大部制改革存在问题研究论文

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论文关键词：改革潜规则执法机构收费罚款收支两条线事业单位相分离政府行政行政性政府部门

论文摘要：不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，萎缩“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。

首先，最重要的是，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离，政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养，特别少量的处罚收入，直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等等利益绝对无关。目前的问题是，政府许多行政、执行、执法等机构，如工商、质监、交通行政、卫生防疫、城管、环保、海事、公路、人事、银监、保监等等，甚至像公安派出所这样的机构，财政都不足额拨款；有的一点都不拨款，而是给收费的政策；许多机构虽然收支两条线，但是，潜规则上实行“超收奖励和罚款分成”的体制。2007年，政府各部门和行政性事业机构收费和罚款的规模，保守估计至少在16000亿之巨。公权和部门及公务人员私利相结合，政府部门和行政性事业单位商业化和公司化，已经成了中国行政、执行和执法的重要特征。如果还是给公权权力机构以随意收钱的政策，这次大部制改革的结果肯定仍然会以无果而告终。

其次，大部制改革不能狭意地认为是政府内部决策、执行和监督三分立。我认为十七届二中全会公报提出的行政体制改革要“贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，从大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部门之间的制衡关系，特别重大的决策，由人民代表大会立法决策。在理论上，我认为，不能误读其含义，在实践上，应当以推进人民当家作主和加强人民民主监督来领会和贯彻其精神实质。一些执行中的决策，包含在同一行政执行机构的职能中，不宜再在政府部门内就同一事务形成决策和执行相分离的两个部门。而监督，最高层次上是人大和政协对政府的监督，还有司法监督；政府层面的如金融、医药食品等监督，是指国家对金融等企业的监督；政府内部的行政监督部门，则是对政府内部公务纪律等等的监督；审计和编制等机构，长远看，应当位归人大。不能将人大政协和司法的监督权，也包括在政府内部。如果，以政府内部“决策、执行和监督三分立”为由进行大部制改革，则政府每一个部门都要三分立，于是交通、农业、金融、财政等等，都会一分为三，各种议事和决策部门将林立，各种监督委员会也将满天飞，最后给政府机构再一次膨胀提供了理论上的理由。

再次，从根本上避免大部制改革再次陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，最关键的是要用财政预算管住政府机构和人员的扩张冲动。而预算，特别是政府行政公务方面的开支，要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过，真正形成不能随意篡改的法律，用人民、人大和司法等制衡机制，用更高层面上的决策和监督，把政府机构和人员膨胀的行为控制住。

人大不应当将收税和收费的权力委托给政府，目前政府各部门和行政性事业单位发个文件就可以收钱的局面，就是因为人大不起作用而导致的。建议人大成立专门的国家收入委员会，政府税收，包括所有的政府收费项目，其立法和政府条例，都应当由人大有关委员会审查、讨论，并且由常委会表决通过。否则，政府各部门和各行政性事业单位，随意收税、收费和罚款，都应当视为违宪和违法行为。

将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性事业分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付。如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术管理部门，要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用，应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人要求对其商品、家装等进行检测，这类市场服务性的费用由提出要求的客户承担。而从事这类业务的机构，要社会化，与政府的行政执法机构相分离。特别重要的是，一定要结合大部制改革，废除政府收入的预算外管理体制，统一财政预算。具体来说，对各部门的收费罚款进行普查和清理，绝大部分取消，保留少量的，直接进入国库，废除和禁止超收奖励和罚款分成的潜规则；并且规定，现阶段全部政府的财政收入不得高于GDP的25%。而政府行政公务开支的比例，不应当高于全部财政收入的15%。以此规定约束政府，使其行为真正体现执政为民的宗旨。