反腐倡廉建设思考4篇

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第一篇

一、卫生系统推进惩防体系建设的总体部署

经过几年的努力，新一轮医改取得了重大阶段性成果，各项重点任务基本完成。一是全民医保体系基本建成，三项医疗保障制度覆盖95%以上居民，政府医疗补助标准不断提高。二是基本药物制度在基层实现全覆盖，基层医疗卫生机构基本药物价格比改革前下降30%。三是基层医疗卫生服务体系得到显著加强。中央投资630多亿元，支持2200多所县级医院和33000多所基层医疗卫生机构建设，加大基层全科医生培养，覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络基本形成。四是加大基本公共卫生服务的财政投入，公共卫生服务项目范围扩大，基本公共卫生服务水平明显提高。五是国家和各省在54个试点城市和2000多家医院推行公立医院改革试点，为深化公立医院改革积累了经验。上述五项重点改革在提高卫生服务公平性、解决13亿人医保问题和加强基本卫生服务体系基础建设等方面得到了国内外相关机构的高度评价。但是同时也要看到，医改毕竟是一个世界性难题，当前医改取得的成绩还是初步的，随着改革的不断深入，一些深层次的矛盾和问题正在集中暴露，其中特别需要关注各种显性或隐性的腐败问题。对此，医疗卫生系统在推进医改过程中，着力加强惩治和预防腐败体系建设，卫生行风有了明显好转。但是与深化医改的新要求、人民群众的新期待和卫生腐败的新特点相比，医疗卫生系统反腐倡廉形势仍然严峻，任务仍然繁重，还存在一些不容忽视的问题，主要是：医药购销领域商业贿赂的形势依然严峻[1]；少数单位医疗安全管理不到位，有些医务人员责任心不强，导致发生严重的医疗质量安全事故；收受红包、大处方、滥检查、乱收费等现象在一些地方和医院不同程度地存在，加重患者负担，损害群众利益[2]。由于医药购销和医疗服务中的各种腐败问题大都发生在人民群众身边，社会关注度高，传播速度快，直接影响人民群众对医改的评价和信心。尽管医疗卫生行业的消极腐败现象和不正之风问题是由多方面因素造成的，但是体制机制弊端是根本性原因，出路只能靠继续深化医改，这是达到医改目标的需要，更是推进卫生领域反腐倡廉建设的需要。卫生部近年来从卫生领域实际出发，围绕全党反腐倡廉建设总体部署和深化医药卫生体制改革总体部署两个大局，积极稳妥开展卫生领域的惩治和预防腐败体系建设，确保了中央关于反腐倡廉建设重大方针政策的贯彻落实，有力促进了医药卫生体制改革和卫生事业的健康发展，使反腐倡廉建设和深化医改有机结合、相互促进、协同配合。特别是在部署全年工作时，坚持长期抓一些关系全局的基本问题，如党风廉政建设责任制落实、纠风与行风建设等，又根据形势任务要求明确当年和近期工作重点，集中力量抓好一些专项工作，如药品集中采购、“小金库”和工程建设专项治理等。同时，既抓已经确定任务的具体工作落实，更在不断总结经验教训的基础上注重通过改革进行源头治理，力争使出台的举措符合卫生事业发展规律，有较强的针对性和可操作性，提高了卫生领域反腐倡廉建设的实际效果。

二、抓好责任落实，形成反腐倡廉建设整体合力

针对卫生部机关和多数医疗卫生单位党政领导分设的实际，卫生部先后制定了《党风廉政建设责任制实施办法》《关于进一步加强和完善卫生纠风工作责任制的意见》，形成了比较完善的反腐倡廉建设领导体制和工作机制，即：党组对党风廉政建设负全面领导责任，党组书记是党风廉政建设的“第一责任人”；行政领导班子对职责范围内的行风建设负全面领导责任，部长是行风建设的“第一责任人”；成立惩防体系建设领导小组和纠风工作领导小组，部党组书记和部长分别担任组长，对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。领导班子其他成员按照分工抓好职责范围内的党风廉政建设和纠风工作；各司局紧密结合业务工作具体落实；驻部纪检组、监察局协助党政领导班子抓好任务分工、组织协调和监督检查。卫生部机关和各级卫生部门抓住责任分解、责任监督、责任考核、责任追究等关键环节，以责任制落实推动反腐倡廉任务的落实。年初，卫生部党组制定反腐倡廉任务分解表，将任务细化分解到部领导和各司局，明确牵头单位和协办单位；各司局和有关直属单位结合业务工作把承担的反腐倡廉任务分解到司局领导和各处室，层层落实责任，一级抓一级。年中，卫生部党组召开会议听取各司局和重要直属单位工作进展情况汇报，加强督促检查和工作指导，发现并解决存在的问题。年底，由部领导和司局级干部带队，组成若干检查组，每年检查50%的机关司局、直属单位和地方卫生系统，开展考核评估，实施责任追究。各级卫生部门参照卫生部的做法，完善反腐倡廉建设领导体制和工作机制，形成全国卫生系统整体合力，推动反腐倡廉建设扎实开展。

