政治体制改革中的政治控制分析

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中国经济体制改革的拓展和深化已客观地将政治体制改革提升到了应有的高度，但由于政治体制改革涉及着权力关系、政治利益的再调整，关系着政治制度化水平的升降，因此，改革中出现的扭曲和失范相比于经济体制改革有可能还要剧烈。政治体制改革中的政治控制已具备十分重要的现实意义和战略意义。

一、政治体制改革中的失控效应

从一定意义上来讲，政治体制改革是新旧政治因素彼此消长的过程。它既扼制和摒除旧的政治体系及其运行方式，又必须扶植和构建新的政治体系及其运行方式。并且中国政治体制改革是一个渐进的过程，新旧两种政治体制并存的时间将很长，当一种旧的政治体制逐渐退出政治领域而新的体制没能及时补位时，很可能导致政治体制改革的失控。

1.政治体制的民主化取向有可能弱化对原有政治权威的社会认同感。

政治体制改革的取向是民主化。民主化的发展使公民的民主意识得到强化，对政治民主的社会期望值大大提高。社会成员开始用一种新的价值观念来判断和要求政府官员和其它公职人员。他们要求社会公正和正义，厌恶官僚主义、效率低下、以权谋私、裙带关系、滥用权力、玩忽职守，要求进行大幅度的通常超过社会承受力的政治改革。如果政府机构不能及时通过内在机制医治自身的弊端，不能对其人员的腐败行为进行有效制裁，那幺政府的威信就会下降。但是，传统政治体制所具有的顽痼不可能在短时间内被全部消除。由此形成社会期望和社会满足之间的较大反差，潜在地包容着政治不稳定因素。

2.政治体制改革的民主化进程所激发的利益表达愿望和不完善的利益表达渠道之间构成了现实矛盾。民主政治的发展形成民主的氛围，这必然会引发社会成员利益表达的强烈愿望。绝大多数人希望政府能关注并帮助实现他们的利益，但是这种愿望的实现往往会受到利益表达途径不完善和利益协调机构不健全的限制。如果民主制度不健全，人民不能正常地表达自己的利益，就会造成对政治稳定的冲击。

3.权力资源配置中集权与分权的摩擦。

权力关系的配置是政治体制改革的核心问题。与经济权利的调整相适应，当原有高度集中的中央政治权力被分解，地方、部门权力相应地扩充时，如果权力授予者不能对权力授受者形成同步性约束和监督，则会进一步强化分权心理甚至主张瓦解中央政权。这种新的利益冲突将直接削弱和威胁政治调控能力。

4.政治体制改革相对于政治参与增加的滞后，有可能导致政治参与失序。在政治体制改革中，政治系统的开放性使得各种社会利益的代表都要求参与政治。随着社会利益要求多样化，利益冲突的可能性增强。要想保持政治稳定，就必须随着政治参与程度的提高而提高社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力，然而政治体制整合政治参与要求的制度化进程由于种种原因有其发展的长期性、渐进性，因此，现实中存在的政治制度与政治参与的反差使得政治失控取得了一个当然的成长理由。

5.不同政治文化在政治体制改革进程中的激烈碰撞，使得人们政治行为中的非理性因素增大。

新的政治体制的建立，需要全新的政治理论。中国当代政治文化领域存在的新型社会主义政治文化与封建主义、资本主义的政治文化之间的双重冲突，多种结构与成份同时并存，彼此消长，与民主政治相关的成份并没有占绝对的主导地位，以及传统的成份结构对现代化具有顽强的抗拒力，使得人民的政治价值取向经受着前所未有的震荡。人们往往留恋专制下的宁静，或者把西方国家的巨大财富和资产阶级的"民主"、"自由"当然地联系起来。当代中国的现实使我们看到，本土文化由于受到的冲击过猛、过急，很大一部分社会成员萌发失落感，产生一种极端民族主义思潮，主张闭关自守，关起门来搞改革；也有相当一部分人对西方的三权分立、多党制顶礼膜拜。中国的政治文化在现代化进程中的转型期显示出政治敏感性高、政治认同感低、政治知识差、政治感情淡等特征，这对政治控制有着消极的影响。事实证明，观念的转变往往落后于体制的变革，接受不同政治文化的人，思维方式和行为方式有很大不同，因而在生活中可能出现隔阂和冲突。如果这种冲突发生在决策层中，而体制本身又不能及时且有效地加以克服协调，就会出现波及整个社会的政治失控。

二、政治体制改革中的政治控制方式

政治体制改革的实践运作也许比我们前述的理论描述更加复杂，因此，改革中进行适度的政治调控，以减少阵痛不失为明智的选择。反观我国政治体制改革的基本路径，笔者认为改革中拟应综合正确运用下列各种政治控制方式：

1.政治组织控制

当代中国政治组织呈现出多元化的格局，其基本因素包容着中国共产党及其领导下的各派、国家权力机关和行政机关以及工会、共青团等群众政治团体。政治体制改革中应充分考虑释放它们对社会控制的能量。

