加强对权力制约监督研究

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摘要：本文在调查研究的基础上，概括了当前我省在对权力制约和监督方面进行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在对权力制约和监督方面存在的突出问题及其原因；提出了当前及今后一个时期加强对权力制约和监督的对策思考。

关键词：公共权力；制约；监督；体制；机制

中图分类号：D262．6文献标识码：A文章编号：1008－4088（2003）12－0066－06

根据省纪委“关于落实省重点课题‘强化对权力的制约和监督的研究’调研方案”的安排，我们课题组承担了“加强权力制约和监督，对防止腐败、促进政治文明建设的作用意义”子课题。今年5月我们赴厦门、泉州、漳州、莆田、福州、南平等设区市及其辖区内部分县（市、区）机关、乡镇、社区，通过召开座谈会、实地考察、走访干部群众，以及向上述地区党政机关干部发放调查问卷（共发出1600份，收回有效问卷1560份，回收率为97．5％）等形式进行调研。在此基础上形成以下看法：

一、当前我省在对权力制约和监督方面的探索和成效

一是对权力的本质和权力制约的必要性有了更加深刻的认识。传统观点认为，腐败与私有制相伴而生，社会主义国家不存在权力腐败问题。问卷调查表明，大多数干部群众已经不再盲目认同这样的观点，他们对权力的本质和腐败的根源，有了更加理性的思考和认识。在问卷调查中有82．6％的人认为产生腐败的最主要的原因是掌握权力的人缺乏有效的制约和监督。91．5％的人认为防止腐败最有效的手段是推进民主化进程，建立完善的监督和制约机制，建立政务公开、运作透明的权力运行机制。同时，我们发现，多数领导干部能够从国家兴亡和政治文明建设的高度来认识权力制约问题，普遍认为应该加快政治体制改革步伐，从体制和机制上确保对权力的制约和监督能够正常有效地进行。

二是推行政务公开，实施“阳光工程”，取得一定成效。福州市从2000年起，在国有资产转让、城市资源开发、干部选拔、政府采购、市政建设等领域，贯彻公开、公平、公正原则，让政府权力运行处于“阳光”之下，接受人民群众的监督。各地还结合自身情况，利用多种载体，把政务公开作为廉政建设的一项重要内容来抓。南靖县和溪镇的政务公开范围广、内容实，举凡重大决策、机构人事、评优评先、财税征收、土地审批、救济款发放、企业承包、征地拆迁、计划生育、工程投标等，一律上墙公布或举行听证会。同时，把政务公开和事前、事中、事后的全程监督结合起来。安溪县的政务公开贯穿于决策——结果的全过程，并首创了“点题公开”的做法，直面群众提出的热点问题。应该肯定，“阳光工程”和政务公开通过构建外部刚性约束机制，使行政权力的运作得到了比较有效的监督和制约，在现有体制下不啻为防范腐败的有效途径。

三是党政机关内部的廉政制度逐步完善。我们在调研中发现，“依靠制度反腐败”已经从一种思想认识，变为各级党政机关的自觉行动。各地普遍建立了领导干部任前廉政勤政教育制度、廉政谈话制度、廉政档案制度、述职报告制度、诫勉谈话制度和党政领导干部离任审计制度、重大事项报告制度等。在干部选任上，实行干部考察预告制度，干部民主推荐、民主测评、民主评议制度，干部任前公示制度、届中届末考察制度等。有些部门和单位，还实行了领导干部职务消费公示制度、财务收支责任连签、互签制度，规范了会议、庆典和公务接待制度。这些制度的建立和实施，较好地规范了权力的运行和领导干部的从政行为。

四是深化财政资金管理体制改革，探索源头治腐的新路子。在传统的财政资金运行模式下，部门各自为政，财政预算单位的财务行为缺乏有效的监督制约，大量预算外资金没有纳入财政监管范围，国家财经纪律难以执行，“小金库”屡禁不止，单位财务不同程度地存在“暗箱操作”现象，财政资金大量流失，成为腐败现象滋生蔓延的温床。对此，不少地方加大财政改革力度，对党政机关和事业单位实行全方位的财政监管，以堵住腐败的源头。南平市从2000年9月起大力推行以会计集中核算为主的会计委派制、政府采购、非生产性国有资产管理、清理整顿行政事业单位银行帐户等改革。他们把分权制衡原则引入改革，如将政府采购部门分解为“政府采购办”和“政府采购中心”，划清各自的职能，改变了过去“裁判员”和“运动员”往往一身二任的状况；在预算编制改革中，实行预算编制、执行、监督三分离制度，形成了有效的制约机制。漳州市于2001年8月成立市级会计核算中心，实现了会计服务和会计监督的有机结合。在中心运转的1年多时间里，就取消各部门、单位的银行帐户520个，减少会计人员50．6％（仅此一项每年可节省财政资金300多万元）。厦门市推行党政机关干部统一津贴制度，有效地减弱了公共权力部门化的倾向，遏止了各部门、单位变着法子搞“创收”，私设小金库的现象。由于创新了财政资金管理制度，强化了财政监管的功能，有效地预防和遏制了财务收支中的各种违法违纪行为，走出一条源头治理腐败的新路子。

