发展党内民主研究

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内容提要：为了了解和掌握党内民主发展情况，本文通过座谈和问卷调查，充分地肯定了发展党内民主过程中取得的主要成绩及其表现，深刻地分析了发展党内民主过程中存在的主要问题及其原因，系统地阐述了健全和完善党内民主的对策。

关键词：党内民主/发展情况/调查与思考

发展党内民主，不仅关系到党的生命，是党的事业兴旺发达的重要保证，而且也对人民民主具有重要的示范和带动作用，是推动人民民主的根本动力和基本保障。为了了解目前党内民主发展情况的现状，找出发展党内民主过程中存在的主要问题，并分析其存在的原因，提出改进的意见和对策。2002年暑假期间，我们查阅了近年来探讨这方面问题的理论成果，设计了60个细节问题，向北京、山东、辽宁、黑龙江、甘肃、上海、江苏、广东等地各行各业基层党组织的党员群众，发放了4000份调查问卷，共收回有效调查问卷2510份，其中，党政机关（含党校学员）624份，事业单位215份，企业单位1087份（含私营企业4份，中外合资企业8份），农村373份，大中学生178份，解放军33份。2003年寒假期间，根据研究需要，我们又重新设计了60个细节问题，共发放调查问卷1000份，对山东部分地区的党员又进行了补充调查，共收回有效问卷713份，其中企业610份，党政机关91份，学校12份。通过认真统计和分析收回的有效调查问卷，我们认为，目前党内民主发展的基本情况如下：

一、发展党内民主过程中取得的主要成绩及其表现

中国共产党是一个拥有6500多万党员、340多万个基层组织的大党，通过民主集中制实现思想和意志的高度统一，是中国共产党的组织优势。发展党内民主问题，是建党以来中国共产党一直非常重视的一个重大问题，也是党的事业能否兴旺发达的重要条件。改革开放以来的20多年，不仅是我国经济社会发展最快的时期，也是党内民主发展情况最好的时期。特别是近几年来，党内民主与社会民主和人民民主互相促进，加之我们党对党内民主宣传教育的日益加强，使党员的思想普遍活跃，具有较强的独立思考问题的能力，敢于大胆发表意见，党内民主意识比较强。尤其是通过党内民主制度的建设，党员的权益比过去有了更多的保障，党员参与党内事务，对领导机关和领导干部实行监督的渠道越来越宽，党内决策的民主化程度逐步提高，为健全和深化党内民主打下了良好的基础。概言之，发展党内民主过程中取得的成绩主要表现在以下四个方面：

（一）党内民主的思想认识不断深化

改革开放以来，党中央十分重视发展党内民主问题，广大党员干部对党内民主的思想认识得到不断深化。在纪念中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性和创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”在党的十六大报告中他又进一步指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”事实上，目前全党上下已经普遍形成这样的共识，就是发展党内民主有利于最大限度地发挥全体党员的积极性、主动性和创造性；有利于集中全党的智慧，凝聚全党的意志和力量；有利于进一步解放思想，形成生动活泼的政治局面；有利于全党拿起批评与自我批评的武器，实现党要管党、强化党内监督，不断提高党解决自身问题的能力。正是由于在改革开放的新的历史条件下，我们党不断深化了对发展党内民主重要性的思想认识，才使党焕发出蓬勃的生机和活力，把党的事业不断推向前进。

