完善权力构建和运作的民主机制 促进社会主义政治文明建设

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人民代表大会制度是适合我国国情、体现人民当家作主的根本政治制度。它在几十年的实践中经历了曲折的发展历程，也面临着不断创新的课题。各级人大及其常委会作为由人民选举产生、代表人民行使国家权力的机关，肩负着保护人民合法权利，引导和组织人民群众参与管理国家和社会事务，实现人民当家作主的重要使命。当前，在推进政治文明建设中，发挥人民代表大会制度优势，完善权力构建和运作的民主机制，保证人民群众依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的广泛权利和自由，使国家权力运作体现秩序和正义，是建设社会主义政治文明必须认真研究的一个重要问题。

一、现代民主政体下的公共权力应具有的本质特征

政治文明是人类文明的重要方面，是关于公共权力的合理化和人道化制度安排。在当代，一种政治生活方式要想被人公认为是文明的政治生活方式必须满足以下条件或符合以下标准：

首先，公共权力产生必须具有合理性。人类政治生活的合法性基础最终的、最合乎理性的形态是一种法理型的合法性建构。只有将政治生活的最终基础建立在以宪法为重要特征的宪政理念之上，权力的行使才具有合法性和稳定性。法理型合法性政治体制的设立，在功能上为国家政治提供了一个稳定的制度基础，并且在此基础上实现各种政治价值目标。而在现代社会中，只有按照人民主权原则，采取平等的普遍的选举形式产生的公共权力（国家权力）才具有合理性。

第二，公共权力的政治行为必须具有拘束性。这就是公共权力的政治行为的被约束性。公共权力系统的运作必须是有规则的合规范的，以便使管理相对人能够对公共权力系统的运作形成稳定的预期，从而可以从容有效地计划自己的行动和事务。人类经过几千年的探索和尝试，终于发现，宪政和法治是规范公共权力系统的相对满意制度安排。在宪政法治之下，公共权力的边界受到严格限制，权力运作的方式受到严格的规定，越权行政和滥用职权都将受到法律的追究。只有公共权力的政治行为能够受到各种因素的制约而使之不能为所欲为的时候才是合理的，才能算作政治文明。对于现代政治文明来说，约束公共权力的因素主要有三个方面：一是法，包括宪法和法律；二是制度，包括正式的制度和非正式的制度，有形的制度和无形的制度；三是程序，如各种议事的程序、选举和表决的程序、权力运行的程序、信息传送、处理与反馈的程序，等等。受法的制约，特别是受宪法的制约是对现代社会公共权力的政治行为合理性的基本要求，也是现代政治文明的基本要求，并且使宪法的权威处于至高无上的地位。这是一个逐渐实现法治的过程。只有公共权力的政治行为受到拘束，才能使公共权力的政治行为规范化。才可以杜绝权力运行中的随意性。

第三，公共权力与人民之间的关系必须具有合理性。由于公共权力产生的方式不同，它和人民的关系模式也不同。例如在古代政治文明中，皇帝是天子，而人民则是从属于他的臣民。但这种关系符合当时时代社会生活和政治生活的要求，因而被认为是合理的。而在现代社会中，由于公共权力是按照人民主权原则，在民主制度中产生的，这就决定了公共权力与人民的关系必然是在政治上、法律上平等的关系。这种平等的关系贯彻得越彻底，则现代政治文明的程度也就越高。第四，公民的基本人权必须受到保障。公民享有基本人权是现代政治的产物。在一个自由社会，目标和理想的设定，利益和幸福的追求是公民不可剥夺的一项基本人权，任何人都有通过自己的努力改善自己境遇的权利和能力。但公民实现这些是需要公共权力保障的。为了更好地保护公民的权利，促进公民利益的实现，一个社会必须有一整套健全的机制如公民自我表达机制、政治参与机制和组织代表机制保证公民的利益要求能够及时畅通地到达公共权力系统。这是公共权力系统提供公民所需服务的逻辑前提。而人民要实现自己的主权，其前提则是必须享有为进行政治活动而不可缺少的各种政治权利。然而人民应该享有的各种政治权利并不是可以自然而然地获得的。由于实际上在人民与国家的关系中人民处于弱势地位，因此，人民应该享有的各种政治权利必须由国家给予保证和保护。国家对于人民政治权利保障的状况便反映了政治文明的程度。保障状况越好，政治文明程度越高。第五、公民和社会对公共权力能进行有效地监督。公共权力系统是公民为实现自身权利和自设理想与目标而建构的权威性管理组织，它的权力源于公民的政治授权，权力运行的宗旨则在于保护公民的自由，维护公民的权利，促进公民自设理想与目标的实现。然而，公共权力系统自产生之日起即具有相对自主性，其中的一个重要表现就是对社会的脱离和对公共利益的偏离，公共权力系统也因此由一种服务性的力量蜕变成一种压迫性的力量。为了防止公共权力系统的性质蜕变，一个民主社会必须重视建立对公共权力系统的政治和法律控制机制，如选举制度、罢免制度、司法审查制度、责任追究制度，与此同时，还必须有公民对公共权力系统的批评和监督。

