以“权利”制约权力——列宁晚年时对社会主义国家权力制衡的探索

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【关键词】权力/制约/监督/权利/列宁

【正文】

〔中图分类号〕A227〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769(2001)03-0021-04

工人阶级掌握了全国政权以后，如何保证公共权力为人民谋利益而不被他用，怎样防止“人民的公仆”变成凌驾于人民之上的“主人”，这是新生苏维埃政权所面临的主要问题。列宁在晚年对社会主义建设的若干问题有了新的认识，这便使得他对苏维埃政治体制的忧虑加重了。由于缺乏有效的权力制约，政治体制中存在的许多问题日益暴露出来，并且可能会发展成为威胁整个“肌体的健康”的“毒瘤”。为了根除政治“顽疾”，他开始致力于权力制约机制的探索。

一、权力的集中需要权利的制约

作为一位伟大的马克思主义者，列宁深入地研究过马克思和恩格斯的民主思想，并在此基础上形成了他关于社会主义民主的最初构想。列宁的《国家与革命》一文集中体现了他的社会主义民主理想。依据马克思关于巴黎公社民主制的理论，他提出未来的社会主义民主制度应当比资本主义的民主制度优越得多。

具体而言，这种新型的民主制度应该是“在社会主义社会里，由工人代表组成某种类似议会的东西，当然会‘制定条例和监督机构的行政’，可是这个机构却不会是官僚的机构。工人在取得政权之后，就会把旧的官僚机构打碎，把它彻底摧毁，完全粉碎，而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它；为防止这些人变成官僚，就需要马克思和恩格斯详细分析过的办法。(1)不但实行选举，而且随时可以撤换；(2)薪金不得高于工人的工资；(3)立刻转到使所有的人都来执行监督和监察职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”[1]。在列宁看来，社会主义民主共和国的政治组织形式应该是这样的：首先，实行的是议行合一的政体。其次，旧的国家机器应该被彻底打碎。在新的社会里没有警察和常备军，没有庞大的官僚体系，取而代之的是工农群众组成的‘廉价’的政府。最后，公职人员由普选产生并受人民监督。在他所构想的社会主义制度下，人民群众能够直接管理国家，那里每一个人都参加对社会事务的管理。由于每一个人都暂时变成“官僚”，因而人人都不能成为“官僚”。

革命刚刚胜利，列宁就着手将社会主义民主制的思想付诸实践。然而美好的理想一接触到俄国落后的现实条件，就只能向现实妥协。公务员之家版权所有

第一，庞大的国家机器代替了理想中的“廉价政府”。旧的国家机器被打碎后，旧的官僚体系并没随之瓦解，相反却被沿用下来。这和列宁的预想完全不同，他激烈地批评当时的苏维埃国家机关实际上是“资产阶级的大杂烩……”，“是我们原封不动地从旧时代接受下来的简直毫无用处的国家机关”，“我们的国家机关，除了外交人民委员部，在很大程度上是很少经过比较认真改造过的旧机关的残余。这些机关仅仅在外表上稍微粉饰了一下，而从其他方面看来，仍然是一些典型的旧式国家机关”。[2]为了使新生的社会主义“婴儿”能够在严酷的环境中生存下去，就需要加强无产阶级的专政力度。一方面建立和强化国家安全机构，另一方面要组建常备军。

第二，权力趋向集中。“十月革命”刚刚胜利后的一段时期内，苏俄初步尝试过一些民主，例如实行委员制和普选。但是，战争使国内危机加重，这种有益的尝试只好结束了，并走向其反面：权力的过渡集中。主要体现在两个方面：其一，普选制被干部委任取代，1919年俄共“八大”决定，党的负责人是由党中央调配，党的地方工作人员由地方党组织调配。特殊情况下，本应由选举产生的职务也可以实行委任制。这样，从中央到地方，干部委任制普遍实行起来。“十月革命”至1922年初，俄共（布）的各组织部通过委派制总共为20万党员和40万非党人员安排了工作。其二，党的最高权力向少数人手中集中。由于党在国家政治生活中的核心地位日益加强，党中央的领导任务日渐繁重，为了提高工作效率，1919年3月俄共“八大”的会议决定在党的中央委员会的领导下成立政治局、组织局和书记处，处理党的日常工作。1920年3月“十大”又进一步加强了书记处的工作，而1922年4月3日，在“十一大”一中全会上，决定正式设立总书记一职。

