关于专门委员会的产生、组成及职权问题的探讨

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加强专门委员会的制度建设，对完善人民代表大会制度具有重要意义。但是，由于法律以及地方性法规对专门委员会的地位、组成和职权等规定并不明确，因此实际上专门委员会的作用发挥得比较有限。我们运用比较法学的方法，对我国专门委员会的产生、组成以及职权等问题进行一些分析和探讨，以期抛砖引玉。

一、专门委员会的产生

选举是现代民主制度的基本要求，因此，各国议会专门委员会主要通过选举产生，也有部分国家是实行任命、指派等方式。专门委员会的成员由议会在议员中选举产生，这是由专门委员会的附属性决定的，而且便于二者的工作衔接。我国的专门委员会是由代表大会在代表中选举产生，这一点与西方议会是相同的。但是，由于代表大会的权力多数情况下是由其常设机构常务委员会来行使，所以，常委会的委员比代表更象西方国家的议员，专门委员会在代表大会闭会期间也就成为其常委会的常设机构。因此，就会产生是专门委员会的委员而不是常委会的委员的现象。依照法律规定，常委会委员不得兼任国家行政、审判和检察机关的职务，但对专门委员会委员并无此规定。由于专门委员会同样具有对“一府两院”进行监督的权力，也应当对专门委员会的委员作出同样的规定；而且，为了便于工作，在确定常委会委员和专门委员会委员的候选人时，应尽量实现重叠。

二、专门委员会的组成

专门委员会是专就某一方面问题而成立的议事机构，因此，其成员应当具有相应的专业知识和议事能力。这条原则为各国议会所普遍认同，但是在多党制国家，组成专门委员会首先考虑的是各党派利益的划分，其次才是专业分工的问题。而在我国不存在党派利益纷争的问题，所以，能够比较好地贯彻这一原则。目前在专门委员会的组成问题上，应当解决好下面几个问题：(1)处理好专职与兼职的关系。从各国议员的任职情况看，除实行内阁责任制国家，允许内阁成员担任议员外，其他国家一般不允许议员兼任其他职务，这样才能保证议员的公正性以及议员有充分的时间和精力从事议会活动。我国对此未作出明确的规定，应当通过立法规定专门委员会委员不得在“一府两院”中担任公职，也不得在公司等利益团体中任职，这除了有上述好处外，还可以提高委员的社会地位以及维护委员职位的严肃性。(2)从人员构成上，应该保证每个委员会有一名法律专家和本专业的专家，这有助于保证委员会的议事和决策活动合法合理。(3)从人数上讲，既不应太多，也不应太少。人数多了，就不便于开展活动，效率不高，人数少了，就失去了委员会的意义。就目前的情况看，地方人大专门委员会的人数应当在5至10人左右，具体人数要依照各委员会对口部门的多少以及工作的多少来定。

三、专门委员会的职权

各国立法机关专门委员会的职权在该国政治体制的制约下呈现出差异性。总体上看，可分为三种类型：一是在责任内阁制国家，由于内阁成员可以兼任议员，因此，专门委员会的职权就受政府支配并掌握在政府手中。二是在以美国为首的总统制国家，由于实行严格的三权分立，专门委员会就拥有较大的职权。如最近，美国众院司法委员会就决定公开独立检察官斯塔尔关于克林顿性丑闻的报告，以及决定对是否弹劾总统进行调查。三是介于上述两者之间，我国就属于这种国家。从本质上说，专门委员会职权的大小是由议会权力的大小决定的。如果后者的权力小或者是虚置的，很难想象前者会有什么实质性的权力；如果后者在法律上的权力是巨大的，而不赋予前者一些实质性的权力，后者巨大权力的实现同样是不可想象的。所以，二者的权力应该有一种比较合理的平衡和协调。

从权力的种类上看，专门委员会一般拥有以下权力：

(一)提案权。提案权是专门委员会拥有的一项重要的实质性的权力，它是作为权力团体的重要标志。许多国家的法律都赋予专门委员会在议会里的提案权。我国的全国人大组织法和地方组织法也都规定专门委员会可以向代表大会及其常委会提出属于各自职权范围内议案的权力。目前我国专门委员会提案权方面存在的问题有：(1)法律规定，在行使此项权力时必须经大会主席团或者常委会主任会议“决定”。我们认为这里的“决定”不仅仅是一种程序，而是对专门委员会行使提案权的一种限制。提案权仅仅是一种表达愿望的权力，如果对一个权力团体的这种权力也进行限制，是不合理的，应当予以取消。(2)从提案权的内容看，法律规定专门委员会可以向代表大会及其常委会提出各自职权范围内与本委员会有关的议案，但在具体规定质询案以及罢免案时，并没有赋予专门委员会有提出这两种议案的权力，法律是不是认为这两种议案与专门委员会无关？实际上，这两种提案权都属于监督权的范畴，赋予专门委员会这样的监督权是完善人大监督制度的重要方面。而且，在目前的实践中，专门委员会都可以自行组织执法检查。针对执法检查中发现的重大问题，提出质询案或罢免案，不仅与本委员会有关，而且也是强化执法检查效果的重要保证。(3)提出立法案是专门委员会的一项重要职权，也是发挥常委会在立法中的主导作用的重要方面。但目前立法案主要由政府提出，使得常委会在立法中处于比较被动的地位，而且也使法规草案难以摆脱部门利益的束缚，因此，专门委员会应该加强这项工作，充实立法力量，积极主动地提出立法议案，特别是对那些涉及部门较多或与人民利益密切相关的法规。