二、目前我省在权力制约和监督方面存在的突出问题及原因

（一）在权力制约和监督上存在观念障碍，导致对权力制约和监督的认识误区

在这次问卷调查中，问到对“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”这个命题的看法时，55．3％的人认为“不完全正确”，8．9％的人认为“错误”，只有35．8％的人认为“正确”。这表明多数被调查者对权力不受制约必然导致腐败这一规律存在着模糊的认识。在调研座谈中不少同志指出，对权力的双重性，特别是权力所具有的扩张性、腐蚀性的认识还不到位，因此，在对权力制约和监督上往往存在着重思想教育、轻制度建设，强调自律、忽视他律等问题。究其原因：

1、权力至上观念的影响及法治观念淡漠。在我国由于受几千年封建传统的影响，权力至上的观念根深蒂固，思想文化上缺乏对权力进行制约和监督的传统。重人治、轻法治的观念。至今在我国的政治和社会生活中依然存在，如官僚主义、家长制作风、长官意志、特权思想和官本位观念等等。在问卷调查中，当问到“您认为宪法和法律对党政机关和领导干部行使公共权力的制约作用如何”时，70．5％的被调查者认为“有点作用但不起重要作用”，10．4％的人认为“基本无用”。这从一个侧面反映出，公共权力运行中得不到法律法规有效制约，甚至大于法律的状况。正是在权力至上观念作用下，导致权力不受制约，一些掌权者用个人意志代替法律，以言代法；更有甚者，视权力为私有物，搞权钱交易等等，从而产生腐败现象。

2、对掌握公共权力者必须受制约和监督还存在认识不清的问题。在调研中许多同志指出，各级领导干部自觉接受监督的意识薄弱，认为监督是出难题，挑毛病、找岔子。问卷调查也显示，有54．6％的人对领导干部在行使权力中自觉接受监督的情况表示不满意。其实，政治社会的存在决定了公共权力是必要的，它可以提供公共安全和公共服务，可以提供一种可控的和有序的自由。然而公共权力是一把双刃剑，绝对的权力会导致绝对的腐败。恩格斯指出：“社会为了维护共同的利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关。但是，随着时间的推移，这些机关—为首的是国家政权—为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。这样的例子不但在世袭的君主国内可以看到，而且在民主共和国内也同样可以看到。”1（P12）因此，只要国家还存在，社会公仆就有变成社会主人的可能性，无产阶级夺取政权后相当长的时间内不能抛弃国家，工人阶级自己的公仆也有官僚化为“主人”的可能。18世纪法国著名思想家孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”2（P154）因此，对掌握公共权力的人来说，阻止其滥用权力最重要的方式，就是建立能够有效制约或监督权力运行的一系列制度。但在我国，儒家文化中的贤人政治，“人人皆尧舜”的思想导致人们对掌权者的人性、德性予以充分的信任，认为各级官员都是国家道德的楷模。因而注重官员的道德自律与思想认识提高，忽视对权力进行制约和监督这么一种旨在防止专断集权、腐败和越轨行为的制度设计。

3、对于共产党掌握的公共权力也必须受制约和监督的认识还不到位。共产党掌握公共权力必须为人民谋利益，这是我们党的性质和宗旨所决定的，但是党的理论要求我们党掌握了公共权力应当为人民谋利益的这种应然性，并不能等同于实践中的实然性。从近几年腐败案件不断发生，涉案人员的级别不断升级，金额不断攀升的情况就足以说明，共产党执掌了公共权力，同样必须建立有效的制约监督机制，否则照样出问题。

（二）在权力制约和监督中存在体制障碍，导致权力制约和监督领域内存在“特区”