政治体制改革是在党领导下自上而下有秩序、有步骤地扩展开的。因此，党在实现政治控制中起中坚核心作用。正如美国学者亨廷顿所指出："处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量"（注：[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第377页。）。党的政治控制的核心是左右全局，通过制定正确的路线和政策来导向的。对于党的中央层面而言，要求正确分析形势，预测发展趋势，在改革的关键阶段果断决策并以此统一人民思想。在政治体制民主化的进程中，政治控制要求中央层宏观调控运作能力的加强。对于党的地方组织层面而言，要求清除中央政策下达中的梗阻因素，防止中央政策的走形变样，保持基层党组织运行的统一与协调。

一个运行自如的行政系统，有效的行政管理是党的方针、政策得到贯彻的重要手段，因此政治控制的另一重要内蕴就是要求国家行政机关权威的强化。一般而论，权威和权力是经常联系在一起的，但不总是如此。如果旧的权力结构不与社会结构同步变革而继续存在，其权威就会渐渐消散，因为它与发展中的新的社会结构在结构上不合拍、在功能上不协调、在道德上不能同时得到社会的认可。在这种情况下，政治权力便无法指导社会的发展。中国实行市场经济，在社会结构以及社会秩序处于过渡状态阶段，政治权力要起到对社会发展的协调器和推进器的作用，作为社会中枢系统的政府必须重振权威。

2.政治法律控制

政治法律是社会运行的"稳压器"，也是整合政治主体与政治秩序的主要机制。政治体制改革的政治法律控制的基本要义是：（1）党在宪法和法律范围内活动及其相应的规范；（2）政权机构组织法规及编制法规；（3）政府行为规范运行及其法律；（4）规范国家公职人员行为的法律；（5）行政权力（中央与地方、地方与地方、政府与个人）的运作程序及其法规；（6）民众对政治法律的监督功能及其法规等。政治法律控制的另一基本要求是捍卫法律的严肃性，防止一些非法律因素对于政治法律的替代和侵蚀，杜绝有法不依、执法不严的弊端，并保证中央立法与地方立法的衔接与吻合。

3.政策控制

政策是政治控制的具体表现。在国家政治管理中具有两种功能：一是立法的过渡和准备；二是立法的弥补。中国转型期法律构架的空档亟需政策控制的调剂。

实践中的政策控制须反映以下原则：（1）政策的明晰。模糊的政策势必带来政策理解的片面，政策传达的变形，政策执行的扭曲。为此，应保持政策解释的唯一性，对政策使用范围、条件及界限作出无可争辩的界定。（2）政策的系统与统一。从静态看，政策处在各个层次的系统中；从动态看，政策在进行着不断地废止、调整和转换。社会新秩序的维持，要求新政策的制定必须考虑政策系统的大背景、全背景，审定其在政策系统中的方位，以及与政策系统中其它部分的关联和在政策系统中的功用。（3）政策的时效。主要包括政策研究的时效、政策制定的时效、政策修订的时效以及政策的稳定与持续。

4.政治责任控制

经济责任的强化是市场经济发展的必然结果，但政治责任的强化也是发展社会主义市场经济过程中不可忽视的现象：重大方针政策的失误，集体负责变成无人负责，决不能仅归咎于工作作风或工作艺术，而有必要上升到政治责任的高度予以整饬；中央三令五申减轻农民负提但收效甚微，企业经营机制转换受阻，政府职能转变较慢，决不是一般的经济问题，而应当从政府部门寻找政治责任；企业成为相对独立的商品生产经营者，只注重对经济效益的追逐，而忽视乃至放弃必要的企业文化建设，尽管经济指标上去了，但职工道德水平跌落下来，也不值得为此大唱赞歌，相反要追究政治责任。市场经济条件下的政治责任，不仅仅是对政府部门的一般要求，而且也是对一切物质生产部门的特殊要求。强化政治责任是市场经济条件下政治控制的必然要求。

三、政治体制改革中的政治控制机制

政治控制分为集权型政治控制和分权型政治控制。集权型的政治控制是政治资源分配的中央垄断和独裁，它往往以牺牲地方政治民主权和经济发展为代价，而且最终也全面导致政治秩序的紊乱。分权型的政治体制是在合理划分中央与地方各政治层次的事权、政府与企业权责的基础上，实行政治控制的科学化，其主要标志是，国家政治活动的透明度高、政治决策的民主化以及民众对政治生活的积极参与。中国追求经济现代化和政治发展的现实目标，决定了中国政治必然追求分权型的政治控制。当前我们所致力追求的是在推进以民主政治为导向、民主化为实施步骤的政治体制改革中，确保中国政治控制成功地实现中国的政治现代化。为此应当塑造出一系列灵敏的政治控制机制。