三、加强行业监管，严格规范诊疗服务和收费行为

围绕群众反映强烈的大处方、滥检查、乱收费等问题，卫生部门坚持把纠风工作与加强医院管理紧密结合起来共同推进，着力加强医疗卫生服务监管，严格规范诊疗服务和收费行为。1.加强对医疗机构的常态化督查卫生部从2005年起连续3年在全国范围内组织开展“医院管理年”活动，围绕质量、安全、服务、费用四个方面，严格规范诊疗服务和收费行为，并由部领导和司局级干部带队，加强督导检查。2009年在全国范围内开展了“医疗质量万里行”活动，以公立医院为重点，组织500多名医院管理和业务专家，对28个省（区、市）的280家医疗机构进行实地检查，改进医疗质量，保障医疗安全。2011年开展了抗菌药物临床应用专项整治工作，促进合理使用抗菌药物。另外，卫生行政部门积极推进对大型医院的巡查工作，切实加大对医疗机构的行业监管力度。2.进一步规范医院管理各地卫生系统积极强化医院管理，医疗机构普遍实行了不当处方院内公示点评、医学检查检验结果互认共享等制度，有力促进了合理检查、合理用药。全国各级各类医疗机构普遍以服务价格和费用为重点全面实行院务公开，严格医疗机构财务管理，医疗机构乱收费问题得到有效遏制。卫生行政部门认真落实执业医师定期考核制度，严格大型医用设备配置和使用管理。3.发挥患者和群众的监督作用各地卫生系统在地方政府纠风办的组织领导下，普遍开展了各具特色的民主评议行风活动，认真落实医患沟通制度，聘请医德医风监督员，天津、福建等地还积极探索委托第三方开展患者满意度调查，主动接受社会和群众监督。全国已成立医疗纠纷人民调解专门组织1358家，实现地市级全覆盖，县级覆盖面达73.8%，2011年1-10月调处医疗纠纷14000多起，成功率达81.6%，达成调解协议的患方满意度超过95%。通过各方共同努力，许多地方卫生系统在行风评议中的名次都有不同程度上升，近1/3的省（区、市）评议名次位居本省前列。

四、加强卫生领域专项治理和案件查处，维护人民群众切身利益

近年来，卫生系统抓住医药购销商业贿赂、医院乱收费等问题，以职业道德和法制纪律教育为基础，以专项治理和查办案件为手段，以健全机制和完善制度为根本，着力构建医药卫生领域突出问题防控与治理长效机制。

1.持续开展医药购销领域商业贿赂专项治理，规范医药购销秩序

从2006年开始，全国卫生系统开展了治理医药购销领域商业贿赂专项工作。卫生部结合近年来发现和惩处的医药卫生领域商业贿赂腐败案件，组织拍摄警示教育片，强化职业道德、法制纪律观念，抵制商业贿赂行为。各地区各单位拓宽案源发现渠道，整合办案力量，加强与纪检监察、公安、检察、工商等执纪执法机关的协调配合，建立信息共享和联查联审办案工作机制，严肃查办商业贿赂案件，有效震慑违纪违法行为。截至2010年3月，卫生系统共查处医药购销领域商业贿赂案件2900余件；2011年查处商业贿赂案件169起，涉及金额4231.76万元，289人受到党纪政纪处分和其他处理，75人被追究刑事责任。部分省（区、市）还集中时间开展了医药回扣专项整治工作，收到明显效果。近年来，卫生部围绕专项治理工作制定出台了23个文件，内容涉及药品和器械采购、基建工程、财务管理、院务公开、不良行为记录等。全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团建立了医药购销领域商业贿赂不良记录制度，打击和震慑医药购销领域的行贿行为；出台了《医疗机构接受社会捐赠资助管理暂行办法》，一些地方和单位研究制定了具体操作规范，明确医疗机构接受捐赠资助规定，防止捐赠资助过程中的行贿受贿行为。各地普遍加强医疗机构统方管理，不少医疗机构安装了防统方软件，收到明显效果。

2.坚决惩治腐败问题，发挥查办案件治本功能

坚决查办违纪违法案件，是惩治腐败最直接、最有效的手段。近年来，卫生部坚持以在医药购销、卫生基建工程中发生的商业贿赂案件和医疗卫生系统发生的严重损害群众利益的行风案件为重点，不断加大查办案件工作力度，会同有关部门先后查处了哈尔滨医科大学附属第二医院乱收费等案件，严肃惩处违纪违法人员。各级卫生纪检监察机构高度重视办案工作，会同有关执纪执法机关加大办案工作力度。据不完全统计，2005-2011年，全国卫生系统共查处案件10500多件，有力震慑了违纪违法行为。同时，利用典型案件开展警示教育，针对案件暴露出的问题建章立制，发挥了查办案件的治本功能。

五、规范权力运行，建立重点部位和关键环节

廉政风险防控机制在深化医改和推进卫生领域惩防体系建设过程中，各级卫生系统围绕“权、钱、人、项目”等重点部位和关键环节，加大监管和改革力度,推进制度创新，规范权力运行，源头预防腐败。