在调研座谈中，大家普遍认为目前对权力运作的制约和监督仍然很难，特别是对“一把手”的制约和监督更难。如对“一把手”监督的问卷调查中，39％的人认为“很难，根本无法监督”；52．1％的人认为“能监督，但比较难”，共有91．1％的被调查者认为“一把手”难以监督，这表明在对“一把手”的监督上存在“特区”。产生上述问题，我们认为：

1、领导体制问题。这一问题突出表现为权力过分集中。正如邓小平曾指出的：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”3P328－329。在调研座谈中，许多同志认为邓小平当年提出的权力过分集中的几种表现，至今仍严重存在着。分析其原因，大家认为，一是我国历史上封建专制主义的影响仍根深蒂固；二是我们党在战争年代和计划经济时期形成的高度集权的传统仍延续着；三是现行的“议行合一”领导体制导致决策权、执行权、监督权三位一体，权力高度集中。

2、监督体制问题。这方面的主要问题是监督体制的设置不符合监督的内在规律。在调研座谈中，不少同志认为：现行监督体制理不顺，监督者受制于被监督者，使监督难以有效实施。从党内监督体制来看，现行的双重领导体制，是以横向领导为主，纵向领导为辅。各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者。这样导致的直接后果是监督权在行使过程中纵向上的失控和横向上的失衡。正如有的同志指出：上对下监督，情况不了解，无法监督；下对上监督，情况了解，不敢监督。当问“您认为目前纪检的领导体制（双重领导体制）对同级党委成员的监督作用如何”时，认为“有一定作用，但不起重要作用”的占64．7％，认为“不能发挥作用”的占21．5％，二者相加为86．2％。由此可见，现行的监督体制，在确保监督权的行使与到位方面存在着根本的缺陷。

3、公共权力运作中制衡机制缺乏问题。不少同志提出，目前既存在由于领导体制不合理导致权力过于集中的问题，同时还存在权力运作过程中，因为缺乏有效的制衡机制而产生的权力腐败问题。因此，要从制度安排上解决好权力的分解分化问题。在本次问卷调查中，对深圳市政府机关试行的决策权、执行权、监督权相对分离相互制约的做法进行评价时，认为“很好可以推广”的占39．3％，认为“这是改革方向但要稳妥推进”的占47．8％，二者相加为87．1％，说明大多数被调查者对公共权力运行过程中的适度分解，互相制约是赞同的。

（三）在权力制约和监督上存在机制障碍，导致权力运行过程中社会监督的盲区

问卷调查问到“你认为群众对公共权力的行使能起到监督作用吗”时，认为“能起到一定作用，但很有限”的占67．7％，认为“根本不能”的占23．1％，即90．8％的被调查者认为群众对公共权力的行使不能起到应有的监督作用；当问“你认为我国新闻媒体对权力的监督作用如何”时，72．7％的人认为“有点效果，但不大”，17．3％的人认为“基本无效”。这表明公民权利对公共权力的制约和监督是很有限的。产生上述问题的原因在于权利对权力制约和监督的机制存在障碍。

考察人类社会对权力的制约和监督机制，有以下几种：（1）以权力制约权力，这属于权力制约和监督的体制安排；（2）以道德制约权力，这是通过掌权者的道德自觉而产生的自律对权力的约束；（3）以权利制约权力，这是属于权力运行过程中的社会监督。这一监督的实质是民主的监督，是公民作为监督主体的根本性监督。

调研中大家认为，宪法和法律规定公民享有的权利，在现实中难以落到实处，关键在于实现上述权利缺乏相应的机制而无法付诸实践。

1、缺乏对政府机构和官员进行有效监督的信息来源机制。在调研中，大家认为，权力运作的透明度不高，仍是普遍存在的问题，即便实行政务公开，也存在着公开的内容不彻底，公开的范围受限制，公开的程序不规范等问题。广大群众对政府权力运作过程不知情、也难以有效参与和监督。

2、缺乏自主性、公开化的群体利益表达机制和政治参与机制。当前我国一元化、动员型的政治体系和参与结构仍在延续，还不能允许各种利益主体以独立自主的群团方式对政府施加影响。为保持政府对社团的直接控制，每个社团都要挂靠在某一政府主管部门之下，这种状况使各种群众组织和团体的自主性较差，不能有效地聚合和表达组织成员的利益。因此，公民所享有的结社权和参与权就无法转化为制约和监督公共权力的有效力量。

