做好“入世”后的地方人大工作

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我国加入世界贸易组织，既是我国经济、政治和社会生活中的一件大事，又是世界经济发展过程中的重要事件，将对我国政治、经济、社会各个方面都产生深远影响。如何把握“入世”机遇，迎接新的挑战，这不仅仅是企业和政府的事情，也是全社会共同的事。摆在地方国家权力机关面前的一个首要问题就是在坚持法定程序的前提下，如何在开展地方人大工作时更新观念、开拓性地开展工作。以笔者之见，主要应从以下几方面着手：

一、地方立法工作立、改、废要同步进行，为国际投资和商贸活动营造一个统一、非歧视、公开透明的法制大环境

我国加入世界贸易组织所作出承诺的中心，就是按照世贸组织的规则，改进我国市场准入和国内市场公平竞争的法律条件，达到与世界通行的规则相一致。为此我国已经开始按照WTO法制统一原则、非歧视原则、公开透明原则以及我国所作的承诺，对现行地方性法规、规章和其他的政策措施进行清理。

地方性法规的立、改、废，是地方立法工作不可或缺的三个有机组成部分。享有立法权的地方国家权力机关，在继续抓紧地方性法规“立”的同时，也应抓紧地方性法规的“改”和“废”。为此，第一，地方性法规与宪法、立法法及其他基本法律相抵触的，或是与社会主义市场经济和WTO法律框架以及我国所作的承诺相违背的，或者与我国政治经济、社会生活的基本现实和民主法制基本原则以及公民的基本常识相悖离的，都要立即废止；第二，地方性法规凡与WTO规则和国家有关法律和行政法规的规定不完全一致的，或国家有关法律、行政法规已作出修改的，地方性相关法规都应及时作相应修改；第三，除只能由法律和行政法规规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，有地方立法权的地方国家权力机关应当根据“入世”后本地的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，待国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规再根据情况修改或者废止；第四，为执行法律、行政法规的规定，或需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项和属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，条件一旦成熟，都应及时制定自主性地方性法规；第五，要陆续出台与WTO法律框架和我国所作承诺相适应的、与国家法律和行政法规相配套的、并且具有行业特点、专业特点和地方特色的实施性地方性法规；第六，对已经在实践中证明行之有效且较为成熟、固定的政策要及时上升为地方性法规。总之，凡是需要有地方性法规规范、调整、保障的领域，都应当尽快制定出相应的地方性法规，或对已出台的地方性法规进行修改，甚至废止。

二、依法规范和约束政府行政行为，确保政府承诺和WTO规则得到全面、准确、有效的实施

WTO是以强制性的规则为基础的政府间的国际组织，至关重要的一点就是要规范和约束成员国的政府行为，消除或者限制各成员政府对跨国（境）贸易的干预。加入世贸组织以后，我国与世界经济发展的同步性得到加强，相互依靠加深，同时，对政府管理体制和行为方式也提出了挑战。政府将由过去对市场的事无巨细的微观管理彻底转为严格按照法律规定行事的宏观调控和为市场服务。世贸规则的一个基本要求就是法治之下的有限政府、透明政府、守信政府，政府必须严格按照法律及WTO规则行事。所以地方国家权力机关对同级人民政府依法行政的监督也应当有一个全新的思考。第一，监督政府使其在合法的范围以合理的方式行使权力。《关贸总协定》规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施所有的法律、法规、有普遍约束力的（司法）判决和（行政）裁定。”《服务贸易总协定》和《货物贸易的若干专门协定》中也有相同或者类似的规定。由此言之，政府在适用和实施法律方面必须信守诺言，做到统一、公正、合理。如果郑重的承诺朝令夕改，它所带来的不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。如果政府在执行法律过程中不能做到信守承诺，那么随时可能面临被制裁的危险，也会在整个贸易大家庭中失去信誉，最终，有悖我们加入WTO的初衷。为此，地方国家权力机关一定要采取行之有效的监督手段，规范和约束政府行政行为，使其自觉依法行政并兑现承诺。第二，加大对实行“条条”管理的行业和部门行使权力的监督力度。从地方来讲，实行“条管”的行业和部门主要有工商、税务、海关、出入境检验检疫、金融、保险、铁路、民航、电力、石油、通信等。这些“条管”的行业和部门有的是执法主体，有的既有行政主体资格又有企业经营行为。所以，这些行业和部门与世贸组织成员国之间的经济贸易活动有着更直接的关系和联系，鉴于此，监督其按照政府承诺和WTO法律框架依法履行各自的权力是非常重要的。第三，坚持政府规章报备制度，及时撤销本级人民政府的不适当的规范性文件。长期以来，政府及其所属行政职能部门为了保障其权力的行使，往往利用规范性文件为自己设定行政审批权，这些权的设立，不仅有了收费罚款的理由，更重要的是设立了一些市场准入限制和地方性保护主义壁垒，降低了工作效率。有时甚至还延误了工作，造成了极大的经济损失，而且极可能引发贸易争端。对照WTO规则，凡是不符合市场经济体制要求，不符合政企分开和政事分开原则，影响市场在资源配置中发挥基础性作用，妨碍市场和公开竞争的行政审批事项要全部取消，可以用市场机制运作代替。行政审批权要按权责相应实现转移。对需要保留的行政审批必须做到依据充分，公平公正，程序规范，内容透明，环节减少，责任落实。第四，通过地方立法限制政府及其所属行政职能部门的权力。由于利益驱动，很多政府部门通过起草地方性法规仅为自己设定权力，仅为行政相对人设定义务。这不仅违背了权力（利）与义务对等的原则，而且严重侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。这与WTO这种特殊的法律机制是相悖的。为此，在制定地方性法规时，在设定行政职能部门的权力时，也应当规定其应当履行的义务、承担的责任；在规定行政管理相对人义务和责任时，也应当设定其应有的权力。第五，监督政府减少对企业的直接干预。由于长期计划经济体制的影响及惯性，在当今我国向社会主义市场经济体制转变的过程中，政府的职能转变是滞后的，政府对企业的直接干预太多，已成了国企改革的难点。企业的主要经营者仍然由政府来任命，企业经营也时时受到政府部门的“关照”，政府代替市场供求平衡，企业没有真正推向市场。入世后，如果政府违反市场经济规律，违反WTO规则，违反法律规定或者超越法定权限，滥用职权去干预市场行为，只能给市场经济秩序造成负面影响。由此，地方国家权力机关对同级人民政府的监督一定要从过去的“柔性”变成今后的“刚性“，既重程序，也重实效。