1.完善“三重一大”集体决策制度

以健全完善“三重一大”集体决策制度为重点，各级卫生部门制定完善领导班子议事规则和工作规则，防止决策失误、权力失控和行为失范。卫生部修订了《卫生部领导班子工作规则》《卫生部工作规则》，卫生部各司局、直属单位以及各级卫生部门普遍建立了“三重一大”事项领导班子集体讨论决定等制度，明确凡属“三重一大”事项须经领导班子集体讨论决定；健全会议制度，探索实行“一把手”末位发言等制度；领导班子会议讨论决定事项，做到有会议记录、会议纪要。各级卫生部门纪检监察组织通过参加党组（党委）会议和行政领导班子会议，监督领导班子执行议事规则和工作规则、科学民主决策情况。有的地方和单位实行“一把手”不直接分管财务、人事、基建工程、招投标、药品采购等工作，强化对“一把手”的监督制约。

2.加强对权力运行的监督制约

各级卫生行政部门进一步深化政务公开，加大行政审批制度改革力度，精简或下放行政审批项目。卫生部在前期取消23项的基础上，2009年取消行政许可项目4项、下放5项，2011年又取消和调整行政审批项目13项。对保留的项目，制定了《卫生行政许可管理办法》《卫生行政许可过错责任追究办法》，从审批的环节、人员、流程上进一步明确责任、依据、程序和条件，强化内部管理，加强对行政许可行为的规范和制约。进一步完善行政执法规则，坚持依法行政，建立有权必有责、用权受监督、违法受追究的工作机制。落实《卫生行政执法责任制若干规定》，出台《卫生部关于打击非法行医专项行动责任追究的意见》，完善卫生行政处罚工作程序，强化内部制约监督机制，规范卫生执法行为，从源头上预防腐败问题的发生。2010年，卫生部在6个司局和6个直属单位开展权力运行监控机制建设试点，12家单位依法清理和明确权力253项。卫生部党组印发了《权力明晰表》，明确各项权力的规范名称、行使依据、责任部门、收费依据和标准等；开展权力运行廉政风险评估，明确廉政风险较大的A级权力84项、B级权力115项；以A、B级权力为重点优化权力运行流程，编制了权力运行流程图，实行权力全程监控。目前，这项工作已在卫生部机关各司局和各直属单位全面推行。各省（区、市）卫生系统普遍推行行政权力运行监控机制建设，有效规范了权力运行。河北省卫生厅建立了行政权力运行网上监控和考核系统，将32项行政许可全部纳入网上审批范围，实现了全省的网上在线审批和三级监控，减少了人为因素的干扰，规避了发证过程中的廉政风险。甘肃省研发并利用“医疗卫生系统廉政风险预警防范与监控”软件，对诊疗行为、药品购销、招标采购等进行风险分析和实时监控，形成覆盖权力运行全过程的电子监控制约系统，使医院的各项权力在阳光下运作。全国15个省（区、市）开展了公立医院廉洁风险防控试点工作，收到了良好效果。

3.规范干部选拔任用

制定了干部提拔前人事部门书面征求纪委意见的办法，2010年以来驻卫生部纪检组、监察局先后对3名局处级干部提出不予任用或暂缓任用的建议，均被卫生部党组采纳，防止了干部带病提拔和带病上岗。制定干部任职廉政谈话制度，由纪检组长、监察局长、副局长分别对新任正、副司局级和处级干部廉政谈话。推进领导干部竞争上岗，2011年对26个司局级职位开展了竞争上岗。制定《卫生部机关干部交流工作办法》，2011年对19位司局级干部进行了轮岗交流。

4.加强资金和项目监管

近年来政府不断加大卫生投入，卫生部健全了规范资金拨付和使用管理机制，确保资金使用安全、高效。成立由党组书记任主任的预算工作委员会，对年度预算经费安排进行集体审议。成立项目资金监管中心，加强对项目资金的经常性管理监督。探索不同类型单位审计委派工作模式，加强审计监督。制定“委托办事经费管理暂行办法”，各级卫生部门照此做法，建立健全资金监管制度规定，加强对公共卫生、重大科技专项、疾病防控、社区和农村卫生资金拨付使用管理情况的监督检查，加强对新农合基金的监管，严肃查处贪污、挤占、挪用、骗取基金等问题，确保了资金安全。卫生系统项目是与资金紧密联系在一起的，项目数多、资金量大。各级卫生行政部门建立健全覆盖项目审批、资金拨付、项目实施、项目评估、考核验收以及专家管理等全过程监督制约机制，各级纪检监察部门找准加强项目监督的介入点，抓住项目审批、资金拨付等关键环节，通过重点关注、及时过问、听取汇报、督导检查等形式，构筑严密的监管体系，确保项目安全、资金安全、人员安全[3]。

六、回应社会关切，大力加强医德医风教育

医德医风教育是筑牢广大医务人员职业道德防线的基础工程，关系重大。受各种因素的影响，一段时期以来我国医疗卫生机构较为普遍地存在重经济效益和医疗技术、轻医德医风的现象，部分医务人员收受红包回扣、过度检查治疗，不但严重影响卫生行业形象，而且导致医患关系紧张，成为人民群众高度关注的突出社会矛盾之一。近年来，各级卫生部门把医德医风教育作为一项重要工作内容，不断创新教育形式、组织实施与监督考评，取得了一定成效。