（二）党内民主的制度体系不断健全

把制度建设贯穿于党的建设的始终，是改革开放以来党的建设的一条基本经验。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织愿望的党内民主制度。”[1]事实上，改革开放以来，党的代表大会制度、集体领导和个人分工相结合的制度、党委会议制度、组织生活制度以及党内监督制度等，都得到全面的健全和完善。以党的代表大会为例，解放前由于党还未取得全国性政权，党的代表大会不能如期召开有其客观原因。但从建国以来到党的十一大以前的四次代表大会，都未能如期举行。党的八大和九大之间相隔长达13年之久，而党的九大与十大、十大与十一大之间，均仅隔4年时间，这在一定程度上反映出党内民主的发展情况是不正常的。而改革开放以来，不仅党的四次全国代表大会都能如期举行，而且党的各级组织的代表大会也都纳入了程序化、规范化的轨道。我们的调查材料也表明，大部分基层党组织都能定期召开各种会议，解决各种实际问题。全国各行业的2510名党员在回答“您所在的党组织定期召开各种会议吗”时，回答“定期召开”有1434人，占总数的57%。另外，有88%的党员对所在党组织召开的民主生活会表示满意，有76%的党员表示所在党组织主动征求过党员的意见和建议，有71%的党员表示所在党组织在选举干部时能够做到真正的民主，有78%的党员表示党内的重要决定是经过民主讨论做出的。这说明党内的民主制度从中央到地方都在日益健全，党内民主的发展情况是比较好的。

（三）党内民主的社会环境不断优化

党内民主能否健康发展，与党所处的社会环境也有密切的关系。一方面，党内民主对社会民主具有很强的示范和带动作用；另一方面，社会民主对党内民主也有极大的推动和促进作用。可以说，改革开放以来，是我国社会不断从封闭型社会向开放型社会转变的过程。与之相适应，我国社会生活的民主观念和民主要求也在不断发展。目前扩大社会民主、深化行政管理体制改革、依法治国等观念深入人心，这些都为发展党内民主提供了不断优化的社会环境，极大地推动和促进了党内民主的健康发展。

（四）党内民主的主体意识不断增强

改革开放以来，中国共产党不仅明确提出知识分子是工人阶级的一部分，而且彻底冲破以家庭成份确定个人政治表现的不合理政治藩篱，使党的阶级基础空前扩大和巩固。党在全社会倡导“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的社会风气，承认党的最高纲领和最低纲领之间的有机统一，提倡党员在履行党员义务的同时，以诚实、合法劳动实现个人价值。由于党组织普遍重视发展党内民主，保障党员的民主权利。又因在市场经济条件下，党员的独立意识、民主意识、法制意识都有了较大的增强，从而促使他们要求在党内增强自身的主体性地位，激发起他们在党内进行民主参与、民主决策、民主选举、民主监督的强烈愿望，增强了他们作为党组织主体的主人翁意识。还由于近几年来党把革命化、知识化、专业化、年轻化作为党员队伍和干部队伍建设的重要标准，从而使党员结构更新，文化水平提高，年轻党员的数量大大增加，广大党员的政治文化素质也有了较大的提高，民主意识明显增强。2003年寒假期间的补充调查问卷显示，被调查的713名党员中，年龄在40岁以下的369人，占总数的51.8%；具有大专以上文化程度的380人，占总数的54.3%；具有中级以上职称的368人，占总数的51.6%。可见，党员队伍年龄结构、知识层次、文化水平等条件的改善，是党内民主主体意识不断增强的内在动因，它为党内民主的健康发展打下了较为坚实的基础。

二、目前发展党内民主过程中存在的主要问题

改革开放以来，在发展党内民主的过程中，虽然取得了许多成绩。但是，由于主客观方面的原因，在发展党内民主的过程中，仍然还存在着一些不容忽视的、甚至是十分严重的问题，需要我们继续深入地研究、探讨、改进和解决。

为了科学地分析发展党内民主过程中存在的问题，我们试从发展党内民主的主体和制度两个层面加以考察分析。因为前者是党内民主的实施者和受益者，后者则是党内民主实现的保障条件。