(二)审议权。审议权是专门委员会的一项主要职权，它是指专门委员会依照法律规定或者代表大会或常委会的委托，对向代表大会或常委会提出的议案先行审议，提出审议意见，供代表大会或常委会参考。专门委员会的审议主要是初步审议，议而不决。但在有些国家，如美国、日本和德国，审议权往往附带有搁置权（对议案不采取任何措施，等于否决）、修改权和否决权，这是由专门委员会拥有比较大的权力所决定的。我们认为，提案权仅仅是一种表达愿望的权力，如果在这种愿望到达权力机关之前就被阻截或修改，是有违民主原则的，也客观上导致议会的权力被专门委员会所瓜分。在我国，专门委员会的审议权虽然没有决定性，但对常委会的审议活动往往会有较大的影响，常委会一般比较尊重专门委员会的意见。但是目前这种审议活动仍然存在一些问题：(1)政府提出议案的时间通常与常委会审议的时间相隔不长，因此，专门委员会的先期审议的时间就非常有限，难以做到深入细致，更难以进行调查研究，使审议显得比较仓促，审议的质量没有保证。应当协调好上述时间的间隔，保证专门委员会有充裕的时间进行审议。(2)审议的质量有待于进一步提高。有的委员会在常委会一审前的审议简单粗糙，参考意义不大，这除了上述时间上的原因外，与对委员会审议的重要性认识不够，以及把握不住重点等也有直接关系。我们认为，专门委员会在一审时，应主要从这几个方面着手：一是立法是否必要，是否属重复立法；二是草案规定的内容是否超越本级人大的职权，是否与上位法相抵触；三是规定的主要内容是否妥当，涉及的矛盾是否协调好；四是在结构上是否需要大的调整等，至于草案条文、用语等比较小的问题可以在常委会分组或联组会议上提出。

(三)监督权。立法与监督是立法机关的两项主要职权。在以美国为首的三权分立的国家，专门委员会往往拥有一些实质性的监督权力，如可以通过听证、质询等方式对政府的财政、人事、外交等事务进行监督；而且许多国家的专门委员会可以独立地对政府的活动进行调查监督。我国的专门委员会的监督权不具有独立性，而且范围比较窄，这是我国专门委员会制度一个缺陷。在代表大会及其常委会会议的会期短的情况下，其监督职能的实现往往要依靠专门委员会来进行，如果后者不享有相对独立的较为实质性的权力，这种监督职能的实现也是比较困难的。我们可以通过监督权的种类来对此问题进行分析：(1)质询监督权，指接受代表大会主席团或常委会交付的质询案，听取对该质询案的答复，必要的时候可以向主席团或常委会报告。这里还应该规定如果专门委员会对答复不满意的，可以要求再次答复或向主席团或常委会报告。另外，我们认为，专门委员会还应当有提出质询案的权力，理由如前文所述。(2)立法监督权，全国人大组织法和一些地方性监督法规，都只规定专门委员会可以对常委会或常委会主任会议交付的被认为是与上位法相抵触或不适当的规范性文件进行审议，提出审议报告，并没有规定可以要求有关部门撤销或提出撤销议案，这种监督权既是被动的又是不完整的。实际上，赋予专门委员会以对有关部门或下级权力机关的违法或不适当的规范性文件要求撤销和提出撤销的议案的权力，既可以加强常委会的监督职能，又不至于使常委会的权力被专门委员会瓜分，因为最终的决定权并不在专门委员会。(3)执法监督权，专门委员会的执法监督包括两种形式：一是对政府及其所属部门执行特定法律、法规、决定、决议的情况进行检查，根据检查的结果，肯定成绩，指出不足，要求有关部门限期改正，并报结果；二是受理公民、法人和其他组织对行政或司法机关执法活动的投诉，要求有关机关负责答复或处理，重大问题可向主任会议报告。对于前者，许多地方性监督法规多作了明确规定；而对于后者，由于常委会内部往往设有信访机构，所以，一般规定对社会投诉由信访机构统一处理。我们认为在工作程序上可以这样规定，但法律法规应当赋予专门委员会这种职权，即对社会投诉，可以直接要求有关部门（按对口）进行处理，对重大问题可以进行调查（或经主任会议同意），向主任会议或常委会报告调查结果，或者向常委会提出质询案，甚至罢免案，这是加强专门委员会监督职能的一个重要方面。(4)工作监督权。专门委员会对政府部门和司法机关工作的监督也包括两个方面：一是听取工作报告，二是对综合性的或专项的工作进行检查。对报告所涉及的或检查中发现的违法或其他问题，可以要求有关机关限期改进，重大问题可向主任会议或常委会报告。(5)调查权，在我国，一般把调查与研究放在一起，主要把它作为专门委员会的一种工作方法，很少把它当作一种重要的权力。在西方国家，调查权是专门委员会的一项重要权力，委员会可以自主就政府机关的特定活动进行调查，而后就调查的结果采取相应的措施，或者是将调查结果向社会公布。这种调查权往往具有较大的威慑力，而且比较主动。它类似我国的特定问题调查委员会，在程序上不如前者严格，但又比较灵活主动。我国法律法规在赋予常委会可以组成特定问题调查委员会权力的同时，应当赋予专门委员会这种调查权，同时可以给予一定的限制，如在就调查结果采取措施或将调查结果向社会公布之前，须经主任会议同意。

总之，加强专门委员会的制度建设，是完善人民代表大会制度的一个重要方面，赋予专门委员会一些实质性的相对独立性的权力是加强常委会的立法和监督职能的重要步骤，应逐步以法律法规形式对专门委员会的组成、职权等问题加以强化和固定。（公务员之家版权所有）