二、我国现阶段公共权力构建和运作的功能缺失

我国现阶段公共权力的构建和运作方式是历史的产物，其功能在不断地完善。但用历史和现实的眼光以及法哲学的思维来辨析，我国现阶段公共权力构建和运作存在功能缺失。

（一）国家权力分配体制不够明确。关于一国公共权力的分配以及规范有效行使的问题，一直是困扰人类社会政治制度设计者的一道难题。西方资产阶级建立政权后大多相信人类人性的不够理性向善，为防止权力的异化以及出现集权专制的危险，多对国家权力进行分立与制衡，以权力制约权力。宪政精神中，除自由外，莫过于对“分权”的强调了。马克思、恩格斯批判过资产阶级权力分立的阶级实质，但并不是反对权力应该分立，“议行合一”模式并不是对社会主义政治体制的模范设计。为贯彻人民主权的宪法首要原则，对国家权力进行合理配置使之规范有效运转十分重要。我国现行宪法这在这方面的规定占了很大篇幅，表达了立宪者对国家权力分配的极端关注。人民主权宪法原则在我国是通过人民代表大会的形式来予以实现的。但从宪法文本上看，对中央国家机关与地方国家机关的职权、事权划分体系很不明确，这使得中央与地方关系在实践“中央统一领导同时又发挥地方的主动性积极性”原则时无确定的规范，导致在权力运行中时常出现“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放”的状况，20多年许多项改革实践多次证明了这一点。在这方面，法律界和法学界关注的焦点已集中到了中央和地方的立法权范围的适当划分上来，我国宪法对立法权限划分问题作了原则规定，但对哪些事项应由什么机关立法没有具体规定。因此，在实践中越权立法现象时有发生。有些应当由中央立法规范的事项，地方以地方性法规或地方政府规章形式作出规范，有些应当由国家权力机关立法规范的事项，行政机关以行政法规或行政规章作出规范，等等。由此看来，实践人民主权的宪法原则科学划分各国家机关以及依法规范中央与地方关系，在我国还有一个较长的逐步贯彻、实现的过程。

（二）公民基本权利与自由保障乏力。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案，首次将人权概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保护人权”。这是中国民主宪政和政治文明建设的一件大事，是中国人权发展的一个重要里程碑。从我国宪法的宣言性规定上看，基本人权是中华人民共和国的一切公民平等享有的。但由于受经济发展水平和制度惯性的双重制约，宪法中规定的基本人权在实践中并未实现享有上的普遍化。也就是说，在人权实践中存在着人权主体的城乡二元结构。在就业权、受教育权、最低生活保障权、基本健康医疗保障权等方面，农村居民是没有享受到城市居民平等权利的，而在选举权方面，农民的选举权利与城镇居民的选举权利也是不等值的。以身份为依据，克减、限制一部分人的基本人权，而优先保障另一部分人的基本人权，是违背人权的基本原理的。不可否认，宪法规定的权利与自由要受社会历史与现实条件的制约，但关键是随着全球在经济、法律乃至人权保障领域合作与一体化的进程加快，中国在人权保障的功能方面必须强化，否则，便会被视为违背现代宪政人文关怀的价值取向与时代精神。现行宪法在人权保障与自由方面滞后于现实的一个很重要的因素是自由精神的缺位，宪政精神里，自由是始终处于至尊地位的。相信随着对自由认识的加深和市场经济的发展，我国现行宪法在自由价值取向上的缺失会不断得到弥补。