第三，人民群众文化素质偏低，不具备直接管理国家的能力。十月革命胜利后的苏联，工农群众当中文盲和半文盲居于多数。1919年3月，列宁在俄共（布）八大所作的《关于党纲的报告》中明确指出了这一点，并认为不可能在短期内改变这种状况。“由于文化水平这样低，苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级的先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。基于以上原因，列宁清楚地认识到了理想与现实之间的差距。理想的超前性，使得理想制度难以实现；现实的滞后性，决定了作为现实条件的产物的苏维埃政治制度不可避免地带有各种落后现实的烙印。而权力过度集中所带来的弊端已经在当时的政治体制当中显现，列宁也注意到了它所造成的危害将是十分严重的。其一，权力向高层集中，容易导致个人的专断和党、国家的分裂，这是列宁在晚年最担心的问题之一。他十分坦率地指出：“党的代表大会选出十九人组成中央委员会领导全党，而在莫斯科领导日常工作的是更小的集体，即所谓‘组织局’和‘政治局’。每局由中央全会选出五名中央委员组成，这样看来就成为真正的‘寡头政治’了。”[3]而当时斯大林是唯一身兼政治局委员、组织局主席和书记处总书记三职的中央委员。他与当时威望和地位仅次于列宁的“红军缔造者”——托洛茨基之间矛盾日深。列宁怀着深深的忧虑预感到两位“领袖”的矛盾可能会给党和国家带来分裂，一直希望避免这种分裂。其二，过度集权会导致官僚阶层重新凌驾于人民之上。国家拥有巨大的权力，而这种权力日益集中于少数人手中。人民群众参与国家管理的机会却大大减少，这就为行政管理体系的官员们滥用权力大开了方便之门。他们重新凌驾于社会之上，由社会的“公仆”变为社会的“主人”的可能性大大增加。一旦这种行政官僚体制脱离人民群众的防范和控制，就会给人民的利益带来巨大的损害，所以必须使行政官僚机构处于人民的监督之下。

二、以“权利”制约权力

如何对权力日趋集中的政治体制进行改革，创设社会主义的权力制约机制，是摆在苏俄领导人面前的重大难题。当时西方资本主义国家已有比较成熟的“权力制衡”体系，但是由于资本主义国家和社会主义国家在国体和政体上的不同，所以这套体系并不适用于苏俄。另外，列宁一向对资本主义的“议会制”、“三权分立”深恶痛绝，他将议会称为资产阶级的“清谈馆”。苏维埃政权采取“议行合一”的组织形式，本身就是对三权分立的否定。基于以上原因，苏维埃俄国所要建立的权力制约机制应当是完全不同于“三权分立”制度的崭新模式。

列宁在其早期的民主思想的基础上，一方面总结了苏维埃建立初期的经验教训，另一方面从人民群众的许多创举中得到启发，对于社会主义条件下的权力制约提出了很多独创性的见解，并进行了大胆的尝试。他的探索始终围绕一个核心思想展开，这就是以“权利”制约权力。这里的“权利”是指人民的政治权利，主要是选举权、罢免权和监督权。这种制约机制的构想是这样的：社会主义国家的权力来自人民，权力运行的宗旨是维护人民的根本利益。人民有权通过一定的途径对权力的运行进行适当的制约。在这里，制约国家权力的主体是人民，制约的途径主要是“自下而上”的群众监督。