（一）党内民主主体方面存在的问题

1.党员方面存在的问题

一是党员缺乏民主意识和民主观念。在被调查的2510名党员回答“十五大修改的新‘党章’中规定党员应有几项民主权利”时，弃权的385人，占总数的15.3%。答错的398人，占总数的15.9%，二者合起来占总数的31.2%。在被调查的2510名党员回答“您了解党员享有哪些民主权利吗”时，弃权和回答“不了解”、“不大了解”的共280人，占总数的11.2%。这些数据在一定程度上反映出，一小部分党员对“党章”中规定的党员民主权利漠不关心、不甚了解，缺乏民主意识和民主观念。另外，一些党员缺乏主人翁意识，参与党内事务的积极性不高。在这方面，党政机关党员、知识分子党员权利意识相对好一些，而企业党员、农村党员权利意识比较淡漠，在问卷中28%的农村党员、46%的企业党员回答没有参加过关于党的政策和理论问题的讨论。在“你没有揭发、检举党员和党组织违法乱纪的事实主要是因为什么”的回答时，2510名党员中有172人选择了“事不关己”，占总数的6.9%。而弃权的有1118人，占总数的44.5%。同时，在调查中我们还发现，有些党员不善于提出自己的见解，不敢发表自己的意见，在党内生活中不讲意见，只讲服从，对错误的东西不批评、不反对，不提出自己的见解和建议，只等领导做决定。2510名党员在回答“您是否对各级党组织的工作提出过建议和倡议”一问时，有888名党员选择了“否”，占总数的35%。所有这些，都反映出党员对民主权利的淡漠。党员对民主权利的漠视，说明党员缺乏民主意识和民主观念，这必然影响党内民主的发展和建设，容易使党内民主流于形式。

二是党员缺乏平等意识和平等观念。按照“党章”的规定，党的各级组织的领导干部都是由选举产生的。作为选举人的党员和作为被选举人的党员是完全平等的，在地位上没有高低之分。走上领导岗位的党员、被赋予一定权力的党员，和普通党员之间也是完全平等的。也就是说，在党内一个党员不管处于什么位置，他和其他党员之间都是平等的。在2003年寒假期间的补充调查问卷中，713名党员在回答“您认为在党内，一个普通党员和党的干部之间是平等的吗”时，选择“不是”的共有345人，占总数的48%；对“在现实中，一个普通党员和党的干部之间能平等吗？”这一问题的回答中，有486人选择“不能”，占总数的68%。显然，在现实生活中，相当数量的党员、干部都缺乏这样一种平等意识和观念，普通党员把党员领导干部看得高人一等，在很多问题上乐于服从和顺从，有问题不愿讲、不敢讲。相反，党员领导干部也容易以自我为中心，听不进不同意见，对持有不同意见的党员排挤、压制乃至打击报复，造成了党内民主生活的不正常。

2.党的领导干部方面存在的问题

一是党的主要领导干部的民主表率作用发挥得不好。一些党组织的负责人摆不正自己的位置，把党委内部委员之间的平等关系，误认为是行政上的上下级关系，缺乏民主作风，不尊重其他领导成员的民主权利，独断专行，家长制、“一言堂”现象比较普遍。调查中，2510名党员在回答“党内的决定是领导定的，还是民主讨论通过的”这一问题时，有549人回答“都是领导定的”，44人回答“没有民主讨论”，250人弃权，共占总数的34%。有些党组织的主要领导在召开会议研究问题之前，就预先定好调子，然后在会上再用自己的主张“统一”领导班子成员的思想，而对不同意见则加以排斥和压制。在2003年寒假期间的补充调查问卷中，在回答“您单位的党组织‘一把手’有没有把个人凌驾于组织之上，搞个人专断‘一言堂’的情况”的713名党员中，回答“有”的64人，占总数的9%。在回答“您所在党组织的负责人有无侵犯党员民主权利的行为”时，回答“有”的25人，占总数的4%。这些情况在一定程度上说明，一些党组织的主要领导干部缺乏民主表率作用。

