反腐败与责任追究制度

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关于政治现代化的思考之二

十六大政治报告指出：坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。现实的情况表明，权力部门和官员队伍中的腐败现象尚没有得到有效的遏止，而且有更严重的趋向，以至于执政党为自己敲响了警钟：不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。实事求是地说，多年来，对伴随着中国经济体制转型过程出现的腐败现象，高度重视的执政党采取了一系列的措施，不仅通过立法手段制定、修正了有关的一些法律法规；在党内，也制定颁布了为数不少的党规，包括地方党组织的众多的“红头文件”。然而，尽管这些措施有力地促进了中国的反腐并收到了相当的了成效，但仍未能更为刚性地阻止腐败的蔓延。其主要的原因，就是民主监督的不充分，在体制上缺少严密、刚性的制度链。

纵观古今中外的历史和现实，由权力所产生的腐败，其有效的防范，只能是对权力的监督制约，只能是公开的、程序化规范化的制度安排而不能寄希望个人的道德自律。依法治国，包括执政党依照法定程序治理国家，不仅是中国政治现代化的必由之路，而且也是有效遏制腐败的唯一路径。美国的一位专家经过多年的观察得出结论说：中国的转型完全是可以内生的，因为中国已经有了基本的制度储备（2002．11《南风窗》P20）。包括宪法、刑法、公司法等数以千计的法律法规，以及人民代表大会制度等。问题在于，“基本的制度储备”还仅仅是一种粗略的框架，在很多的方面存在着空白、模糊和混乱。美国新自然法学派的代表人物富勒教授指出：“空白、模糊、混乱的法律是不道德的法律。”（2003．1．9《南方周末》第五版）因为它给权利的滥用留下了很大的空间。不少地方权力对司法的干扰、并不少见的借企业改制之名行逃债之实的现象、包括一些“政绩工程”的产生过程等等，太多的现实状况都很好的说明了这一点。就反腐而言，党内通常采用的“双规”也是受到法律界普遍质疑的一种方式，它有没有法律依据？是不是对人权的一种侵犯？为什么不能直接进入司法程序？各地众多的“红头文件”规定的这“不准”那“不准”，至于违反之后怎么办，大都没有后续之文。这种法律上的欠缺、以党组织的行动替代或“填充”司法作为的范式，是无法成功阻击腐败的根本原因之一。

不可否认，中国的反腐之路是一个渐进的、长远的过程，不可能指望竟一役之功。但是，走政治现代化之路，在现有的“基本制度储备”下，有针对性地进行充实、完善和链接，以形成一个较为完整的反腐制度体系，将会在不太长的时间内，收到明显的成效。当前，既可行又有现实可能的，应是在反腐的领域里理顺党政关系，清理并补充制定一些法律、法规（包括政府规章等），强化执法的制度要求，以法治的精神展开并推进这一工作。

理顺党政关系，就是在防范和惩治腐败过程中，严格区分党内党外党纪国法的范畴，以国家的意志实现执政党的反腐主张。

相当多的案例显示了一个常见的程式：查处腐败先由党的纪委对犯罪嫌疑人进行调查，或进行“双规”取得突破后再将案件移交司法部门处理。虽然这样的方式也取得了相当的成功，但其弊端也不容轻视。其一，这样做并不符合法治的精神，任何对违法行为的查处从一开始就应当由司法部门办理；其二，纪委的办案结果，往往会对随后的司法程序产生明显的影响，不利于司法部门独立办案；其三，官官相护的现象在现实中并不少见，纪委的办案更容易受到权力的干扰，在这一程序中“大事化小、小事化了”不再移交司法部门的情况也曾出现，客观上形成了一道“保护”与否的“关卡”；其四，对同一案件的重复办理，加大了反腐的成本。此外，还出现过纪委在处理举报时，将举报信退回被举报人所在机构办理（往往落入手握重权的被举报人手中），导致举报人遭到打击报复等等情况。所有这些，都是不利于按照依法治国的精神构建反腐制度体系的。在这里，本文绝没有低估纪委作用的意思。党的各级纪委在中国的反腐工作中的显著成绩是有目共睹的。笔者的建议是：理顺党政关系，就是要加强和改善党对反腐工作的领导，就是要作出进一步凸显纪委作用的制度安排，并依照党纪治党、国法治国的法治要求，作出治理范围的明确区分及程序、制度的刚性规范。