1.把医德医风教育贯穿于医务人员职业生涯全过程

卫生部门双管齐下，面向广大医务人员，全面开展医德医风、职业道德和纪律法制教育，从职前教育、上岗培训到继续教育、机构内培训、职业资格考试、职称晋升测评，把医德医风教育贯穿于医务人员整个职业生涯。在卫生领域治理商业贿赂工作中，将纪律法制教育作为重要内容，教育从业人员划清是非界限、增强法律意识、牢记行为规范[4]。与此同时，医德医风成为医务人员执业门槛准入和职业水平衡量的首要考察要素。2007年，卫生部出台了实行医德考评制度的指导意见，把廉洁行医、规范诊疗服务行为、构建和谐医患关系等7个方面作为考核的主要内容，考评结果与医务人员晋职晋级、岗位聘用、评先评优直接挂钩。到2011年底，全国29个省（区、市）制定了实施细则，83.9%的公立医疗机构开展了考评工作，普遍建立了医德考评档案。

2.贴近生活贴近群众，丰富医德医风教育形式卫生部在2006年就启动了“全国健康卫士楷模先进事迹巡回报告”活动，在全国范围内开展了60多场报告。自2011年起，连续开展健康卫士评选活动，乡村医生周月华等一批优秀卫生从业人员通过网络等渠道被群众推选为“我最喜爱的健康卫士”。近期热播的电视剧《医者仁心》《心术》等一批贴近医护人员和百姓生活的文艺作品赢得较高的收视率并引发广泛的社会讨论。这些活动和文艺作品，不但引起了社会对医护工作的广泛认同和对医德医风的深刻讨论，而且成为医德医风教育的重要助推器，发挥了很强的示范作用，对引导医务人员树立为人民健康服务的意识发挥了很大作用。各地医疗卫生机构也纷纷采用医务人员喜闻乐见的形式开展有形的载体教育、借助先进人物与事迹开展典型教育、针对关键问题与环节进行防范性超前教育，在日常医疗行为中引导医护人员以“构筑医魂”为主题讨论和凝炼职业精神，形成医疗卫生行业独有的核心价值观，引导和规范从业人员行为。与此同时，卫生系统以“创先争优”、“三好一满意”、“医院管理年”等系列活动为载体，对医务人员进行集中教育，建立健全医德医风教育长效机制，营造医德医风建设良好环境。以典型案件全系统通报制度为载体，发挥查办案件的警示教育作用，是医疗卫生系统行风建设的重要举措。为此，卫生部专门组织摄制了警示教育片《警钟长鸣》和法制宣传片《防患未然》，各地区各单位积极组织学习观看，强化职业道德、纪律法制和警示教育，积极倡导风清气正的行业氛围。

七、加快关键环节改革和制度建设，从源头上防治腐败

医药卫生领域存在的腐败现象，在很大程度上是医药卫生管理体制机制造成的。因此，深化医药卫生体制改革，既是促进卫生事业健康发展的体制保障，也是构建医药卫生领域惩防体系的关键环节。在推进新医改过程中，卫生部门配合政府有关部门逐步取消“以药养医”，大力推进支付方式改革，从体制机制上铲除医药购销和医疗服务中滋生腐败的土壤。

1.加强制度建设，逐步取消“以药养医”机制

长期以来，我国医疗机构实行“以药养医”，助长了药品流通与使用领域的腐败问题。为解决这些问题，在新医改中，我国提出了建立药品集中采购制度和国家基本药物制度的战略目标，通过制度建设从根本上取消“以药养医”机制。（1）药品集中采购是深化医药卫生体制改革的重要内容，不仅有利于保证医院用药质量，也有利于控制药品价格，从源头上治理医药购销领域商业贿赂。2005年以来，卫生部会同国务院纠风办，全力推行以政府为主导、以省（区、市）为单位的网上药品集中采购办法。经过努力，全国药品集中采购工作取得了突破性进展，领导体制、工作机制和平台逐步健全，收到了明显成效。几年来，通过药品集中采购共让利患者672.7亿元。2010年各地非基本药物集中采购总金额为2100.74亿元，中标价格与2009年当地采购价格相比平均下降10.09%，降价总金额达232.03亿元。2011年网上集中采购药品总金额3013.73亿元，降价总金额287.97亿元。（2）建立国家基本药物制度的核心内容是取消基本药物加成政策，实行零差率销售，逐步改变“以药养医”的状况。为了推动该项制度的建立与完善，卫生部等部门印发了国家基本药物制度实施意见、基本药物目录（基层部分）及相关配套文件，于2009年起开展试点工作。目前，所有政府办基层医疗卫生机构均已实施基本药物制度。自2012年开始，卫生部选择300家县级公立医院试点基本药物制度，破除“以药养医”机制，理顺公立医院补偿机制，降低公立医院对药品收入的依赖程度，为防治药品购销与使用中的腐败问题提供了良好的体制机制环境。