3、缺乏使公民的言论自由权转化为制约监督公共权力的有效力量的舆论监督机制。目前，新闻媒体绝大多数是国家事业单位，主要的全国性和地方性的报纸都是中央和地方领导机关的机关报，作为党和国家的“喉舌”，所有新闻媒体都在各级党委宣传部门的统一领导下工作，这与新闻媒体应当充分履行对公共权力实施舆论监督的职责存在一定的矛盾。

4、缺乏使公民通过选举、撤换和罢免公共权力掌握者的权利，来实现对国家权力进行制约和监督的机制。现在的干部体制仍是上级领导和机关决定干部的政治前途和命运，而群众对干部职务升降的参与决定权十分有限，难以形成有效的民意压力。

由于上述在公共权力制约和监督方面存在的问题和原因，我们认为，加强对权力制约和监督涉及到政治体制改革的诸多问题，必须提高对此问题的理论认识，增强紧迫感和自觉性。

三、进一步提高对权力制约和监督重大意义的理论认识

（一）加强对权力制约和监督是政治文明建设的制度保障

权力制衡思想首先是近代资产阶级思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的，具有历史的进步意义，是人类政治文明的有益成果。因为权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”4P170，它一开始就隐含了同公民意志和利益相脱离的可能性，它本质上是一种支配他人的力量。权力的这种特性决定了它具有无限扩张的倾向，一旦超出一定的界限和范围，就会侵犯公共的利益和公民的权利。人类政治文明的发展历程表明：权力制衡是防止权力被滥用和权力腐败的铁的规律，它不姓资也不姓社，是政治文明的制度之魂。权力制衡体制的构建就是给权力这匹野马上了制度之鞍，使掌权者能够循着权力授予者的意愿行使手中的权力。因此，加强对权力制约和监督，构建科学的权力制衡体制，是跳出历代王朝“其兴也勃、其亡也忽”周期率的制度之路，也是政治文明的制度保障。

（二）加强对权力制约和监督是社会主义民主政治的必然要求

对权力的制约和监督是现代民主政治的核心问题。人类政治文明的历史发展进程证明了这样一个事实：那就是在政治社会中，政治的核心问题是公共权力的构成形式问题。长期以来，我们对权力问题的分析，往往只注意权力掌握在谁手里。一般认为，权力掌握在好人手里就会做好事，掌握在坏人手里就会做坏事，对权力的双重性认识不足。从近年来党内出现的腐败现象看，权力不论掌握在谁手里，如果得不到有效的制约和监督，必将导致权力的滥用而产生腐败。因此，只有将公共权力置于一个有效制约的体制下，才能正常合理的运作，才不致于使掌权者因滥用权力而导致民主制度的破坏。在我国一切权力属于人民，各级领导干部的权力是人民赋予的，但权力的易腐性和扩张性往往容易使掌权者违背权力授予者即人民的意愿行使手中的权力，这将导致掌权者个人意志代替人民的意志，严重破坏社会主义民主。因此，加强对权力的制约和监督是社会主义民主政治的必然要求，也是我国政治文明的本质所决定。

（三）加强对权力制约和监督是依法治国的内在要求

我国政治文明的标志是依法治国目标的实现。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主政治的制度化、法律化、规范化、程序化。但治理国家不可能让所有公民都掌握公共权力，只有把公共权力的管理职能委托给某些特定的人和机构，让他们依照法律规定代行管理国家的权力。因此，在我国要实现依法治国，首先就必须加强对权力的制约和监督，使权力的运行置于广大人民的制约和监督之下，以确保党和政府及各级领导干部依照宪法和法律规定，履行人民赋予的权力，体现人民的意志。

（四）加强对权力制约和监督是从严治党，从源头上治理腐败的治本之策

我们党的性质以及党在国家和社会生活中所处的地位，党所肩负的历史使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。党内消极腐败现象所以屡禁不止，一个关键问题是缺乏有效的制约和监督机制，对权力监督不力。从这几年查处的党员领导干部违法违纪案件看，大多数是群众举报或查办其他案件时牵带出来而获得线索的，很大程度上反映出对党员领导干部的监督软弱乏力，对干部行使权力缺少制约。强化权力制约和监督是从源头上预防和解决腐败问题的治本之策，要通过加强党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制，确保各级党政机关和领导干部正确行使权力。

四、加强对权力制约和监督的对策思考

在调研座谈中，许多同志认为，当前公共权力运行中出现的越轨和失范现象，最基本的原因是权力得不到有效的制约和监督，这与调查问卷反映出的看法是相同的，有82．6％的人认同“腐败产生的最重要原因是权力缺乏有效的制约监督”。与此相关联，大多数同志认为预防权力越轨，防止腐败最有效的手段是“建立完善的权力制约和监督机制”，问卷调查中有91．5％的人认同此看法。根据这一判断，我们认为，当前及今后一个时期里，必须着重在构建有利于权力制衡的体制机制、健全完善有效的权力监督体制机制上下功夫。

