政党的转变，没有从长期以来实行的以党治国向依法治国转变。在有些地方和有些干部中，还多少存在党委和书记凌驾一切、指挥一切、调动一切的习惯思维与习惯动作和对既得权力的依恋。

对党与人大关系在思想认识和观念上的误差，实质上是混淆了党的领导权与国家权力的关系，把党的决策权威等同于或凌驾于人大的决定权力。

十六大报告指出，中国共产党是领导有中国特色社会主义事业的核心力量。这种领导，就其与国家政权的关系而言，主要指方针、政策、路线的政治领导，这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权和作为最高国家权力机关的全国人大之上或与之并列的权力。中在极左路线影响下产生的1975年宪法，曾在第16条中规定全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关，这就无异于把党视为更高于人大的国家权力机关。1978年宪法和1982年宪法都删去了在中国共产党领导下的一语，这不是否定党对人大工作的领导，而是改变党政不分，把党权置于人大权力之上的偏颇。

早在1941年4月，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中批评一些同志把党的领导解释为党权高于一切，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府的法令，甚至把党权高于一切发展成党员高于一切。他认为，党对政权的正确领导原则是指导与监督政策，党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与以党治国完全相反的政策。（《邓小平文选》第1卷第10－12页、19页）

在党权和政权（人大）的关系上，党政分开首先是权能分开，即在权的性质与作用上要分开，不能把党的政治权威同国家权力混同。在党权与民权关系上，列宁也讲过，苏维埃高于一切政党（《列宁全集》中文第1版，第26卷第467页）。无产阶级专政不等于党专政，必须划的机关和苏维埃机关的界限。（列宁在俄共第十一次代表大会上的讲话，转引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224－225页。）我国党与人大的关系也是如此。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大也高于一切政党。党一方面要在政治上领导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，亦即党的意志既要体现人民意志，又要服从人民的意志。二者有冲突而又不能说服人民群众与人大时，也应以人大或绝大多数人民群众的意志为依归。

在党与人大的关系上，一个重要问题是党与法的关系。这是通常混淆不清的一个老问题，所谓党大还是法大。

列宁说过，在党的代表大会上是不能制定法律的。（《列宁全集》中文第1版，第32卷第216页。）党规（党的章程与党内生活规则）、党的政策不能代替国法。国家法律是由国家权力机关（人大）制定、并具有国家强制性与普遍约束力的。党规、党的政策不具备这一性质与法定条件。所谓不能以党代政，实质上是不能以党权代国权、以党规代国法，更不能以党权、党规压国权、国法。从这个意义上说，显然应是法大。

不过，国家、政府的立法工作，又是在党中央的领导下进行的。宪法修改草案和各项重要的政治立法和经济立法，一般都要由全国人大与政府中的党组事先报党中央审查，然后才由国家机关经过立法程序，制定为法律。重要的地方性法规的制定，一般事先也要经过省级党委审查（属于党内程序，非国家立法程序）。所以，宪法和法律一般是党的主张和人民的意志的统一。党和党员在自己的活动中遵守宪法和法律，也是遵从党的领导与人民的意志。在这个意义上，党与法是同源的，都是源于人民的意志与利益。服从党领导与依法、守法是一致的，二者无所谓谁高于谁。但当党的主张（特别是地方党委的主张）同人民的意志（法律）不一致时，则应当服从法律，服从人民的意志。这时，仍是法大于党。

地方党委在遇到人大通过的决定或选出的政府成员同党委原定方案不一致时，把党的决策权混同于人大的决定权，企图以之取代或不经法定程序擅自变更人大的决定，甚至批评人大向党闹独立性，是不服从党的领导、以法抗党等等，这显然是把党委（甚至只是党委中的个别领导人）置于人大权力之上，以党权压政权、民权，以党压法，是错误的。