2.逐步推行医疗费用支付方式改革

我国医疗服务实行按项目付费制。在经济利益的刺激下，医务人员与医疗机构存在过度提供医疗服务以获得更多收入的倾向，不但导致卫生费用高涨和卫生资源浪费，而且加重了患者的经济负担，损害了群众利益。近年来，卫生系统以推行“临床路径”、促进诊疗行为标准化和探索单病种费用制度为重点，加强医疗机构管理，严格规范诊疗服务行为，减轻患者医药费用负担[5]。2010年，卫生部首次组织制定了22个专业112个病种的“临床路径”，在14个省73家医院启动试点工作，会同国家发改委印发了《关于开展按病种收费方式改革试点有关问题的通知》，选择104个病种作为按病种付费方式改革试点。2011年又制定了109个病种的“临床路径”，总数达到22个专业331个病种，目前3467家医院开展了“临床路径”管理，并遴选104个病种实行按病种付费方式改革试点，为规范诊疗行为、控制医疗费用奠定了科学扎实的基础。

八、加强卫生领域反腐倡廉建设的思考

卫生系统腐败问题成因复杂，涉及多个部门，加强卫生系统惩防体系建设必须坚持标本兼治、综合治理的方针，紧密结合卫生事业发展和深化医药卫生体制改革，加强部门协调与合作，综合运用发展、改革、管理的办法，着力构建和谐医患关系，从源头上铲除腐败问题滋生蔓延的土壤。

1.结合“十二五”医改重点，深度推进卫生领域惩防体系建设

深化医改是提升卫生系统反腐倡廉建设水平的重要条件。国家已明确了“十二五”时期深化医改的基本思路和“三个重点”，提出了改革的具体任务和关键举措。要结合深化医改，坚持改革创新，采取综合治理措施，加快发展、深化改革、加强管理，努力解决卫生行业反腐倡廉建设中存在的深层次问题。进一步提高反腐倡廉教育、制度、监督、改革、纠风、惩处各项措施的针对性和有效性，确保反腐倡廉建设围绕“四个更加注重”不断向前推进。将以惩防体系建设为重点的反腐倡廉建设和卫生改革发展紧密结合起来，综合运用发展、改革、管理的办法强化源头治理，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤[6]。

2.加强行风建设，下大力气扭转卫生领域不正之风

行风建设的重要性无论怎样强调都不过分，问题的关键是如何针对社会和群众反映强烈的问题，提高行风建设的实际效果，践行职业道德，以此引导医患关系走向和谐。坚持把医德医风、职业道德和纪律法制教育作为医务人员上岗培训、继续教育、毕业后教育、执业资格考试、职称晋升考试的必要内容。加强对纠风举措实际效果的评估，坚决遏制追求不当甚至非法利益的趋利之风，深化收入分配制度改革，加大财政投入，提高医务人员的待遇，保证医务人员的收入正当、水平适当。加强医药购销领域商业贿赂和行业不正之风治理力度，对行贿人员加大打击力度，净化医疗卫生事业的发展环境。研究制定医药生产企业诚信管理体系，探索建立企业诚信档案和安全数据库，对有不良记录的企业和从业人员实行动态评价，对严重违规和失信的企业和从业人员实行行业禁入。

3.强化医疗服务全程监管，用惠民便民的实际成效取信于民

加强医院内涵建设，健全内部质量控制和安全管理制度，不断改进服务流程，优化就医环境。扎实推进临床路径管理和按病种付费制度改革，认真落实按药品通用名开具处方、不当处方院内公示和点评、药品用量动态监测和超常预警等工作，深化医院院务公开，实行阳光用药制度。大力推进大型医疗机构巡查工作，认真落实医疗机构校验管理办法，严格大型医疗设备配置和使用管理，切实加强对医疗机构的行业监管。完善医疗纠纷处理机制，逐步推行医疗纠纷第三方调解机制和医疗责任保险制度，使医疗纠纷从医院处理为主逐步转变为第三方调解为主。量化医疗服务指标，不断提升服务水平，切实保障医疗质量，努力提供群众满意的医疗服务[7]。

4.深入推进公立医院体制机制改革，完善医疗卫生行业薪酬制度

加快公立医院改革试点步伐，探索有利于维护公益性的管理体制、补偿机制、人事制度和分配制度。医务人员薪酬制度改革是关键，要承认医务人员的劳动价值，按照贡献和人力资本状况建立符合医务人员劳动价值的合理分配制度。加大政府投入，按照国际惯例，努力使广大医务人员的收入达到同等资历公办教师工资的1.5～2倍，使医生获得来源合理的较高收入。同时，严格医疗机构收支监管，规范收入秩序，压缩灰色收入空间，打击、取缔非法收入。