严格地说，党的纪委只应管辖党员和党的组织集体违犯党纪的行为，因此，有必要按照党的“宪法”——党章清理及补充制定较为完整的纪律规章，并将之与国家的法律加以区别。在宪法和法律范围内活动，是执政党依法治国的基本要求。因此，党组织的规章不仅不能与宪法和法律相冲突，而且不应涵盖法律的范畴或与之交叉。凡由法律规定的，党的纪律规章除可作链接性的规定外，不应再有其他的规定。以避免出现党员领导干部违法先由党内审查再交司法处理等情况而越过法定的程序。治理范围明确区分后，党的纪律处分应该而且只能够是党章所规定的，凡有违法嫌疑的，就应当直接由司法机关介入查处。那么，在现体制下，党的纪委除了管辖党纪监察和处治外，如何组织协调反腐败工作而凸显其作用呢？

笔者曾在“合二为一”一文中提出了一个实验型的制度设计，即党的纪律检查委员会应与检察院合署。众所周知，中国反腐的主要力量是党的纪委、检察院和政府的监察部门。现实的状况表明，纪委和检察院在中国的反腐工作中发挥了最主要的作用。其机构的主要功能也在于此。而纪委目前与之合署的监察部（厅、局），由于种种原因，包括在执法功能存在诸多的局限，导致其在反腐过程中尚未能建构重大的权威。一般民众甚至都不知道它的存在。为进一步发挥纪委的作用并在反腐领域里依法行政，将其与检察院合署是为最有效的办法之一。合署之后，纪委除分出少数的人员专司党纪监察外，其主要力量，应具有检察官的双重身份，对于以身试法的腐败官员或其他人，直接进入司法程序进行查处。很显然，这是以法定程序治理国家的的一种尝试，除了有效地加强党对反腐的领导之外，还能避免过去曾出现的纪委办案时可能无法面对法律的尴尬。更重要的是，这是以国家意志实现执政党主张的一种制度衔接。

建立反腐制度体系，需要清理充实有关的法律法规，实现制度的链接。目前最迫切的是建立权力制衡监督制度和责任追究制度。

十六大政治报告对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制作了原则性的论述。提倡三权分立是不太现实的，但应当借鉴人类政治文明的有益成果，导入权力制衡的观念。根据十六大报告的论述以及中国的现行体制，我们可以作这样的设想：一、充分发挥党委和人大常委的权力核心及其对行政司法执法机关的监督作用，实行党委委员、人大常委委员的常任制。只有实行了这种常任制，党委委员和人大常委委员才能在实质上充分地行使党章和宪法所赋予的权力；才能在推进中国民主进程的同时，对行政司法执法权进行有效的监督和制约。二、以法治精神和刚性的制度规定权力运作的程序，以程序制约权力。这方面至少要包涵如下几点：其一，执政党（包括它的各级党委）的主张必须通过国家机构予以实现，而不应直接施诸予公民；其二，权力运作程序必须是公开的，并带有相互制衡的性质，其信息必须向公众披露；其三，除涉及由明文规定的国家机密外，权力运作的过程也必须是公开的，包括重要事项的决策及官员的考核任免，甚至公众可以自由旁听有关的会议（这一点在技术上也不难做到）。三、通过制度安排（如行政法、预算法、司法审查制度、官员任免条例及责任追究制度等等）切实落实人大、政府、法检部门的相互制衡关系，进一步发挥政协以及工会等组织的监督制衡作用。特别是对于习惯被称为四大领导班子之一的人民政协，其参政议政和监督的职能，在制度上要有刚性的保证。

建立责任追究制度尤其是反腐的当务之急，许多在反腐工作中难以解决的问题，都将会由于这一制度的存在而迎刃而解。如前所述，你有很好的制度、规定了很严密的程序，他不执行怎么办？重大决策失误，责任官员不受任何处分，或照样仕途坦顺、或异地做官，又怎能遏制滥用权力的官场行为？又例如司法人员在查处腐败案件时会受到上级官员的说情甚至干预；重要官员甚至一级组织为保护地方或部门的利益干扰案件的办理等等。对于所有这些腐败现象或蕴造腐败的现象，都可以而且在一定意义上是只能够通过责任追究制度加以解决，以其明确的规定进行惩治。这样也将大大地提高腐败作为的成本。当然，责任追究制度很难由一部单行的法律或规章所囊括，它应当存在于各相关的法规之中，相互间有逻辑性的链接；它必须摒弃“空白、模糊和混乱”。下面，本文即就这一制度的“设计要求”，提出一些初步的设想。

责任追究制度本质上就是要强化执法的制度安排，它必须是刚性的和体系性的；除对直接责任人进行处治外，对于相关的人员，要追究其连带责任。

建立责任追究制度有利于杜绝法规上的“空白、模糊和混乱”，充分有效地遏制不承担责任后果的作为甚至犯罪。责任追究制度应当在以下三个层面体现它的刚性要求和体系性的链接。