二是党的领导班子成员民主责任感不强，不敢坚持民主。党的领导班子内主要领导的民主素养低和民主作风水平差，既有其自身素质的原因，也有其领导班子成员方面的原因。有些主要领导的独断专行是与领导班子成员的盲目服从乃至迎合有很大关系。主要领导和领导班子成员之间在业务工作上是上下级关系，但在党内则是平等的关系。当然，这种平等关系也需要领导班子成员的积极争取，才能真正得以实现。反之，这种理论上的平等关系，则很难在实践中得以实现。近年来，曾出现过不少因主要领导不讲民主，而领导班子成员不敢坚持民主而使整个班子蜕化变质的窝案。这说明，在发展党内民主的过程中，不仅存在着党的主要领导干部的民主表率作用发挥得不好的问题，而且也存在着党的领导班子成员民主责任感不强，不敢坚持民主的严重问题。这些问题的存在，不仅极大地挫伤了党员干部的积极性和创造性，而且严重危害着党的形象和执政地位。

3.党的领导班子决策方面存在的问题

在发展党内民主的过程中，在党的领导班子决策方面，不同程度地存在着民主不力和集中不力的问题。民主不力主要表现在决策缺乏民主，首先在于领导班子内部缺乏民主，遇到问题不能首先集体讨论，而是由个人说了算，或走走民主的形式。其次在于有些领导把民主仅仅看成班子内部的民主，不能做到充分听取党内外群众的意见，片面强调党员应尽的义务，忽视党员应有的民主权利。调查中，在回答“您所在的党组织是否主动征求过党员的意见和建议”时，在2510名党员中有476人选择了“没有”，占总数的19%。有103人弃权，占总数的4%。在回答“党员会议上做出的决定是否是多数人的意见”时，有394人选择“不是”，占总数的16%。有157人弃权，占总数的6%。按着党内民主的要求，党的领导班子在讨论重大问题，做出重大决策之前，应在党内、群众中充分听取意见。党的领导班子成员应深入到群众中，调查研究，必要时应发动群众讨论，收集党内外各种不同意见，再在领导班子内部深入讨论。这样，党的领导班子内部的民主才有广泛深厚的群众基础。把民主决策建立在充分的党内民主和广泛的人民民主基础之上，这样的民主才是真正的民主。

集中不力则主要表现在决策的执行上。有些党员领导班子及其领导者不服从（或不完全服从）中央的统一政令，却要求下级完全服从他们。有的党员领导班子成员在集体做出决定后，自己不带头执行，反而搞自由主义，说一些有悖于集体决定的话，甚至做一些有悖子集体决定的事，涣散了人心，损害了集体领导的威信。在事关全局的问题上，有的党员领导班子不按上级要求办事，采取实用主义的“上有政策，下有对策”的办法，以本地、本部门的本位主义利益进行取舍，损害了民主基础上形成的决议的权威性。在2003年寒假期间的补充调查问卷中，713名党员在回答“您单位党委存不存在对上级的指示合意的执行、不合意的不执行的情况”时，有238人选择“存在”，占总数的33%。此外，在调查中我们还发现党员领导班子内还存在着分工不明、推过揽功的问题，好事大家抢，坏事、错事大家推的问题。有15%的党员认为本单位党委成员存在遇过推诿、见利相争的情况。这也是党内民主发展不够的一种表现。

（二）党内民主制度和机制方面存在的问题

中国共产党的性质决定了中国共产党的党员必须享受广泛的党员民主权利，否则无法使党与时俱进，始终保持生机和活力，提高党的凝聚力和战斗力，承担起建设中国特色社会主义和最终实现共产主义的历史使命。由于种种原因，在发展党内民主的过程中，注重内容民主，不注重形式民主，注重实体民主，不注重程序民主的问题长期存在，这在相当程度上影响和消解了党内民主的权威性。通过调查我们发现，这方面的问题主要表现在以下三个方面。