作者：王延中1高波1范三国1侯建林2单大圣3柯洋华1工作单位：1.中国社会科学院2.北京大学医学部3.国务院发展研究中心

第二篇

一、顶层设计理念与反腐倡廉建设

“顶层设计”这一概念本源于大型工程领域的设计理念，后来广泛应用于众多领域制定发展战略。其基本含义是，把要做的事情看作一项系统工程，着眼于把事物的整体性和可操作性有机结合起来，进行统筹思考和规划。“改革的顶层设计”问题一经提出就引起人们的广泛关注。这一概念，表达出我们对推进全面改革的一种新认识。中共中央关于制定十二五规划的建议提出，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”、“更加重视改革顶层设计和总体规划”。中央借用“顶层设计”这个概念来表明国家需要全面的改革战略和总体规划。根据顶层设计的思路，改革必须关注改革方向、改革路径和改革突破口。改革方向是法治与民主。改革路径，以前是由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央，今后应更强调由顶层到终端、由国家到地方、由中央到基层的改革方向。顶层设计并不是越详细越具体越好，而是要突出战略性和前瞻性。顶层设计的确切含义，应当是明确改革方向，划定改革边界，为来自第一线的改革探索留出空间，降低改革的风险，实现战略推进，全局可控。与此同时，随着世情、国情、党情的深刻变化，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，反腐斗争任务依然艰巨。注重顶层设计和总体规划，高起点、高标准谋划好惩治和预防腐败体系建设的总体思路、目标和重大举措，是推进惩治和预防腐败体系建设的战略选择。在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第七次全体会议上发表重要讲话，强调要按照建立健全惩治和预防腐败体系要求，全面推进反腐倡廉各项工作，加强调查研究和科学论证，注重顶层设计和总体规划，建立健全惩治和预防腐败长效机制。其指导思想就是在新的形势下保持党的纯洁性，要坚持党要管党、从严治党，坚持强化思想理论武装和严格队伍管理相结合、发扬党的优良作风和加强党性修养与党性锻炼相结合、坚决惩治腐败和有效预防腐败相结合、发挥监督作用和严肃党的纪律相结合，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，始终坚持党的性质和宗旨，永葆共产党人政治本色。要大力保持党员、干部清正廉洁，严格执行廉洁自律各项规定，坚决查办腐败案件，加大从源头上防治腐败工作力度，加强警示教育。要大力加强监督和严明纪律，加强党内民主监督，推进党务公开，发挥舆论监督积极作用，严格执行党的纪律。的重要讲话是对马克思主义党建理论的重大创新，标志着我们党对反腐倡廉在战略上达到了新认识，对于深入开展党风廉政建设和反腐败斗争具有重大而深远的意义。

二、反腐倡廉建设的顶层设计思路

作为改革的领导者，中国共产党自身建设也必须符合顶层设计的科学规律。因此，反腐倡廉建设作为党的建设的重要内容也需要用“顶层设计”的思路进行必要的梳理和完善。这个思路可以从几个方面来理解：首先，反腐倡廉建设是一项长期的系统的战略工程，需要整体谋划，全局推进。所以，反腐倡廉建设必须从一开始就有清晰的战略和蓝图，强调的是整体的长期的成果，而不是眼前的立竿见影作用。不是杀几个贪官、追回多少赃款的表面工程，而是澄清政治、建立高效廉洁政府的治本之策。腐败现象是社会发展的必然产物，只要有阶级存在的社会，就无法避免腐败现象。那么在腐败不能根除的前提下如何保持社会稳定发展，就需要用高明的政治智慧去克制腐败发展蔓延的态势，把腐败对经济社会及人的影响降到最低水平。反复倡廉建设不能一蹴而就，但是必须小步快跑，才能跟上社会发展的脚步和时代的要求以及人民群众的迫切愿望。其次，反腐倡廉建设是自上而下的整体推进，而不是自下而上的层层叠加，这是我们必须澄清的一个思路，也是明确的立场。这就是说顶层设计的反腐倡廉建设不同于群众性的运动式反腐风暴，而是要在中央集中统一领导下，在全国范围内的全部公共领域同步进行的系统工程。顶层设计的关键在于领导和规划，反腐倡廉建设的顶层设计也需要集中统一的领导和系统性的全局规划。在这里集中统一领导的任务只能是落在党中央和中央政府的身上。虽然顶层设计并不是中央政府和党中央的法定职责，更不是专属权力，但是顶层设计针对的是国家改革发展的整体战略和全局事务，在这个层面上只有党中央和中央政府才有力量、有能力做到科学规划和统筹安排。改革的顶层设计不是为党中央和中央政府而定的，但是基于宪政和现实的基础，党中央和中央政府必须承担这样的责任。同样道理，虽然顶层设计不是一个详细的政治、经济和社会改造计划，不是一个具有法律效力的指导意见，也不需要各个部门及地方政府言听计从，立即执行，但是各地区各部门的发展、改革方向和行动必须相互协调，不能冲突对立，一方面是各地方各部门之间不能冲突对立，另一方面是各地方各部门也不能与全局和全国相冲突。这就需要一个总体协调的“仲裁者”，即党中央和中央政府。再次，顶层设计的前提和根本原则在于，改革的制度依据，即出发点问题。顶层设计需要有一个整体的规划，需要有蓝图的指导。而我国进行全面改革的前提就是要坚持社会主义制度和中国共产党的领导。这一点既是出发点也是落脚点，离开这一点，顶层设计的方向性和整体性都无从谈起。从根本上讲，无论是怎样的改革思路，都始终离不开为了谁而设计、为了什么目的而设计、由谁去设计、又由谁来实施完成这个价值取向问题。社会主义国家的任何改革都是为了巩固和发展社会主义制度，维护和保障最广大人民群众的根本利益这个目的。从这点看，顶层设计的思路就有了明确的出发点和落脚点。

