行政审批制度改革要有壮士断腕的气魄

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政府行政审批制度的改革，是当前转变政府行政职能、建设与完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。在改革中，管理的设计一定要讲究科学性，一定要有利于廉洁。

经济问题要尽量采用市场化方式解决的思路。市场原则不是万能的，不是所有事情都可以用市场化的方法解决。但是应该由市场解决的事项不应该按市场规则重新设计出社会事务运行的解决方案。比如社会资源的分配利用，过去多采用行政审批的方法来配置。那样的制度安排就存在主观主义官僚主义的问题，蕴藏了“权力寻租”的可能性，也不符合市场经济的公平原则，不利于经济的发展。因此，今后可以考虑按资源的冷热程度，分类采用不同的方式来处理。一类叫“稀缺资源”，非常热门，可以用招标择优、出租专营权、随机抽检监督的办法来处理；一类叫“热资源”，虽然不是非常稀缺但也很抢手，可以用招标择优、有限竞争、随机抽检监督的办法来处理；一类叫“冷资源”，商业利润微薄，可以用放开竞争、随机抽检监督的办法来处理；例如，城市有些公交线路的效益很好，属“稀缺资源”，就应该采用“招标择优、出租专营权、随机抽检监督”的办法来管理。又如，有些旅游客运线路是许多旅游车队关注的，属“热资源”，就可以用“招标择优、有限竞争”的办法让中标的几家来经营，有关部门事后用“随机抽检”来监督管理。物价管理方面也一样，象“垄断经营、强制使用、指定销售的产品价格”、“税务、工商、海关等依托行政职能的、代办服务收费”，都不应该用审批限价的治标办法，而应该用“取消垄断、禁止强制使用和指定销售”的治本办法来管理。

技术问题必须采用技术性手段解决的思路。现行行政审批事项中，有许多属于技术类问题，用行政手段去解决是不科学的。比如，产品、工艺、技术、设备的鉴定，技术经济机构资质的认定，专业工作者的资格的认定上，都是属于技术类的问题。应该改由有技术能力的能独立承担法律责任的中介机构来承担。例如，大量的生产许可证需要省级审核、部级审批，其实许多是没有必要、妨碍经济发展的。这些事务实质是技术性问题不是行政性问题，什么行政级别高低并不能决定技术方面的合格与否，完全应该由行业性技术检测中心来承担。

从制度上防止“权力寻租”的思路。有些政府部门，把人民授予它管理某个社会事务的职能演变成了一项巨大的垄断产业。例如民政部门管理丧葬业，本来应该是着重于“综合规划、制定政策、公布标准、实时监督”，着眼于防疫环保节土来进行管理，完全可以开放民间资金按政府规定进入丧葬业的殡仪馆、公墓、丧葬品等领域。还有，消防部门的消防器材厂定点办法、指定购买消防产品办法等等，都必须从反腐败的党性高度、从制度重构的法治角度，坚决加以改革，决不能照顾部门利益预予以包庇。要动员社会舆论给予揭发和讨论，彻底纠正这种公开的制度性腐败。有的政府部门，在社会事务管理中，用各种名目搭车收费，谋取民利，也是很不恰当的。例如，各种强制性培训动耶数百上千元，都是很不适当的。有关部门在决定社会事务的收费标准时必须建立完整的听证会制度，要杜绝公众事业价格与收费由少数人关门决定的做法。要公开、公平、公正的运作程序，限制部门利益膨胀。

“政归一门”的思路。现在不少审批事项是多个部门共同负责的。行政相对人办事，常常是你审核了我审核，我审核了他审批，少哪一关都不行，非常繁琐。这种办事程序和效率非常不适应现代社会的发展速度，非常影响经济发展和对外开放，也影响政府形象。这种多头审批的事项，应该按“政归一门”的思路加以清理。许多事项可以明确由一个部门承办，其它有关部门只负责提出本部门的标准和违规处罚办法，交由承办部门提供给行政相对人。承办部门对行政相对人实际“告知承诺制”——即承办部门以书面形式把政府各部门的政策与标准告知行政相对人，并主动承诺审批期限。平时，各有关部门按各自职责范围进行监督管理。例如，企业登记事项，现在有许多前置审批程序；完全应该比照国际惯例，取消企业登记审批制，改为由工商行政管理部门一家主办的备案制。即行政相对人首先到工商局去进行预登记，领取办该种企业所需的各部门的规则文件；然后，要行政相对人按照政府各部门的标准完成所有准备工作后，得工商局进行开业备案，并领取营业执照；接着，由工商局通知各有关部门该企业已经开业，可以开始进行行政监督。