1.民主途径不畅

一是上情下达的渠道不畅。在调查中，许多党员反映，党员不知道党内的情况，有些问题社会上已传得沸沸扬扬，党员方才知晓，党员称之为“出口转内销”。应该传达到全体党员的文件，不能及时传达到全体党员，很多党的方针政策和指示决议，党员往往是从公开的媒体上了解到的，事先并不知情。在2003年寒假期间的补充调查问卷中，713名党员在回答“党内的一些重大事情，您是通过什么途径了解的”这一问题时，371人选择了“媒体”，占总数的52%。过去长期形成的“先党内、后党外”的传统作法难以延续。在这一调查问卷中，有20%的党员反映，不能及时阅读到党的有关文件。一些党员反映基层党组织忽视党员的民主知情权利，一些本该让所有党员知道的事情，却捂着、盖着，不让党员知道。这类情况的存在，限制了党员民主权利的行使和党员作用的发挥，也影响了党员的政治荣誉感和责任心。

二是下情上达的渠道不畅。按照“党章”规定，党员可以向党的任何一级组织反映问题。但是在现实生活中，党员表达意见的渠道、受理的时限、反馈的方式，都缺乏操作性强、快捷有效的制度，因而很难使“党章”规定的实体权利得到落实，使民主流于形式，党员不敢向党组织提出意见和建议的现象比较普遍。在2002年暑期调查中发现，43%的机关党员感觉向各级党组织提出意见和建议是有顾虑的，23%的企业党员认为即使正确的意见也存在着不被采纳的可能，怕提了意见不但不会被采纳，反而会得罪领导，怕受到打击报复。党员有意见闷在肚里、藏在心里，党组织又听不到不同意见，不了解真实情况，使党内生活气氛沉闷，严重影响了党内民主的发展。

2.党内民主选举制度不完善

按照“党章”的规定，党员享有充分的选举权和被选举权，党员行使民主选举权是党内民主的重要内容。但调查中发现，有些地方党内选举流于形式，把严肃的选举变成了走过场；有的地方存在领导机关和领导操纵、指挥甚至包办选举的问题，存在“领导定名单、代表划圈圈”的现象，不能充分表达选举人的意志。在回答“您有没有因害怕得罪人而投过违心票”的624名机关党员中，有201人选择了“有”的答案，占总数的32%。有的党组织不能按规定及时换届选举，有的以任命、委派代替党员选举，有的是上级做工作要求选举谁、不选举谁。在2002年暑期问卷调查中，在回答“您所在的党组织在选举干部时，能否做到真正的民主”一问时，2510名党员有568人选择“不能”的答案，占总数的23%。在回答“您所在单位的干部的选举是民主选举还是走形式”的问题时，有623名党员认为党的领导干部的选举是“走形式”，占总数的25%。在一些地方，选举前的民主推荐、民主测验、民主评议、选举公示等程序，不完整或被取消。提名单位未能详细如实地向参与选举的党员介绍候选人的情况，致使选举人不了解候选人的情况，选举便带有很大的盲目性，不可能把德才兼备的党员选为党的领导干部。

3.党内民主监督制度不完备

党员民主权利能否顺利实现，党的监督制度很重要，因为这是党员民主权利实现的最后一道防线，而目前在发展党内民主过程中，这方面的不足和欠缺较多。主要表现为：

一是党员的揭发权、检举权没有得到充分行使。在目前党内缺乏明确具体的检举、弹劾和罢免等制度，党员的这类权利缺少制度保障，很容易流于形式。在现实中，普通党员往往需要拿出很大的勇气，有时需要付出很大的代价才能行使自己的权利。在调查问卷中，有73%的党员回答没有揭发、检举过党组织违法乱纪的事实，其中绝大多数党员都担心揭发检举会受到打击报复。有44%党员认为，自己对干部任用和政策制定的意见和建议得不到上级组织的足够重视。