（一）构建有利于权力互相制衡的体制和机制，制约权力运行

正是由于权力具有双重性，是一把“双刃剑”，同时也因为长期以来我们在理念上对公共权力必须受制约这一规律的认识存在误区。因此，党的十六大报告特别强调要加强对权力的制约和监督，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

首先，要完善权力的授予机制，强化对权力代行者产生方式的制约。在我国，权力所有者是全体人民，权力代行者是受托于人民的掌权者。当前完善权力授予机制应着重解决好两个层面的问题。一是在权力授予关系上必须保障权力所有者对权力代行者的选择权。为此，要完善党和国家的选举制度，改变目前不同程度存在着选举形式化的倾向，要积极创造条件，逐步实行党代表、人民代表的直接选举，要进一步扩大各级党代表、人民代表和领导人差额选举的范围和比例，要改革候选人提名方式，更加注重民意和公认度，要引入候选人的竞争机制等等，真正体现出权力所有者与权力代行者之间的授权关系，切实体现大多数选举人的意志，最大限度地把权力代行者的选择权控制在权力所有者手中，从而形成最基本的权力制约。二是在“一把手”的权力授予上应有明确的边界和限制，以解决目前“一把手”权力过大，难以监督的问题。要对“一把手”的权力进行科学配置，在此基础上慎重地授权，不搞事事“一把手负总责”，使其权力无限扩张，难以制约；要对“一把手”的权力范围进行科学界定，如对重大事项决定权和重大项目、大额度资金的审批权、重要人事任免权等作出明确具体的界定，并通过法规制度予以确立；要建立“一把手”权力与责任相配套的授权机制，权力越大，责任越重，一旦决策或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。

其次，要建立合理的分权机制，强化对权力运行过程中的制约。在调研座谈中，不少同志认为在现行体制下，权力运行中适当的分权，形成相互的制衡很重要，如厦门市地税局和海沧开发区的同志认为，近几年他们单位没有发生一起领导干部滥用权力案件，关键在于他们对权力进行适当的分解和较科学的配置，由此形成的权力制约机制，有效地防止了滥用权力。我们认为，必须抓住政府机构改革、职能转换和行政审批制度改革的契机，推进合理分权机制的建立，使权力子系统之间相互独立、且互相牵制，改变权力过于集中的状况。在设置任何一项权力时，都应配置相应的权力制约措施，以防止滥用权力。通过权力的适当分解和科学配置，使一个地方（部门、单位）的决策权、执行权、监督权分离开来，形成互相制衡的机制；使一级党政领导班子内部职权有明确的边界，将权力限制在一定范围，防止个人专断、大权独揽。与分权机制相配套，还要建立严格的权力运行程序，对权力运行中涉及的各个环节，制定具体可操作的规范，如该集体研究的必须经过集体研究才能决定，该用票决作出决策的必须进行票决，该公示的必须公示，等等，有了明确具体的程序性规定，权力运行才能规范，才不易越轨。

再次，要建立依法制权的机制，强化对权力运行合法性及其后果的制约。宪法和法律是人民意志的根本体现，我国的一切政党、组织和个人，都必须在宪法和法律的范围内活动。因此，依法制权，就是要依据宪法和法律规定，授权做什么就只能做什么，一旦越权违规就要受到法律的制裁。在这次问卷调查中，认为宪法和法律对党政机关和领导干部行使公共权力的制约“有点作用，但不起重要作用”的占70．5％，认为“基本无用”的占10．4％。这一判断折射出目前宪法和法律在权力制约方面所起的作用很有限，也反映出我国在规范公共权力如何运作方面的立法滞后，这与依法治国和依法执政的要求有较大的距离。为此，要在制定规范制约权力运行的法律法规方面加快进度，尽快制定和完善有关行政实体法和程序法等，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威权、规范性；尽快出台《监督法》，明确规定监督的主体、对象、权限、内容和方法，保证监督依法进行；还要制定《党政领导干部廉政法》、《反贪法》等，规范领导干部行为，一旦权力在运行中出现越轨滥用的异常状况，能够及时有效地依照相关法律法规予以纠正，将权力滥用的负效应控制在最小范围，同时依照法规予以严厉制裁，以产生警示和威慑作用。