三、反腐倡廉建设顶层设计的主要原则

反腐倡廉建设顶层设计需要严格遵循以下原则：

第一，中国共产党是反腐倡廉建设顶层设计的领导者和主导者。中国共产党是中国唯一合法的执政党，党的执政地位决定了党在国家发展和建设各项事业中的主导地位。这既是国家历史和人民的选择，也是国家根本大法——宪法的明文规定。近年来，一些国外的学者政客，或由于不了解中国的国情，抑或出于别有用心，对中国共产党在包括反复倡廉在内的各项政治社会制度建设过程中的主导地位提出质疑，其理由无非就是一党执政的合法性以及权力集中的问题。其实稍有政治常识的人都明白，一党执政并不意味着对民主精神和民主制度的损害，只要这个党是代表最广大人民群众根本利益的，是全心全意为人民服务的，那么这个党就是民主的党，这个制度就是民主的制度。而所谓的权力集中就更不是问题了，随着市场经济的深入发展，社会经济以及行政管理范围的迅速扩张，必然要求国家权力日益集中于行政领域，地方权力日益向中央集中。这种现象只与经济发展规模和水平及行政管理范围有关，跟执政党数量和执政时间毫无直接必然关联。从这个角度讲，顶层设计的思路恰恰与此不谋而合。政治体制改革也是适应生产力发展和经济活动规律变化的客观选择，经济活动的深化发展，必然要求政治体制的相应变革，经济活动的管理需要集中统一，政治体制的变革更需要统一高效的领导推进。在中国，这一任务只有中国共产党才能完成。

第二，人民群众是反腐倡廉建设顶层设计的参与者和推动者。改革开放以来，随着社会的进步和教育水平的提高，人民群众对于自己的政治权利越来越关心，政治参与的程度和水平越来越高。人民群众日益成为政治生活的积极参与者。可以说，任何涉及公共利益的大事，没有广大人民群众的热情参与，都是难以想象的。而人民群众对自身的利益关注和争取则给党和政府政治治理提出了更高的要求。近年来，一些事关群众切身政治经济利益的群体性事件在很大程度上影响了党和政府的决策甚至治理模式。这既是对政府的压力，更是一种外在的推动力，这种力量要推动政府进行全面改革。这一点是国家的全面改革进入深水区以后必须面对和解决的重要问题。但是改要怎么改？这才是问题的核心。改革要何去何从？方向在哪里？有何具体措施或思路？如何去实施？这就是顶层设计的核心要求。顶层设计就是要解决如何去改的问题，就是要提供一种制度改革的设计思路和行动指南。这个设计思路和行动指南应该是自上而下的整体推进的全局性战略规划。因为改革就是在不触动社会根本制度的前提下，由统治阶级领导的自上而下的对现行政治经济各种体制进行调整，以适应不断变化的社会生产力发展要求。从根本上讲就是生产关系的主动调整和变革。在社会主义国家，改革就是社会主义制度的自我完善和发展，现阶段的改革已经进入深水区，改革的幅度和力度前所未有，是一种革命性的变革。在这场革命中，人民群众始终是积极的参与者和热情的推动者，他们是改革的强大动力。具体而言，在反腐倡廉建设中，人民群众发挥的力量更大，更全面。根据中纪委的报告显示，当前调查的贪污腐败案件大多数都是由群众举报或根据群众提供的线索而查处的。在反腐倡廉建设中，发挥群众的积极力量就是要发挥人民群众的强大监督作用，就是要让那些掌握权力的人落入人民群众的监督之中。群众的眼睛是雪亮的，消极腐败现象和腐败分子决逃不过人民群众的法眼。

第三，派和民主人士是反腐倡廉建设顶层设计的批评者和建议者。改革的主体除了领导者和参与者以外，还有派和广大的民主人士这样的观察者。他们也是改革的批评者和建议者。真理掌握在谁的手中，不是看人数，也不是看位置，而是看客观实际。只有实践是检验真理的唯一标准。实践一方面是党领导人民群众的生产实践，另一方面也要有“第三只眼”的观察和体验。而广大的派和民主人士，就是这样的“第三只眼”，他们观察和体验的成果是改革顶层设计的重要参考。他们的观察和体验得出的意见未必与党和人民的主观愿望或既定方针一致。但是作为领导者和参与者必须给他们表达的机会，这一方面来源于民主制度的安全线——即对少数者的权利的尊重；另一方面也是给改革决策多加一个安全网，因为改革进入深水区以后，每向前一步都会面临巨大压力和复杂挑战，决定之前多听一点不同的声音没有坏处，这就是现代政治意义上的“兼听则明”。

作者：李建军工作单位：中共新疆区委党校党史党建教研部

第三篇

一、腐败化工作作风的危害

在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出，当前党的工作作风方面存在着形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风违背党的性质和宗旨的“四风”问题，不正之风严重发展就导致腐败现象滋生，给党的事业、国家、党和人民的利益带来极大的危害。

1、破坏党群关系

腐败的工作作风从根本上违背了党的宗旨和群众路线的根本要求，一些领导机关、领导班子、领导干部“四风”问题严重，理想信念动摇，为人民群众服务的意识淡薄，脱离基层、脱离实际，铺张浪费，忙于享乐，甚至以权谋私，腐化堕落，严重危害人民群众利益。