二是党的纪律监督体制亟待完善。《中国共产党章程》规定的“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这个体制是在总结了国际共产主义运动的教训和我们党的建设经验基础上确立的，应当坚持并完善。但是，在实际生活中，对双重领导的界定缺乏科学的规则，使得纪检部门的职能发挥不到位。同级纪委难以对同级党委及其领导成员进行有效的监督制约，纪检干部的调动、升迁和福利待遇都是由党委决定的，从而使纪检干部难于超脱所处的环境。在重大问题的决策上，当纪检部门与同级党委意见不一致时，由于领导关系的存在，以纪检部门让步为多。在2003年寒假期间的补充调查问卷中，在713名党员中，有425人认为现行的监督体制不能真正起到监督作用，占总数的60%。可见，党的纪律监督体制亟待完善。

三是党内监督制度滞后。健全完备的制度规章是党内监督制约的依据。只有以制度规章的形式明确规定监督的内容、规则和程序，监督才能发挥效力，否则就无法操作。从现实情况看，党内监督制度往往是原则性要求多，具体细则少；应急措施多，长远配套少；口号要求多，操作规程少；追惩性的规章多，预防性的制度规章少；对党员开展监督的权利也缺少保护措施，对抵制和干扰党内监督的行为缺少惩戒措施，因而已建立的制度规章没有得到很好的贯彻，没有收到应有的效果。这都在很大程度上软化了制度规章的刚性和权威性。在2003年寒假期间的补充调查问卷中，713名党员有414人认为自己不能充分有效的监督和约束领导干部的违法行为，占总数的58%。有198人认为目前的党内监督规章“不完善”，占总数的28%。有265人认为目前的党内监督规章“滞后”，占总数的占37%。可见，党内监督制度亟待健全。

三、发展党内民主过程中存在问题的原因

从总体上看，目前发展党内民主过程中之所以存在以上问题，其成因是综合的、复杂的、多方面的。概括起来讲，主要有以下几个方面的原因。

（一）战争年代形成的领导体制与计划经济的沿袭和影响

从建国开始到改革开放以前，我们党长期沿用了战争年代形成的一元化领导体制。这种体制的突出特点就是高度的党的一元化领导，在国家和社会生活中，权力过分集中于党中央，地方和部门的权力过分集中于党委和党的各级组织；在党的组织内部，权力过分集中于党的主要领导人。在这种体制下，发展党内民主就受到很大限制，党内民主实现的难度就比较大。这种一元化领导体制，在特定历史条件下对于集中全党、全社会力量，完成社会主义改造和进行社会主义建设都发挥了应有的作用。但是，随着党所面临的环境、形势和任务的变化，随着世情、国情和党情的变化，特别是在改革开放的新条件下，这种体制已经成为限制党内民主发展与党的生机和活力的重要原因之一。

（二）党的制度规章建设滞后，执行不力

与战争年代形成的党内集中体制相联系的，就是党长期采取政策文件指导的方式，领导社会事业和党内生活，党内的制度规章建设意识不强，工作不到位。改革开放以后，与社会生活的民主化、法制化相适应，我们党在制度规章建设上有了长足的进展。但是，贯彻执行党内规章的体制和机制还没有完全形成，各级党组织既是制度规章的执行者，又是制度规章的管理和约束对象，对制度规章执行中的随意性就很难避免。特别是党的领导班子内部保证民主集中制贯彻的规章不完备，权限不明、责任不清、执行不严、监督不力，助长了一些领导班子和领导干部在贯彻执行民主集中制过程中的随意性，影响了党内民主制度的落实和完善。