1.致力于平衡、统筹协调好各种利益关系。政治控制的实质是调整各种矛盾和利益关系。从社会学的角度来看，当一个社会处于新旧体制交替时，各种利益的摩擦越显着，社会越容易出现混乱，以致掣肘社会变革。因此，改革中应注意运用政治控制有效地协调各种利益冲突和矛盾，并将其转化为社会发展的动力。首先，国家要运用行政手段和纪律手段，协调好长远利益和眼前利益的关系，用政策手段处理好国家、集体和个人之间的关系。在推行股分制改造国有企业的过程中，国家一方面要确保企业所享有的权利的到位，又要注重纠正企业的短期行为，防止国有资产流失。其次，要协调好区域发展关系。就是要求政府加强对区域发展的协调和指导，全面部署和兼顾东中西各大区域的发展。就是要继续积极推进西部大开发，同时要有效发挥中部地区综合优势，也要在振兴东北地区等老工业基地下功夫。发达与落后与相互影响和转化的，因此，还要鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。借用五十年代著名的《十大关系》中的思路,就是真要解决经济相对落后的西部，就要大力发展相对发达的东部；真要使东部上新台阶，就要大力把中西部搞上去。再次，要协调好城乡发展关系。我国农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已成为制约经济增长的重要问题。全面实现小康，关键在农民。根本上解决“三农”问题，已经不是单纯的支农、建农问题，而是城乡统筹发展的问题，是城乡一体化下的问题，通俗讲，是如何把“农民”变成“市民”的问题。因此，统筹城乡发展，是新形势、新阶段的大思路，是符合世界经济发展潮流并可供解决城乡差别的大政策。没有这种城乡统筹，三农问题不可能真正解决。第四，防止和纠正分配不公问题，特别是权力腐败问题。权力腐败体现为政治权力的分配不公，结果会进一步加剧经济利益的分配不公，必须通过强有力的政治控制迅速加以消解。

2.制定正确的政治体制改革战略，增长政治控制的力度。具体地讲，它包括：政治体制要体现生产力标准，做到与经济体制改革相结合，共同推进经济发展；要本着循序渐进的原则把握改革时机，把握好局部突进与整体协调的关系，确保基本政治制度的稳定；给予社会新秩序的成长以充分的注意和扶植；加强马克思主义意识形态对于政治文化建设的主导作用；在民族、种族和宗教问题上贯彻平等、团结、互利原则，等等。

3.提高政治制度化水平。政治制度化水平标志着一个政权统控能力的高低与强弱。在政治体制改革中，要加强以下制度建设：（1）形成多元顺畅的利益表达渠道。要有意识扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响，如组织农民协会、城市社区委员会等，使他们在聚集和反映本阶层利益要求方面发挥更大的作用。加强大众传播媒介建设。这一点，在信息迅速发展和利益多变的当代社会里具有重要意义。它不仅是社会利益的显示器，而且"可以授人以地位"，"可以扩大改革影响的范围"，"可以强化社会规范"，"可以影响人们轻率地持有观念，对于固执的态度则可以潜移默化之"。（注：亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》。）所以，要把大众传播媒介建设作为政治体制"体外良性循环"的组成部分。（2）要加强政治参与的制度化建设。坚持和完善人民代表大会制度、政治协商会议制度和中国共产党领导的多党合作制度，使之要具有广泛的代表性、强烈的适应性、灵活的反应功能。改革干部人事制度，建立择优汰劣机制。要注意不断吸收新生的社会力量进入政治参与过程，并协调不同集团的利益要求。（3）要强化政府决策的科学化、民主化和公开性。政府决策须有一套公开的科学决策程序，要正确把握政策的目的辐射面、利益覆盖面以及社会变迁的互动效应；决策必须是民主决策，重大决策必须经过广泛讨论。重视政治咨询机构的建议，发挥各方面的专家和政治学者在决策中的智囊作用；重视政府决策的反馈信息的收集、分析、整理以及处理，以降低政治控制的运作成本。政治制度化归根结底要反映在法制的完备上，要把民主化和法制化紧密结合起来，使权力在法制的轨道内运行，社会政治生活的各个层面有法可依、有章可循，减少政治控制的干扰因素。

4.强化权力制约机制及其功能。权力制约机制具有特定的社会功能：（1）保持权力的运行始终依循人民的意志，防止"社会公仆"蜕变成"社会主人"；（2）预防和阻止滥用权力的行为发生和发展；（3）对偏离正轨的权力行为予以及时的矫正和补救；（4）对滥用权力的行为及其责任者予以必要的制裁。权力制约的基本功能要求当前中国应着重抓好完善权力制约体系。5.提高运用政治技巧的能力。当今政治是与无数个社会系统相关联的，利益的突出表现和高度相关使政治变得异常敏感。这就要求政治领袖对社会政治危机具有深邃的洞察力，运用高超的政治技巧左右各种态势，果断决策，相机处置，最终使社会走出危机的魔圈，化险为夷。正如亨延顿提出的："改革者必须比革命者具备更高超的政治技巧"，"改革者不但要比革命者更善于操纵各种习惯性力量，而且在对社会变革的控制上必须要老练"。这不是人们理想化的企盼，而其现今政治形势提出的迫切的政治要求。

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