（三）公共权力运作程序缺乏规范。运作程序不规范是公共权力功能价值缺失的表现之一。譬如在选举方面，根据宪政精神以及我国宪法的民主原则看，国家的公职人员包括人大代表、人大常委会组成人员、政府首长、司法机关的首长等都应该由选举产生。民主价值的实现在相当程度上依赖选举的功能。但现行宪法、选举法对选举的规定是很不具体非常原则化的。事实上，选举至少还要坚持几条起码的规则，总得要遵循一个公正的程序。执政党向国家机关推荐候选人、符合法定人数的代表联名推荐候选人应具有同等的法律地位，但事实上并非如此。选举在宪法上没有“等额”“差额”的区分，在实际运作过程中却有很大差别，有些机关好像可以不要民主选举；等等。在监督方面，各级人大及其常委会的监督，是我国权力机关的监督，它对执政党、对由其产生的行政、审判、检察机关和国家军委、以及各政党、团体、群众组织都有监督权。人大及其常委会监督权的权威性，在于它与任免权相结合，并以任免权为基础。但由于宪和法律缺乏一个可行的程序设置，人大及其常委会选举、任免权的行使存在十分严重的形式化现象，进而使人大的监督职能一直未能得到有效的发挥。这种状况必然导致由人大及其常委会选举、任命的人员并不真正向人大及其常委会负责，人大及其常委会也无法对其进行监督，使人大及其常委会法定的各项职权无法得到真正落实。人大及其常委会监督宪法实施的职能是宪法明文规定的，但在宪法上又没有授权人大及其常委会来审查法律法规和公权力行为的合宪性，宪法中更没有如何在程序上规范宪法监督的条款，使得宪法在政治与社会生活实践中的权威性大受减损。由于公共权力运作缺乏程序规范，加上监督不到位，在国家生活中就形成了有法不依、权力垄断和权力扩张的不良现象。这种不良现象造成了对国家利益的对抗和侵犯，对其它部门、地区利益的排斥，对被管理对象利益的无偿剥夺。

三、完善权力构建和运作民主机制的理性思考

政治文明主要包括国家政治制度、法律制度和民主制度三方面内容，其中政治制度是核心，法律制度是保障，民主制度是基础，三者彼此联系，相互影响，协调发展，构成了政治文明的统一体。因而，建设社会主义政治文明的过程，实际上就是完善社会主义政治制度、法律制度和民主制度的过程。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在国家政治制度体系中居于核心地位，它的发展和完善是衡量整个国家政治制度建设水平和完善程度的根本标志，决定着国家政治制度的最终发展方向。各级人民代表大会及其常务委员会是各级国家权力机关，代表人民行使管理国家和社会事务的权力。因此，要明确人民代表大会制度和人大工作与政治文明建设的基本关系，明确完善人民代表大会制度和加强人大工作对推进政治文明建设的重要作用。