（三）党内生活和社会生活衔接、磨合得不好，淡化了一些党组织和党员的民主意识

从建党以来，我们党一直实行的是“支部建在连上”的组织设置方式，党的组织主要是依托行政部门、经济组织和社会组织设立的。党组织是社会组织的领导核心，党组织的负责人一般都是行政部门、社会组织的领导人。党员一般都是本部门、本组织内的政治和业务骨干。在这种情况下，社会民主和党内民主基本上是统一的，党员的政治表现越好，也就容易在业务工作中得到认可。反过来，一个人业务能力越强，也就易于得到党组织的认可和信任。党员的“红”和“专”很容易统一起来。比如在国有企业，党、政职能是明显分开的，党组织负责人主要从事政治工作，但未必能在对党员的业务评价上起到重要作用。而行政领导则往往可以直接决定党员切身的经济利益。在生产经营比较分散的农村，实行家庭联产承包责任制以来，村级党组织和党员活动缺乏经常化和实效性已经是一个比较普遍存在的问题。在非公有制经济领域的党组织的活动方式以业余化为主，和业务工作基本上没有什么必然的联系。在一些非公有制和新型社会组织中，有的还没有建立起党的组织，党员过组织生活都很难，何谈实现民主权利。对这一部分党员而言，既无行使党内民主权利的条件，也无行使党内民主的需要，追求党内民主的动力不足，民主意识淡化。

（四）中国历史文化传统的影响

我国是一个有着数千年封建专制历史的国家，没有经历过真正意义上的资产阶级革命和资本主义社会，缺乏民主和法制传统，公民人格意识、权利意识比较淡漠，“君权神授”、人身依附、权力崇拜、等级身份等封建观念根深蒂固，深藏在人们的内心深处，表现在人们的行为方式上。这些东西不时影响党内的政治生活，也制约党内民主的充分展开。对此，早在1938年10月，在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上的政治报告中就曾提出：“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家，又在全国范围内至今还没有民主生活，这种情况反映到我们党内，就产生了民主生活不足的现象。这种现象，妨碍着全党积极性的充分发挥。”[2]邓小平也曾明确指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[3]可见，中国历史文化传统的影响，也是发展党内民主过程中存在问题的一个重要原因。

四、健全和完善发展党内民主的决策

要健全和完善发展党内民主的对策，必须从改革党的体制和机制入手，落实到保障和增强党员干部民主权利的主动性和自觉性上来。

（一）建立健全党内民主制度

要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。凡属党组织工作中的重大问题都应力求组织广大党员讨论，充分听取各种意见。党的十六大进一步强调了党的制度建设，要求一定要把党的思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，并把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。可见，建立健全党内民主制度，是加强党的制度建设的一项重要内容和基本要求。因此，我们应以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全能够充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。

（二）加强党内程序性规章制度的建设

在加强党内民主生活的一系列实体性规范的同时，还要重视和加强党内程序性规章制度建设。应从六个方面着手：一是关于民主集中制的程序规范。如果把民主集中制的实行看成一个过程，其运行程序应当包括五个环节或步骤，即召开正式会议、进行充分讨论、进行正式表决、贯彻执行决定、检查监督和赏罚。二是关于党内正式会议的程序规范。正式会议是指“党章”和其他党内规章规定了召开的时间、权限、参加范围的会议，任何必须按照少数服从多数原则做出决定的重要事项，都必须在正式会议上讨论决定。正式会议不能想开就开，不想开就不开，不能想让谁参加就让谁参加，也不能临时动议或随意改变会议程序，更不能由少数人说了算或领导个人拍板，一锤定音。三是关于党内选举的程序规范。选举必须严格按照程序进行，否则，充分体现选举人的意志就是一句空话。已有的选举工作程序或按惯例进行的程序，包括候选人产生办法、选举办法、计票办法、选举结果认定办法、违反选举程序的惩处办法、是否具备选举条件的认定办法等等，均应从现实条件和可行性出发，进行科学的设计，使之进一步完善；四是关于保障党员权利的程序规范。目前已有《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，从近年来试行的情况看，还应制定更详尽的实施细则，重点是在程序上细化，使党员权利得以正确行使，得到充分保障；五是关于纪律检查工作的程序规范。中央纪委关于案件检查、审理、控告申诉、纪律处分等已有比较明确的程序性规定，但与国家检察机关、审判机关、司法机关有关程序性的法律规范相比，则显得线条较粗，还需要进一步细化和完善；六是处理同人大、政府、政协、派等相互关系的程序和规范。总的要求是既体现党的领导地位，又要依法办事，党的领导不是高高在上、越俎代庖，执政的共产党必须在宪法和法律的范围内活动。这既能保障党内民主，也能真正用党内民主引导和示范社会民主与人民民主。