三、在对司法机关依法实施监督的前提下要支持和保障司法机关司法独立、公正司法

加入世贸组织后，金融、保险、医药、纺织、机电、冶金、电力、电信、石油、化工、旅游、农业、就业、环境保护、服务贸易、知识产权、市场等各种经济活动将会空前活跃，各行各业的合同、数以百万、千万甚至亿万计的贷款、投资、项目开发、产品销售将全面展开。这种空前的经济大潮肯定会受到国（境）内外投资者、商人、实业家的关注，与此同时，各种涉外民事纠纷、行政诉讼乃至刑事案件将会明显增多。对外商来说，出现诉讼活动这本身并不奇怪，也不可怕。外商虽然也看重我国的政策是否优惠，但更看重我国的法律能不能保护自己的合法权益。所以，司法机关必须增强工作的透明度，杜绝“暗操作”，禁止出现“人情案”、“关系案”，确实做到诉讼的各个环节客观、公正、透明。为此，第一，地方司法机关的司法活动既坚持司法独立，又必须主动置于地方国家权力机关的监督之下。加入世贸组织后，司法机关的一个重要任务就是按照WTO规则办事，确保WTO规则在我国得以实施。因此，人民法院在审理与入世相关的各类案件特别是涉外案件中，必须坚持严格依法正确行使管辖权，必须坚持在程序上和实体上公平、公正地对待本国人和外国当事人。必须坚持两审终审制以及审限制度，确立既判效力理念，加大生效法律文书的执行力度，依法制裁拒不履行生效法律文书的违法行为。人民法院要公正、高效地审理好各类民商事案件，规范市场主体行为，规范市场经济中的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保证市场主体公平竞争，保证交易的安全和快捷；建立起良好的市场经营环境和投资环境。第二，保障并支持司法机关依法独立行使司法权。WTO规则中有一项重要原则就是保障司法审查原则，也就是说，在相关的贸易领域，任何影响利益关系人权益的政府行为都必须接受法院的司法审查，政府必须为自己的违法行为承担法律责任。就现状而言，大凡涉及到政府及其相关企业的案件，同级法院的审结案件的执行几乎成了一道跨不过去的“门槛”。各级人民政府由于其身份的特殊性，每当发生行政诉讼，人民法院出于种种考虑或压力，往往对行政诉讼久拖不决，甚至没有结果；“入世”后，外商可以接受败诉的结果，却经不起久拖不决，反复折腾。如果由于行政诉讼而不了了之，最终政府将可能失信。所以地方国家权力机关要保障和支持司法机关司法独立和公正司法。特别是对行政干预、或以监督司法的名义干预司法的现象要进行干预，为司法机关司法独立、公正司法提供一个宽松的司法环境。第三，加强横向联系，建立监督协助制。从司法实践看，凡是跨行政区域的案件要委托异地法院执行的，一般都很难执行。有的地方政府为保护本地企业，甚至规定本地法院不能受理本地欠外地的债款的案件，也不能协助外地法院执行本地财产。对此，可否考虑由地方国家权力机关联手行动，对跨行政区域执结不了的案件，当地地方国家权力机关委托异地地方国家权力机关协助，监督异地人民政府干涉法院的行为或人民法院自行不执行的、不配合行为，促成异地法院早日执结。如果形成制度，异地执行难问题就可望解决。（公务员之家版权所有）