发挥行业协会等社会中介组织作用的思路。审改就是政府具体职能的改变。不能一面不肯将政府不该管也管不好、管不了的事权交给行业协会，一面又指责它们没有用。要看到，许多待业协会发展不起来，就是有关部门“霸”权的结果，故意抑制的结果。社会中介组织中，行业协会是最重要的一种。同行业的企业组织起来，遵循合法的章程规定的和政府委托的事情。例如可以提出本行业的近远期发展规划，可以筹建和监督行业性检测中心、培训中心、咨询中心，可以提出本行业的各种标准，可以组织技术、产品的水平认定。类似的，专业工作者协会，例如烹饪协会、会计师协会一类，可以承担个人专业技术资格的认定。社会中介组织中，各种技术检测中心也是非常重要的。许多现在用行政手段处理的技术性问题，都应该由具备技术条件、能独立承担法律责任的各种技术检测中心来承担。

从上面提出的思路去考虑，许多日久成习惯的审批事项就有许多新的改革契机，就有许多可以操作的项目。简单举例如下：

年检年审。过去一讲加强管理，有些部门就喜欢搞年检年审，检了审了就要发各种证件，收各种费用。大家都觉得理所当然。如果不敲竹杠，大家觉得跑跑关系开开后门，搞点形式主义，还都是正常的。其实从被检对象来看，可以分为三大类。一类是设备，一类是机构，二类是人员。设备是死的，对它进行“年检年审”是有一定作用的，但是这一类“年检年审”属技术类，应该改由中介性质的技术检测机构采用技术手段进行，不应该由行政部门进行。而机构是活的，你要求报送什么材料我就报送什么材料，实际情况却是经常变化的。所以“每年检审一次”大多是流于形式。应该是全年随机抽检，而且许多可以由专业工作者协会和专业行业协会进行。例如，企业年检已经搞了许多年了，工商管理部门年年对报送的书面材料进行“严格”的审查，但是已经实际消失的企业顺利通过年检的事情也竟然发生。企业违法经营的事情是需要我们的同志下去走一走的，坐在机关里许多事情你就不知道。生产假冒伪劣产品、雇用童工、长年日工作时间在十二小时甚至以上严重损害工人健康、长期拖欠工人工资、从事色情赌博……

许可证。现在的许多审批与各类许可证挂钩，也是收钱发证，对管理究竟有多大作用也是可以打问号的。许可证也可以分为两大类，即技术类许可和行政类许可。各种技术类的许可，本着科学化思路，应该尽量由技术检测中心和专业性行业协会去做，不应该用行政手段来决定。例如各种生产许可证，许多是简单技术，没有必要由政府来控制的，完全可以由技术检测中心负责技术质量上的合格性；要控制进入许可的，可以由行业协会负责用市场信息和技术信息来协调。各种行政类的许可，可以由政府部门进行，但是要研究如何防止形式主义。而且有的许可证名称也值得推敲。比如《消防许可证》，是说许可消防队进去消防呢，还是许可该单位自己进行消防呢？又比如《治安许可证》也是语意不明，是许可公安部门进去治安，还是里面不需要公安部门进去治安了？《消防许可证》如果保留不如改为《消防设施合格证》比较妥帖。然而仔细考虑，消防检查合格完全可以给对方一个“消防设施检查合格通知书”就行了，有没有必要非给钉一个《消防许可证》的牌子？那些实践证明没有必要的许可证，这次就应该取消。

专业技术资质、专业人员资格的认定。这一类的“认定”明显属技术性问题，现在由政府部门采用行政办法来认定显然是不合适的。合乎国际惯例的做法是，由专业性行业协会和专业工作者协会来做。政府最多只起组织和监督的作用。

特殊行业的开业。现在特殊待业的开业手续比较复杂，被有关部门列为特殊的行业也比解放初增加了很多，然而这些行业的管理现状并不是很理想。进入的门槛很高，事后的监督不够有力。例如刻章业、照相业、旅馆业等等，要尽量改为备案制，减低进入门槛，要着眼于真正把事情管好，采用各种强化事后监管办法，以有利于发展经济与社会事业。

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