第一，从权力制约角度重新认识人民的政治权利。“十月革命”前，列宁就已经指出人民的政治权利的真实性和广泛性是社会主义民主的本质特征。但是当时列宁侧重于从人民直接参与管理的角度来认识人民的政治权利，而没有更多考虑其对国家权力的制约作用。

列宁晚年对俄国落后的现状有了更客观全面的认识之后，开始从其对国家权力制衡的角度来审视人民的选举权、罢免权、监督权。列宁强调，苏维埃俄国应“公开地挑选最优秀的经济建设人员，挑选专业的和一般的地方和全国的行政管理人员和组织人员”。[4]这种对公开性的强调是为了便于群众在人才选拔过程中行使其监督权。选举的公开是民主的前提，也是通过选举进行监督的前提。所以列宁提出：“没有公开性来谈民主，是可笑的。”[5]论及罢免权时，列宁认为：“只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主”[6]。“苏维埃必须继续执行民主化的路线——实现罢免权”。这样才能有效地惩治贪污贿赂行为，防止党和政府与人民群众之间形成“最有害的隔阂”[7]。

在强调人民的选举权和罢免权的同时，列宁也十分关注人民的监督权。这是因为，第一，监督权有着直接的制约性，监督权是在选举权和罢免权基础上产生的，它可以通过检举、申诉、控告、质询等形式直接对国家工作人员的不良行为进行监督制约。同时也可以通过一定的程序对国家工作人员的行为进行制约。而选举权与罢免权只能通过选举或罢免公职人员的方式，实现其制约、监督职能。第二，从程序上考虑，监督权行使起来要简便易行的多，且不受时间和特定程序的限制。而选举权和罢免权就不同，罢免权的程序最为繁琐，选举权力要受选举时间限制。所以列宁格外强调人民的监督权。为了防止权力的滥用，保证国家工作人员的清正廉洁，列宁认为应当使工人进入一切国家机关，让他们监督整个国家机构。通过群众的检举、批评、建议等监督功效，才能使国家机关的工作人员不敢滥用权力，如有滥用权力者也可以得到及时的纠正和查处。所以群众监督是反对官僚主义的有力武器。第二，改组工农检察院。这是列宁为了实现其权力制约思想所进行的最主要的实践活动，也是其晚年进行的政治体制改革中最大胆的尝试。

按照列宁的权力制约的思想，在苏维埃俄国应当建立起一套自下而上的监督体系。在这个体系中居于主导地位的是党政合一、相对独立的最高监察机关。这个监督机构将由优秀的工人和农民组成。这个机关具有对党政最高权力机关进行监察的权威。它的工作人员要直接参加党政最高权力机关的决策、立法、执法活动，直接对党政机关的决策活动进行监督。这个监察机关还要监督最高权力机关的工作人员的公务和私人活动。列宁试图通过改组工农检察院，建立起这样一个理想的监督机构。

工农检察院是1920年在国家监察部的基础上成立的。1918年苏俄组建了国家监察部，同年5月决定在监察部下设中央控告检察局，其职能是接受审理群众对国家公职人员滥用职权、渎职、违法行为的控告检举。为了使群众监督更进一步地开展，列宁认为中央需要建立一个统一而独立的监督机构，以便使群众参加党和国家的最高监督机关的监察工作，工农检察院由此应运而生。成立伊始，工农检察院吸纳了许多工农群众，其职能是通过检察和调查的方法对一切国家管理机关、经济机关和社会团体实行监督，同一切机关中的官僚主义和因循守旧行为作斗争。监督和检察中央、地方苏维埃政府对国家法律、法令和法规的执行情况。由于种种原因，工农检察院不仅没有达到列宁预想的目标，反而成了没有丝毫威信的机关。列宁认为，苏维埃国家机关整个说来受旧的精神的束缚和渗透最严重，而工农检察院尤为严重，“再没有比我们工农检察院这个机关搞的更坏的机关了。”[8]因此改组工农检察院，就被提到工作日程上来。