（一）加强立法工作，合理配置公共权力，形成完备的法律体系。一个国家的权力如何构建以及如何运作是靠法律来规范的。政治法制化，是政治文明的基本保证。加强立法就是要以宪法的最高法律效力确认政权的合法性；宣告并保障公民的基本权利和自由；通过调整重大政治社会关系保障政权的稳定性。在国家与公民之间，划定国家权力的范围，限制政府的公共权力，尊重和保障公民的人权；在国家机关之间，进行合理的权力配置，规定各机关的设置、相互关系及其权限和责任；在中央和地方之间，划分各自的权限和职责，形成中央与地方恰当的利益格局，保证两者关系的协调、平衡与和睦。改革开放二十年来，我国立法工作取得了较大的发展，制定了大量的法律法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，国家政治生活．经济生活和社会生活等方面已基本上有法可依。但同时，我们必须看到立法中存在的问题与不足。首先，规范“民”的行为法律多，而规范“官”的行为的法律少。许多重要的，基本的法律如《政党法》、《监督法》、《政务公开法》、《新闻法》等尚未制定出来。其次，立法中部门利益、地方利益倾向明显。再次，法律的立、改、废都存在较大的随意性，缺乏科学、合理的规划。有些质量低劣、严重不合时宜的法律法规，在长时间内得不到修改或废除。面对这些问题，我们必须切实转变立法思想，大力加强立法工作。并且在立法中体现立法正义，建立起以民主为精髓有民意表达机制，注重立法体系的统一性、内容的一般性、法条的可操作性。从全局出发，有步骤、有规则、有预见地开展立法工作，使法律体系的发展与社会发展的客观实际相适应。

（二）严格依法办事，树立宪法和法律极大的权威。博登海默指出，法律体系的全部意义不仅仅在于制订和颁布良好的、科学的法律，还在于被切实执行。依法治国，建设社会主义政治文明，关键就在于树立宪法和法律至高无上的权威。一切国家机关，武装力量、各政党、各社会团体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律，对一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。首先，作为执政党的中国共产党必须依法执政。政党政治是现代政治文明的基本标志。在我国，中国共产党处于长期执政的地位，党作为我国政治生活的核心，直接领导立法、行政、司法等各项工作。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党模范地遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律范围内活动，就能够极大地推动依法治国方略的落实，就能够极大地推动社会主义政治文明建设的进程。反之，党不遵守宪法和法律，就不能保证行政机关依法行政和司法机关的司法公正，依法治国，建设社会主义政治文明最终不能实现。因此，必须改革党的领导方式和执政方式，使党真正做到依法执政、文明执政。其次，各级政府必须依法行政。建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府权力。从西方国家法治产生和发展的历史来看，法治一开始是作为政府的对立物而出现的。依法行政要求，（1）行政机关应当严格依照法定的权限来从事行政行为，“无法律即无行政”，严禁超越法律行使职权。（2）行政机关在行使法定职权，从事行政活动时，必须严格依法办事。这里的“依法”，既包括依实体法，也包括依程序法。（3）行政机关违法行使职权，应当承担相应的行政责任。（4）遵守公认的政治伦理和从政道德。当然，道德约束仅仅是一种“软约束”，对政府官员的约束力十分有限。必须使从政道德法治化，才能产生威慑力。要学习借鉴西方国家的做法，加强从政道德立法，用法律约束党政干部的从政道德行为。再次，司法机关必须严格、公正司法。司法是匡扶社会正义的最后一道防线，是体现一个国家政治文明、法治文明的窗口。在现代社会，法治的实践状态在很大程度上体现在司法上。公正，是对司法的基本要求。惟有司法公正，国家法制才有权威，社会才能安宁稳定，人民才有最后的依靠；司法不公，则必然导致冤无处伸，理无处诉的情况，社会将完全丧失对法律的信任。司法公正，包括程序公正和实体公正。二者相互依赖，缺一不可。实体公正以程序公正为前提，程序公正以实体公正为依归。没有实体公正，程序公正就会毫无价值，而没有程序公正，实体公正就会成为泡影。

（三）完善监督制度，建立依法有效的公共权力制约机制。完善、有效的权力监督机制是现代政治文明的一个重要内容。权力失去监督就会被滥用甚至产生腐败，政治文明也就无从谈起。近几年，各级人大及其常委会在履行监督职责方面，做了大量工作，取得了一定成效，但还存在许多不足之处，尢其是宪法实施监督基本处于空白，其它方面也是监督手段单一，监督力度不大，监督效果不尽如人意。当务之急是，建立健全一套行之有效的监督机制。

