加强监督 从严治党——党内监督条例的指导原则和制度设计

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摘要:《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例》）是我们党在新的历史时期一部重要的党内法规。它的颁布实施，对于坚持党要管党、从严治党的方针，对于发展党内民主、加强党内监督、维护党的团结统一，进一步提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力，对于坚持党的性质和宗旨，保持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民，具有十分重要的意义。为了更好地贯彻落实这部条例，必须正确把握贯穿于《条例》的指导原则和制度设计的基本特点。

与时俱进，全面推进党的建设新的伟大工程的时代产物

制定颁布党内监督条例，在我们党80多年的历史上是第一次。深刻理解《条例》制定的背景，是正确把握其指导原则及制度设计特点的前提。

其一，党长期执政尤其需要加强党内监督。1956年9月，邓小平同志在党的八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”应该怎样解决执政带来的新问题呢？出路就是民主和监督。邓小平同志特别强调共产党要接受监督，他指出：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”我们党经过半个多世纪的长期执政，在执政党建设方面取得了很大成绩，但是党内的“官僚主义的习气”、“脱离实际和脱离群众的危险”依然存在，有的还比较严重，迫切需要加强党内民主和党内监督。苏联东欧共产党执政几十年之后丧失执政地位的沉痛教训表明，没有党内民主就没有党的活力，而没有活力党的生命也就停止了；失去监督的权力必然导致腐败，而腐败的权力必然导致灭亡。正是从中外历史上政权更迭的教训中，从加强党的自身建设和巩固党的执政地位的需要出发，同志、同志多次强调，要保持我们党长期执政的地位，非加强对党的监督、特别是党内监督不可。

其二，在依法治国的条件下，党内监督必须实现制度化。坚持依法治国，关键是要抓住制度建设这个重要环节，推进建设社会主义法治国家的进程，不断实现经济、政治、文化和社会生活的法律化、制度化。在依法治国的条件下加强党内监督，必须有严格的制度规范。为了加强党内监督，我们党制定了不少制度，采取了不少措施。实践一再证明，制度问题带有根本性、稳定性、全局性和长期性，还是制度靠得住些。制度问题不解决，思想作风问题也难以真正解决。如果党内监督缺乏规范化、制度化，那么就不可能是有力的、有效的。实现监督工作的规范化、制度化，并使这些规范和制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，是加强党内监督工作的关键环节，是党内监督工作持续、深入、健康发展的重要保证。

其三，加强党的建设、实现党中央反腐败的重大决策和战略部署，迫切需要一部管总的党内监督条例。我们党在半个多世纪的执政实践中，在党章和党内有关文件中作出过不少有关党内监督的规定，但是比较零散，不便于系统地掌握和解决问题。现在，根据全面推进党的建设新的伟大工程的需要，结合党内监督新的实践，把以往的有关规定和新的经验加以综合归纳，提炼加工，集中起来，制定出这样一部能够管总的党内监督条例，不但在党的制度建设方面把党内监督向前推进了一大步，而且在实践中，必将有利于全面地、系统地解决党的建设方面的各种问题。《条例》的颁布施行，是党内监督工作实现制度化的一个重大步骤和突出标志。

从1990年3月党的十三届六中全会首次明确提出“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例”以来，我们党对《条例》的制定工作始终抓得很紧，从理论上和实践上为《条例》的制定作了充分的准备。特别是党的十五大、十六大确立了邓小平理论和“三个代表”重要思想作为党的指导思想，为加强党内监督，健全党的防错纠错机制，推进党风廉政建设和反腐败斗争，提供了强大的理论武器。以同志为核心的党的第三代中央领导集体，一直非常重视加强党内监督，作出了一系列重要决策。同志连续十次在中央纪委全会上发表的重要讲话中，都把党内监督作为其中的重要内容。党的十六大以后，以同志为总书记的党中央把制定党内监督条例再次提到了重要工作日程。与此同时，我们党实施依法治国基本方略，各级党组织在实践中创造和积累了大量加强党内监督的新鲜经验。所有这些，都为起草党内监督条例作了必要的理论准备和实践准备。《条例》是党内监督实践经验的科学总结，是全党同志智慧的结晶，是我们党在新时期与时俱进、全面推进党的建设新的伟大工程的必然产物。

立党为公，一切着眼于坚持党的先进性，实现党的伟大任务

从制定《条例》的上述背景中可以清楚地看到，我们党颁布实施党内监督条例，就是为了贯彻从严治党的方针，坚持党的先进性，加强党的执政能力建设，完成党的历史使命。这一目的体现在《条例》所规定的监督职责、监督制度和监督保障等主体内容中，形成了若干具体的指导原则。要全面准确地把握党内监督条例的精神实质，最主要的就是要坚决按照这些指导原则办事。