对工农检察院的改组是从两个方面入手的。一是统一事权，合并机构；二是扩大工农群众在整个工作人员中所占的比重。合并后的工农检察院具有监督党政最高机关的地位和权威。为了保证监督机关的群众性，列宁又建议：“代表大会从工人和农民中选出七十五个至一百个新的中央监察委员。当选者也像一般中央委员一样，应该经过党的审查，因为他们也将享有中央委员的一切权利。”[9]

第三，在实践中，采取了一系列旨在加强完善群众监督制度的举措。

首先，加强了群众监督的合法性和公开性。一方面为了使群众监督有法可依，苏维埃俄国制定了有关监督的法令、法条。列宁着手起草过第一个有关监督的法令即《工人监督条例》，全俄工人监督总委员会和地方工人监督委员会就是根据这一条例建立起来的。为了保障群众民主监督的真正实现，全俄中央执行委员会通过了关于罢免权的法令，规定选民有权对其选出的代表进行罢免。另一方面，增加国家政务活动的透明度，使群众能够真正地进行公开监督。其次，要采取切实措施，保护群众的监督权。为此列宁要求各级苏维埃机关对于群众的批评、建议、检举、控告、指令要及时处理，作出交待。同时对于群众的检举、揭发，严禁打击报复，如有打击报复者要给予严惩。1919年6月，有个叫布拉托夫的人曾因给列宁写申诉书而遭地方当局的逮捕，列宁知道这个消息后，立即给诺夫哥罗德执行委员会拍去电报，严厉指出：“春天，布拉托夫之被捕是因为他向我申诉的原故。我警告你们，我要为这件事逮捕省执行委员会和肃反委员会的主席及执行委员会的委员们。”[10]1921年12月，当他得知人民委员会委员接待室转给苏维埃各机关的控告信和申诉书没有得到及时答复和处理时，便给中央苏维埃各机关的领导人写信，向他们提出警告：“如果再继续以这种方式办事，人民委员会接待室有权向公职人员追究责任，不管他是什么级别。”[11]

列宁去逝以后，斯大林掌握了党政的最高权力。权力的高度集中，逐渐成为斯大林体制的基本特征。同时，权力的制衡机制不断遭到削弱。党的十七大决定党和国家的监督机构重新分开，十八大又决定党的监委与同级党委平行变成其下属机构，在同级党委领导下工作，这样监察工作的地位就下降了，随着地位的下降，监察机构的权限也缩小了，失去了制定和监督制定党的政策的权力，变成了只检察党风、党纪、追究和处理违纪党员的机关；监察机关的领导人由选举产生改为委派同级党委领导成员担任，普通工农分子不再被吸收进各级监察机关，参加监察工作了。

监督权力的不断削弱，使高度集中的权力走向极端，最终演变成个人专权，终于导致了三十年代斯大林“大清洗”的历史悲剧。苏联以自己的历史验证了这一规律：在社会主义国家不受制约的权力同样会走向腐败，走向专横。

三、启示

列宁的晚年是带着深深的忧虑和困惑离开人世的。因为他已经发现了可能引发危机的关键问题，他提出了一些正确的建议和革除弊端的思路，但由于健康和历史条件的限制，他的探索没有能够继续下去。列宁及列宁的后继者始终未能在苏联建立起一套完备的权力分配和权力制约体系。为什么在社会主义苏联高度集中的权力没有能够得到有效的制约？除了客观条件和人为因素之外，还有其深层的原因。其一，从历史的、文化的层面剖析，俄国是一个缺少民主与法制传统的国家。近代以后，俄国逐渐走上资本主义道路，但是始终带有浓厚的封建色彩。统治者大都崇尚武力和暴政，缺少真正的开明之风。近代的思想启蒙运动又仅仅局限在中上层知识分子中间，并未深入大众。而这个国家的小生产者又如大海，小生产者的政治心理是十分不成熟的，因为他们的生产方式决定了他们处于分散的、共同受某一权威力量支配的社会关系之中，长期以来，缺少权利意识，同时又对权威有一种依赖心理。所以一方面是缺少民主素质，民智未开的群众；一方面是集权思想根深蒂固的统治者，这样的政治文化正是产生独裁者和集权体制的温床。