一、对责任人延续性的惩治规定。党章规定的纪律处分分别有警告、严重警告等五种；行政规章也有包括撤销职务、开除公职等相应的规定；有关的法律规制对包括行政不作为在内的失职、渎职等过失或犯罪行为都有（尽管是不严密的）界定和处治条款。但是仅有这些是不够的，不足以惩戒责任人。必须建立延续性的惩治规定。例如就党内而言，可以规定：凡被严重警告的在若干年内不得晋升职务；被撤销党内职务的在若干年内不得担任相应职务；凡留党察看的必须同时撤销党内职务并建议有关部门撤销其行政职务；被开除党籍后若干年内不得重新入党。在有关的法律和行政规章中可以规定：因过失而引咎辞职或被撤销职务的、渎职尚未构成刑事犯罪的都分别在相当时期内不得担任相应甚至是低一级的职务。此外，对凡是受到刑事处分的责任人，也可做出相似的规定。等等。

二、摒弃法律规章中存在的盲区，对失职、渎职、违规（包括违反规定程序）、重大过失等作出刚性的界定和惩治规定。比如因重大决策失误导致重大经济损失（可量化并可通过在执行时间上有伸缩性的司法解释予以处理——以便适时调整）或其他危害的；不执行或违反制度的；甚至行政不作为或不履行职务职责的等等，都要有明确的惩治规定。否则，这种“空白”将导致权力运作的失控。就以“党政领导干部选拔任用工作条例”来说，它的很多规定和“不准”都欠缺刚性的相关处分条文，权力官员不执行甚至公然违反又怎么办？因此它的约束力是相当有限的。同理，在司法方面，则要对那些尚还“模糊”的法律规定进行清理和补充、修订，最大限度地清除盲区，形成刚性有效的体系。

三、建立连带责任追究制度。不追究连带责任的制度是不完善的，在上级官员和有影响力的人物及组织的干扰、庇护下，制度将得不到有效的执行。很简单，在一些官员或权力机构不执行、违反制度规定甚至胡作非为的情况下，它的上级领导及有关部门不采取有效的干预、处治措施，必将放任甚至纵容责任人的违规违法行为，这本身就是一种违规甚至犯罪（如失职、渎职等）。许多提拔重用腐败份子、干预干扰对腐败案件的查办、以及不承担应负责任等现象的产生，都与这一制度的缺位有关。连带责任追究制度应当具备以下几个构成要素：（一）明确的界定。如当下一级官员、组织出现腐败问题或者其他违规违法行为时，其上级主管官员应负的责任（例如必须及时处置、如不及时处置要承担相应的行政、法律责任）；干预干扰有关部门查处办案时应负的责任；监督不力的领导责任等等。（二）严密的运作程序。一方面，例如乡一级官员出现问题时，县一级主管机构应当及时查处，否则地市一级就必须介入，以处理县级机构的不作为或庇护行为，环环相扣，不留空间；另一方面，在根据所界定的问题引入纪检监察或司法程序方面、在查处连带责任的具体作为等方面，都要有明确的程序规定。（三）刚性的惩治规定。根据连带责任的大小、危害程度以及是否违法等，予以确定。

反腐败不仅关系到执政党的生死存亡，也关系到国家的发展、社会的稳定。如果不以法治的精神，走从根本上遏制的政治现代化的道路，仅靠一些修修补补的“政策”、措施，或寄希望于政治动员的方式以及道德自律，是不可能完成这一复杂、艰巨的任务的。我们相信，已经具备了执政党意识的中国共产党，必将能够顺应民心，推动并最终完成这一艰巨的工程。

附言：

身为“七七级”的一员，似乎注定了会具有忧国忧民的“劣根性”。记得当年还在校园，同学之间就为计划经济、市场经济孰优孰劣争得面红耳赤，甚至提到了“社会主义市场经济”的概念。当时开放的环境，刚刚涌入的西方思潮，一批眼界开阔、间被流放到广西的激情教师的感染，使我们这些在政治动员体制下成长起来的青年学子更加坚定了以天下为使命的责任感。这种“错位”，贯穿了我的大半生，至今不悔。平民的生活，伴随着改革开放的每一个阶段，使我对中国的民主、改革进程，有了更为深刻的、平民化的体验和思考。哪怕仅仅是作为一种“错位”的兴趣，我也盼望着能把我的一些思考整理出来，提供给有相同志趣的人们一同探讨，也盼望其中可能有用的部份，能够为政府的改革工程提供参考。

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