——发展党内民主的原则。党内民主是党的生命，也是党内监督的基础。实践证明，只有建立在民主基础上的监督，才是有力量的监督；只有健全的监督制度，才能保证民主的有效实现。认真研读《条例》可以清楚地看到，《条例》从党的建设新的实践出发，既强调加强党的上级组织对下级组织的监督，又规定了党员对党的组织、党员对党的干部、党的下级组织对上级组织的监督，体现了自上而下的监督与自下而上的监督，以及同级领导班子内部监督相结合的原则，体现了党内民主的精神和要求。党内民主的状况影响和制约着党内监督工作的水平。如果党内民主发扬不够，党内监督就不可能落到实处。从一定意义上说，党内民主的水平有多高，党内监督的水平就会有多高。因此，要贯彻好《条例》，就必须加强党内民主建设。全党同志特别是各级领导班子和领导干部，必须牢固树立民主意识，养成民主习惯，切实尊重和保障各级党组织和党员的民主监督权利，大力倡导批评和自我批评，自觉按照党章、《条例》等党内法规办事，在党内努力形成积极倡导监督、大胆实施监督、支持保障监督的浓厚氛围。只有党内民主建设这个基础加强了，党内监督才能是健康的、有效的，《条例》的贯彻落实才会有根本的保证。

——维护党的团结统一、提高党的执政能力的原则。对于党的建设来说，监督是手段，而不是目的。加强党内监督，目的是促进党内民主，增强党的生机与活力；是维护党的团结统一，保证中央政令畅通；是保持党的先进性，提高党的执政能力。讲党内监督，无论何时何地都不能忘记这一目的性原则，必须自觉地把它贯彻于监督的全过程。这就要求我们，必须把监督的基点放在维护党章和党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验上，始终保持全党在行动上的一致性；必须像保护眼睛一样维护党的团结统一，党员有权向各级组织反映自己的意见，但不得公开发表与党中央决定相反的意见；必须把各项监督活动置于党委的统一领导之下，严格按照组织原则和监督程序进行；必须坚持党内监督的正确方向，确保监督行为成为加强党的执政能力建设的重要推动力量。

——突出制度建设的原则。《条例》共47条，监督制度部分就占28条。其所以这样设计，是因为党的建设的历史经验反复证明，没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督；没有以制度为保障的监督是软弱的监督。严格的制度规范是加强党内监督必不可少的条件，制度的可行性和约束力决定监督工作的质量和效果。因此，《条例》把制度建设放在特别重要的位置。坚持制度建设、制度创新，是加强党内监督工作的根本途径，也是党内监督工作持续、深入、健康发展的重要保证。

——以领导机关和领导干部为重点监督对象的原则。《条例》作为党内法规，对所有党员和党的组织都具有约束力。在我们党内，没有不受监督的特殊党员。但是，党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，是党内监督的重点。这是因为，从理论上说，党的领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，掌握着较多的决策权、用人权，如果对他们监督不力，就可能导致大的失误，给党的事业造成更大的损失。在实践中，也确实有少数领导机关和领导干部，特别是少数领导班子的主要负责人，严重背离党的性质、宗旨和路线，违纪国法，给党的事业造成巨大损失，给党的威信带来恶劣的影响。因此，只有牢牢抓住领导机关和领导干部这个重点、难点和薄弱环节，才能抓住党内监督的关键，取得党内监督的最大成效。作为领导机关、领导干部特别是主要领导干部，要深刻理解这一原则的重要意义，自觉接受党内和来自各个方面的监督，以“正己”的实际行动带动《条例》的贯彻落实。

——监督与保护并重、权利与义务平衡的原则。为了充分保护党员干部监督的权利，保护他们敢抓敢管、改革创新的积极性，《条例》特别注意从三个方面处理好监督与保护、权利与义务相辅相成的关系。一是强调监督必须在制度的框架内按照一定的程序进行，防止监督的无序化。二是强调监督者的监督权与被监督者的权利适度平衡。一方面，《条例》赋予了监督者的监督权，并规定谁侵犯监督者的这种权利，打击报复监督者，就要追究谁的责任，依纪依法严肃处理；另一方面，《条例》也赋予了被监督者不受他人侮辱、诽谤、陷害和组织上的错误处理的权利，谁侵犯了被监督者的这种权利，也要受到严肃处理。三是强调监督者行使权利与承担义务应当平衡，防止权利与义务的失衡。《条例》规定了监督主体在实体和程序方面的监督权，同时对监督者也有义务上的限制，如党员有权检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，但不得侮辱、诽谤、诬陷他人等。违反了这些义务，就要依纪依法严肃处理。