强调党政分开和党不具有凌驾于国家权力（人大）之上的权威，是否会削弱党在国家中的地位与作用呢？

作为一个政党，中国共产党在国家事务中享有一般政党所应有的政治权利（不是国家权力）；特别是作为领导党和执政党，还在事实上享有比其他政党和社会组织处于优位的权威与权利，如向人大提出修改宪法的建议权，向政权机关推荐国家领导人选的建议权（都是权利），等等，这已成为我国不成文的宪政惯例。至于党的全国代表大会和党中央提出的治国方略（如改革开放、依法治国）、经济与政治改革的决策（如实行社会主义市场经济）、五年计划和十年远景规划的建议草案等等对国是的主张，都具有最高的政治权威（不是最高国家权力），一般都能得到全国人大和政府的拥护与支持，经过法定程序，转化为国家、政府的行动纲领与法律、法规。因此，党政分开并不是削弱或否定党对国家事务的领导，而是要加强党在政治上对国策的领导，加强党在国家中所处的重要的政治地位与作用。

二、如何规范党与人大的关系

观念与认识问题解决后，并不意味着党与人大关系的最终解决。问题往往发生在党的决策与人大的决定产生矛盾的时候，应当怎么办？这就要求有一定的制度规范。

这可能有以下几种情况：

1、党的政策主张超越了现行立法。如党的十四大作出了实行社会主义市场经济的决策，超越了现行宪法有关计划经济的规定。党的这一决策，是作为政党、特别是执政党对国是的主张，属于执政党的议政、领政（对国策的领导）权利，不属于违宪行为。但这只限于议（议政和建议权利），而不是行（执行权力），即在宪法或法律未经修改以前，不得立即强制政府去执行与现行宪法不一致的党的决定。这时，正确的程序应是立即将党的主张付诸法律程序，即向全国人大提出修宪建议或立法建议（权利），再经由人大依修宪或立法程序，采纳这种建议，形成立法案，经过人大审议、表决，修改宪法或制定法律，在全国贯彻执行。当然，这里可能会出现议与行上的时差和建议与立法的时差，这是难以避免、可以暂时容许的，但必须尽快、及时按法定程序转化为修宪或立法行为。否则，长期拖延修宪或立法，而仅以党代会或党中央甚至地方党委的主张为依据去贯彻执行，也会构成违宪、违法的行为。

2、党的政策主张或推荐的人选有不适当的地方。人大党组应如实地向党中央或地方党委反映人大代表的意见，建议党委修改不适当或与现行宪法、法律不一致的地方，再经人大审议通过。党中央过去有文件规定，人大代表或人大常委会组成人员有权对党委提出的人选提出不同的意见，党委应认真考虑。如果意见有道理，应当重新考虑人选；如果党委认为人选不宜改变，或认为代表的意见不全面或与事实有出入，应当耐心说明、解释；如果多数代表或委员不同意，不要勉强要求保证通过。

3、如果党委的决策或人事安排建议是错误的或违法的，而人大和人大的党组、党员在向党委反映意见后未能改变党委的决定时，有权按照法律和人民的意志，不予贯彻。刘少奇在1962年曾经指出：不要提政法机关绝对服从各级党委领导，违法就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应当服从法律、服从中央的政策。（《刘少奇选集》下集第452页）人大代表或常委会委员对党委向人大提出的错误或违法的决定投反对票，这也是为了保证宪法和法律及中央的政策在本地的贯彻实施，并对地方保护主义或地方党委领导人的以权压法专横的抵制。地方党委对地方人大作出的决定，即使有违党委的决策，党委也应当尊重，不得擅自推翻。这是对人民负责也是对党负责，同党中央和国家法律保持一致的态度。

4、党的决策主张虽然正确，而人大代表或常委会委员因某种原因尚不能接受。党又未能说服他们时，党可以保留自己的主张，等到实践证明党的主张正确，为人民所信服时，再向人大提出正确的决策建议，使之成为人民的意志，依法定程序作出正确的决定，贯彻执行。十月革命胜利之初，由列宁主持通过的《土地法令》，就是如此。列宁说：我们并没有强迫农民接受不符合他们的观点而只符合我们的纲领的东西。（《列宁全集》中文第2版第35卷第144页）。

在实践中真正规范人大与党的关系，这有相当难度。不过，既然十六大已经提出了规范党与人大关系的任务，我们就不能回避，而应知难而进，这才是符合时代潮流和与时俱进的。（公务员之家版权所有）