其二，苏维埃政权建立后，由于种种原因，法制建设处于停滞不前的状态。革命领袖的个人权威对政治影响很大，这使得人治之风盛行，法治基础脆弱。以言代法，以权乱法的现象普遍存在。列宁曾经长期流亡西方，他有着极高的民主素养和良好的民主作风。但即使如此，他本人在进行权力制约的探索活动中，也多用人治的手段来推行其政策，没有用法治的力量来维护其改革成果。这样就导致了人存政举，人亡政息的结局。长期以来，苏共名义上是民主集中制，实际上更多的是集中，很少有民主。与民主相伴相生的是法制，与集中相伴相生的是人治。所以随着权力的日趋集中，人治之风日盛一日。列宁在世时未能纠正的弊端，从斯大林一直延续至戈尔巴乔夫，始终未能革除。

其三，建立党政合一的监察机构，这种构想本身就有一定的缺陷。党政合一本身容易使执政者与国家权力机关之间，权责不明。一方面，会出现以党代政的情况，国家权力机关的监督职能就会削弱。另一方面，党内部本身就有至上而下监督的体系，这种体系运作得好，可以使执政党加强自我免疫的功能，而合并之后，这种体系受到影响。此外，把党置于既是民主监督主体，又是监督客体这样的位置，加大了实践当中监督的难度。党的机关不能代替国家机关，履行属于国家机关职权范围的权力，党的意志也只有通过一定的法定程序，才能上升为国家的法律。所以权力制约体系只有纳入国家权力体系，才能真正制度化。

高度集中的权力如果得不到有效的制约，其后果是致命的。首先会导致社会主义国家的民主制度严重扭曲。其次，使执政党逐渐脱离群众，滋生腐败，从内部开始蜕变，以至完全丧失战斗力。最后，由于集权导致党的腐败和蜕变，使党、政府在群众中的威望和影响力彻底丧失，直至亡党亡国。

苏联剧变期间，有学者曾对苏共代表搞过社会调查，结果显示，认为苏共代表全体劳动人民利益的占7%，认为苏共代表工人利益的占4%，而认为苏共代表全体党员的仅占11%，但认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的就占85%。苏联解体后，俄罗斯的新权贵，大多数既不是持不同政见者，也不是黑市倒爷，而是原苏共党内的各级官员。所以国外学者指出苏联剧变，从一定意义上讲，是这伙人发动的自我政变。

把列宁晚年对权力制约机制的探索和苏联七十多年的兴亡史结合起来考察，我们发现，列宁给后人留下了宝贵的理论财富，同时也留下了需要继续探索的难题：如何在社会主义法制保障下扩大人民的民主权利，如何制定一套自下而上的有效监督机制，制衡权力，以根除腐败和集权，防止执政党的蜕化和变质。这些问题还需要进行深入的研究，因为这对我们的社会主义民主建设和执政党建设依然有着极其重要的现实意义。

【参考文献】

[1][3]列宁选集：第3卷〔M〕,265,265．

[2][4]列宁全集：第30卷〔M〕,278,279．

[5]列宁全集：第41卷〔M〕,272．

[6]列宁全集：第33卷〔M〕,108．

[7]列宁全集：第34卷〔M〕,143．

[8]列宁文稿：第4卷〔M〕,449．

[9]列宁选集：第4卷〔M〕,203．

[10]娜康克鲁普斯卡娅．列宁回忆录〔M〕．

[11]列宁文稿：第9卷〔M〕,383．