——既要继承又要创新的原则。《条例》在坚持以党章为依据，充分吸收党内监督工作的好传统、好做法的同时，注意从新的实际出发，在遵循党章总体规定的前提下，积极进行制度创新。一方面，对一些已有的具体规定作了充实和完善，增强其可行性、有效性和监督功能，如“集体领导和分工负责”、“重要情况通报和报告”、“民主生活会”、“信访处理”等；另一方面，把近年来实践中探索出的新鲜经验和比较成熟的好做法、好经验上升为制度加以规定，写入《条例》，如“述职述廉”、“巡视”、“谈话和诫勉”、“舆论监督”等。《条例》还对“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”作出了规定。因此，要做好党内监督工作，就必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进，随着社会主义市场经济体制的不断完善和党的建设实践的深入发展，及时研究解决《条例》贯彻实施中的问题，推动党内监督制度和党内监督工作不断创新。

从严治党，突出制度建设在党内监督中的核心作用

监督制度是《条例》的主体，集中体现了我们党关于党内监督的指导思想和原则。坚持从严治党，加强党内监督，必须突出制度建设在党内监督中的核心作用。因此，要正确把握《条例》在制度设计中的基本特点。

主线突出。中央领导同志明确指出，加强党内监督，既要发展党内民主，又要维护党的团结统一，二者不可偏废，这是《条例》的主线。在《条例》的全部制度规定中，都清晰地体现了主线突出的特点。如《条例》规定：“凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。”“党的各级领导班子讨论决定事项，应当充分发表意见，对于少数人的不同意见，应当认真考虑。”必须坚持“重要情况通报和报告”制度，“对隐瞒不报、不如实报告、干扰和阻挠如实报告或不按时报告、请示的，追究有关负责人的责任。”与此同时，还作出了“领导班子成员要互相信任，互相支持，维护和增强领导班子的团结”等规定。所有这些规定，都充分体现了党内民主原则和维护党的团结统一的精神。学习贯彻《条例》，最重要的就是要把握发展党内民主、维护党的团结统一这条主线，这样才能有效地防止在加强党内监督过程中可能出现的各种偏差。

体现规律。任何事物的发生发展都有其内在规律。人们的认识只有符合客观事物发展的规律，才能取得预期的效果。党内监督也是这样。《条例》规定的“集体领导和分工负责”、“重要情况通报和报告”、“述职述廉”、“民主生活会”、“信访处理”、“巡视”、“谈话和诫勉”、“舆论监督”、“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”这10项制度，是依据党章并总结党内监督的实践经验提炼、概括而成的，基本反映了党内监督的规律。例如，要想实现对领导班子、领导干部的有效监督，首先就得让广大党员了解领导班子、领导干部工作的真实情况，如作出了什么样的决策，决策贯彻落实得怎么样等，这就需要领导机关、领导干部进行重要情况的通报和报告。不难理解，“重要情况通报和报告”制度，就是党内监督规律的必然要求和充分体现。其他的制度也都如此。因此，必须善于从规律层面把握监督制度，从而深刻理解各项监督制度的精神实质，更好地贯彻落实。

于法周延。《条例》是我们党一部重要的党内法规。周延，是贯穿于《条例》和各项具体监督制度的显著特点。党内监督条例的周延性，并非指它“无所不包”、“无所不管”，而是指它对党内监督的指导思想以及监督主体、监督对象、监督职责、监督制度、监督保障等要件都作出了明确的规定；各要件之间的内在逻辑关系清楚、合理，没有法律、政策方面的漏洞，没有彼此相悖的矛盾性规定。《条例》清晰地向世人宣示，在我们党内，没有不受监督的人，没有不受监督的组织，没有不受监督的环节。过去有人认为，中央政治局的权力是最高的，难以监督。现在《条例》的第7条、第15条、第19条，明确规定了中央委员对中央政治局委员、常委的意见如何反映，中央政治局通报会议内容、向中央全会报告工作等。这就把中央政治局接受中央委员会的监督制度化了。无疑，这一制度上的突破，使得党内监督条例更加严密、也更具有权威性。

留有余地。制度建设是一个过程。尤其是党内监督条例这样的重要党内法规，不可能一次制定就一劳永逸，而是要随着实践的发展不断进行补充修订。《条例》充分考虑到了这一点。它既用较大的篇幅规定了监督制度的内容，同时又针对党内实际，对某些监督制度规定留有充分余地。如对“重要情况通报和报告”制度，就没有绝对化，有些不适宜通报或者公开的就不要通报和公开，所以《条例》中使用了“根据需要”、“根据实际情况”、“以适当方式”这样一些表述。再如“巡视”制度，鉴于目前“巡视”工作刚刚开始，缺少实践经验，所以对这项制度只是确定了一个框架，没有作过细的规定。又如“舆论监督”制度，有待于在实践中进一步探索，目前只能规定得原则一些：强调新闻媒体在党的领导下工作；新闻媒体发挥监督作用的途径是通过内部反映和公开报道这两种方式，强调要按照有关规定和程序办事；强调党的各级组织和党员领导干部要重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作；强调新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。在把握好这四个基本要点的基础上，充分发挥舆论监督的作用。总之，《条例》还在“试行”中，需要依据党内监督的实践不断充实、丰富和完善。