（三）加强党内监督，保证权力的正常运行

党内民主，就是任何党员领导干部的决策和领导行为，都要在全体党员以及党委的监督或参与之下。完善的监督机制，健全的监督体系，是党内民主发展不可缺少的重要条件，没有监督，没有制约，必然导致专制主义，必然导致对党内民主的侵犯，也必然导致党的部分干部的腐败。我们要把对党员领导干部，特别是党的高级领导干部的监督作为重点。由于各级党的领导干部都掌握着一定的社会事务和党内的权力，在民主问题上既容易出现问题，又具有很强的导向作用，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[4]同时，还要加强党的领导班子内部的监督，健全党的民主生活会制度，各级党的领导干部都要树立自觉接受监督的意识，主动地、自觉地接受监督。要把党组织的严格监督和党的领导干部的严格自律结合起来，把事前监督、事中监督与事后监督结合起来，把党外监督与党内监督结合起来。健全和完善党内民主的各项具体制度，建立有效的监督机制和健全的监督体系。发展党内民主的重点就是对权力的制约，也就是健全党的领导班子内部的民主监督。要研究贯彻落实“集体领导，分工负责，民主讨论，会议决定”的十六字方针的有效形式，保证各级党的领导班子民主决策的高效率、民主生活的高质量。

（四）疏通和拓宽党内民主渠道，保障党员的民主权利

应根据“党章”规定的每项党员民主权利的具体要求，制定相应的落实措施。使党员对党内事务有更多的了解和参与。要把党的方针政策、指示决议，及时传达给下级党组织和党员。重要文件和重大事件的传达必须坚持先党内后党外的原则。党内需要做出决策的重大问题要听取党员意见，重大决策的实行首先要在党内动员。只有把党的有关真实情况及时告诉党员，使党员参与相关决策，才能进一步激发广大党员的使命感和责任感。党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出，发展党内民主必须切实保障各级党组织和党员的民主权利。要疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与。要把党的方针政策、指示决议，及时传达给下级党组织和党员。有些重要事情应该在党内先讨论，让党员早知道。同时，还应逐步减少由任命产生的基层组织负责人比例。支部委员会，总支委员会，基层党委的产生，都应履行严格的民主选举程序，在民主实践中能更好地培养党员的民主意识。

（五）加强民主观念教育，增强广大党员的民主意识

党员是党内民主权利的主体，党内民主要靠广大党员自觉地遵守，而要广大党员自觉地遵守，就要在思想上牢固树立民主观念。有些单位民主开展的不好，固然与主要领导的作风、素质有关，但与党员及党委其他成员民主意识不强、缺乏民主观念也有很大关系。党员有了民主的观念，民主制度的贯彻执行就有了可靠的基础。党员、干部的民主意识强，才能自觉地行使自己的权利，并能坚决同各种侵犯民主权利的现象作斗争。党员民主意识强，党员才能自觉地参与党内事务，这是党员主体地位的最基本、最直接、最主要的体现，是发展党内民主的最起码的要求。要通过民主教育，增强党员的民主意识。使全体党员知道，每一个党员都有依照“党章”参与和管理党内事务的权利和义务。不仅权利不能剥夺，而且义务也不能推卸。要教育党员理直气壮地行使和维护自己的权利，充分认识到仅仅履行义务而不行使权利的党员，不能算是合格的党员。当每一位党员都把自己的民主权力和党员的理想、使命一样加以珍视，党内民主就会蓬蓬勃勃开展起来，党的凝聚力、战斗力和创造力就会充分地显现出来。

作者简介：赵金鹏成伟山东理工大学法学院（山东淄博255049）

参考文献：

[1]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[C].北京：人民出版社，2000,50.

[2]选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991,529.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1989.332.

[4]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.270.