1．完善监督程序，规范监督工作。我国的宪法、地方组织法等法律规定了视察、检查、询问、质询、撤职、罢免等一些监督形式，但对监督程序的规定过于原则抽象，法律责任不够明确，可操作性不强。要切实加强监督工作，就必须规范监督程序。一方面，全国人大应尽早出台监督法，对人大监督的范围、方式、程序、时效、责任、处置等予以明确规定，使监督工作有法可依；另一方面，在监督法尚未出台的情况下，地方人大及其常委会应在总结经验的基础上，大胆探索，制定相关办法，将那些经过实践证明切实可行的监督程序进行初步规范，这样既便于现阶段监督工作的有效开展，又可以为监督法的出台积累经验。对于宪法实施监督，要学习和借鉴人类政治文明的优秀成果，由全国人大设立宪法监督委员会或成立专门的宪法法院，负责违宪审查和宪法实施监督。

2．加大监督力度，提高监督实效。目前，地方人大监督工作中仍然存在软性监督多，刚性监督少；程序性监督多，实效性监督少；会上监督多，会后监督少；对事监督多，对人监督少等问题。要改变这种监督不力的局面，各级人大及其常委会应善于综合运用各种监督手段，特别要适时大胆地采用一些如质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性监督方式。在注意各种监督方式互相配合和综合运用的同时，要大胆探索创新，尝试新的有效的监督方式。要加强跟踪监督，不仅要在视察、检查中突出实质性内容，克服“走过场”的形式主义毛病，而且要对整改情况再进行“回头”式的视察、检查，以提高监督实效。

3．扩大监督范围，消除监督盲区。由于受法律规定的局限以及有关因素的影响，人大监督工作还存在一些盲区，其中，对政府决策监督、对政府规范性文件的审查和对地方垂直部门的监督尤为薄弱。政府制定规范性文件等抽象行政行为，是其实施具体行政行为的依据，也是其行政行为的组成部分。而在人大监督工作中常常重视了对具体行政行为的监督，而忽视了对抽象行政行为的监督。只有加强对政府制定的规范性文件的监督，严格审查其合法性和合理性，并对不合法的内容或程序责成纠正或予以撤销，才能从源头上规范政府及其部门的具体行政行为。受上级机关垂直领导的部门一般是行政执法部门，他们的行政行为对本地区社会、经济和人民生活影响较大，关系到本地区的依法治理。我国宪法规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。因此，人大理应对他们的行政行为实施一定的监督，但监督方式可以有所不同。

（四）增强全民的法律意识和法制观念，实现自觉守法。美国著名法学家伯尔曼说过，“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”他还指出，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性的归属感，远比强制力更为重要。”强制不能成为人们守法的根本资源——这是守法自觉化的必要要求。要实现自觉守法，除了有良好的法律，执法者也遵守法律等条件外，还需要人们的法律观念和法律意识得到实质性的提高。如果没有现代法律观念，没有公民对法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛围就不能形成，法治就不可能实现。而要增强全体公民的法律意识和法制观念，就必须坚持不懈地进行法制教育和法律宣传，使人人知法，懂法，树立正确的法律价值观。与此同时，还要加强公民道德建设。政治的道德化，是政治文明的重要基础，对整个社会道德的建设和发展起着重要的引导作用和影响作用。因此，各级人大及其常委会要认真搞好普法的督导工作。把学法、用法、守法、维护自已的合法权益内化为人们自觉行动。“真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”

主要参考文献：

1、当代政治文明的价值尺度。徐邦友。2003.12.2中国政治学

2、政治发展与政治文明.李景鹏.学习时报

3、李林肖君拥《中国宪法的宪政取向与缺失－－基于中国现行宪法的文本分析》

4、李建明政治文明建设与国家权力机关的使命

5、李林：《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991版，第68页。

6、齐延平：《人权与法治》山东人民出版社2003年版，第83页。

7、国务院新闻办公室：《中国的人权状况》，中央文献出版社1991年版，第3页。（公务员之家整理）