（二）健全完善有效的权力监督体制和机制，规范权力运作

监督就是对权力运作进行监察和督查，它侧重单向运行，是监督主体向监督客体发出的行为，主要是通过一种外在的强制实现对掌权者的约束。因此，有效的监督体系，要求监督的空间范围是全方位的，监督的时间延续是全过程的，监督的机构是相对独立的，监督的形式是多样且能形成合力的。

——创新监督体制，强化专门监督机构的独立性和权威性

一要理顺党内监督体制。建立与同级党委平行的党内监督机制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直领导体制，重点解决同级地方党委及其班子成员的监督问题。这次调查问卷问到“你认为党的纪律检查体制是否可以实行垂直领导体制”？认为“可以”的占50．0％，认为“可以，但有一定条件”的占45．7％，二者相加为95．7％，这么高的认同率反映出绝大多数党政干部的看法，建议可先在一些省市进行试点，以取得实践经验。

二要建立隶属于人大的专门监督机构。如在各级人大常委会设立监察委员会或监察专员，重点加强各级人大对“一府两院”及其领导成员的监督。同时，要制定配套的监督法规，明确监督的具体权限、组织形式、程序和手段，明确质询、弹劾、调查、罢免等的实施方法和程序，使人大专门监督机构的监督法律化、程序化、规范化，以保障人大在国家权力制约和监督中的最高地位。

三要推进司法体制改革。打破法院按行政区划设置的格局，以及法官的任免、财政开支、人员配备等一系列问题均受制于同级党委和政府的状况。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使司法监督职能。

——推进“阳光体制”建立，强化社会公众和舆论监督的力度

建立“阳光体制”的核心在于政府公共权力运行的透明化。政府作为国家行政机构运作的人，能否代表公众有效地履行管理国家的职能，必须受到委托人——公众的监督。由于委托人在国家行政机构运作中是局外人，这种监督能否有效实施，很大程度上取决于政府行使公共权力的透明度。因此，各级政府必须进一步推进和规范政务公开制度，建立确保公共权力运行和官员状况透明度的相关制度，除少数确需保密的部门、事项外，政府均应向社会公众公开各类办事程序、各项重大决议及各项重大事件；应制定《政府信息公开条例（或规定）》，建立政府信息网络，将政府信息上网，使政府信息公开的范围最大化，以确保公民的知情权，方便群众了解政府的运作，接受人民群众的监督；应建立官员离任或退休前离岗普审制度，审计的内容包括有无违法违纪行为，任期实绩以及个人的财产状况等，并将审计结果在一定的范围公开。

在推进“阳光体制”建立的同时，要强化社会公众和舆论对政府监督的力度。人民群众以民主监督和社会监督的形式介入国家管理的政治参与过程，是具有根本意义的权力监督。要扩大人民群众在公共事务中的参与程度，切实发挥人民代表大会、职工代表大会、村民大会等的作用，从制度上保证人民群众的政治参与；要充分利用协商对话、举报制度、民主评议等方式，要建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，为人民群众参与监督提供便捷的通道，真正发挥社会公众监督所具有的广泛性、公开性和自觉性的作用；还要进一步发挥派对公共权力的监督作用。应充分利用派社会联系面广、影响大的特点，创造更多的条件和机会，使派能够更好地参政议政，能最大限度地对公共权力进行多方位、多层次的监督。

要充分发挥新闻舆论的监督作用。新闻舆论监督是一种自下而上的民主监督，它在法律允许的范围内，以新闻媒介为载体，以反映公众的呼声、提供舆论信息为手段，对党和国家机关及国家公职人员的行为进行监督。强化新闻舆论的监督，既是人民群众享有言论自由，出版自由的表现形式，又是人民群众对党和国家机关及其工作人员实施权力监督的重要途径。为此，要抓紧制定《新闻法》等有关舆论监督的法规，明确规定新闻媒体的权利、责任和义务，充分保障新闻工作者的采访权、报道权、批评权、评论权等，使新闻媒体能依法履行监督职能；要加快新闻媒体社会化的进程，根据法律来管理各类媒体，只要不违法，便允许其存在和发展，使新闻媒体真正成为“政府镜鉴、人民喉舌”；要充分利用新闻舆论在监督方面所具有的“低成本高效率”，“公开、及时、有效”的特点，切实发挥新闻舆论对被监督者所形成的无形的巨大心理压力和政治压力的作用。使舆论监督成为制约公共权力规范运作，遏制腐败现象蔓延，代表人民心声的有力工具。

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