2、阻碍党政建设

不正之风下形成的腐败的工作作风会直接削弱党的执政基础，严重影响到党的自身建设和发展。不正之风可消磨党员干部意志，助长个人享乐主义，最终滋生贪污腐败的念头，严重妨碍党的基本路线、方针政策的贯彻落实。

3、败坏社会风气

这一工作作风还严重败坏党风和社会风气。部分党员干部的奢靡行为不仅造成了极大的资源浪费，还有着恶劣的示范效应，侵蚀了中华民族勤俭节约的美德，在社会上树立了不良的导向。

4、不利于社会主义建设

腐败的工作作风会严重损害人民群众的利益，给社会和谐稳定带来不利的影响；不利于社会主义精神文明建设和先进文化发展，还会阻碍依法治国的进程，不利于社会主义民主政治发展，给社会主义现代化建设带来极大的不良影响。

二、反腐倡廉在党的思想作风建设中的重要性

1、反腐倡廉是党的思想作风建设的必然要求

中国共产党是与时俱进的马克思主义政党，在不同时期下自身建设的重点是根据面临的形势和任务确定的。十八大对党的自身建设作出了新部署，在总体布局上提出了“一条主线、五个加强”，这一部署在党的思想建设方面主要集中在党的思想建设的焦点，党的思想建设的现实依据和党的思想建设应把握的方针三个方面。党的思想建设的焦点是加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，这也是党的建设的一条主线。提高党的执政能力，打造民主执政、科学执政、依法执政的创新型、学习型、服务型的“三型”马克思主义执政党，既要求党在在思想理论、纲领、政治等方面优越于其他政党，另一方面也要求党在推动社会历史发展中要起到积极的作用。党的思想建设的现实依据是从实际出发与时俱进。加强党的思想建设是保持党的先进性和执政地位的重要保证。我国的基本国情是处于并将长期处于社会主义初级阶段，具体国情随着近年来社会的进步和经济的发展发生了重大的变化，十八大提出必须以科学发展观统领党的建设，将科学发展观贯彻到中国现代化建设全过程中，从具体的工作和当下急需解决的问题出发，从理想信念、党群关系、党内民主、党管人才、基层组织创新、干部人事制度改革、党的纪律和反腐败八个方面强调了当前及今后五年党建工作重心。党的思想建设应把握从严治党的方针，十八大指出党的自身建设必须做到“两个坚持”，其中之一是坚持党要管党、依法治党、从严治党。从严治党的关键是从吏治党，要严格按照党章办事，对党员尤其是党员干部严格要求，严格管理和监督，党内生活要严格讲党性，发展党员要严格按照党章规定标准，对于不合格的党员要严肃处理，严格执行党的纪律。当前中国的世情国情党情民情都发生了深刻的变化，消极腐败、脱离群众的危险更加尖锐，在此形势下，廉政建设、反腐斗争直接关系着党的前途命运，十八大报告指出要将反腐倡廉作为从严治党的重要举措，强调有腐必反、有贪必肃，狠抓不放，常抓不懈。

2、反腐倡廉是党的思想作风建设的重要内容

保持和发扬党的优良传统和作风是党的思想建设的基本内容之一，从十六大以来党的思想作风建设突出体现在在全党范围内开展保持党员先进性教育活动和加强党的廉政文化建设。廉政建设是针对执政党、政府中的腐败问题开展的社会性反腐活动。廉政建设关系到党的生死存亡，针对近年来党内发生的严重违法违纪案件，十八大明确指出若不能很好地治理腐败还会导致党亡国亡，同时明确提出了新时期、新形势下，面对执政、改革开放、市场经济、外部环境四大考验和精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败四大危险的形势下党的反腐倡廉的新目标。会议强调防腐倡廉要紧抓作风建设，在调查研究、会议活动、文件简报、出访活动、警卫工作、新闻报道、文稿发表和工作生活待遇方面提出了改进工作作风的八项规定，“八项规定”的出台，在当前社会形势下切中时弊，求真务实，表明了党坚持实事求是、继续从严治党的坚定决心。“八项规定”提出了改进工作作风的要求，还明确了改进工作作风的具体方法和规定，针对性、实践性、可行性强，对解决当前工作中的“四风”问题有着重大的意义。

3、反腐倡廉是党的思想建设的思想源泉和实践基础

随着社会形势的变化，反腐形势也在不断地发生变化，根据不同时期实际工作中存在的腐败现象，党中央出台了一系列的政策措施加强反腐败工作，从这些实践中获得的战略决策丰富完善了党的政策思想，为党的思想建设提供了思想源泉，这些政策思想又在反腐倡廉的实践中得到进一步的检验、完善和发展。党的防腐倡廉思想形成已久，在土地革命时期，就提出了防腐倡廉思想，在建立井冈山革命根据地后他就制定了“三大纪律，八项注意”。在古田会议中，他将廉洁奉公的内容写进党员五项条件，在第二次全国工农兵代表大会上指出，应使一切政府工作人员明白贪污和浪费是极大的犯罪；抗日战争时期，在《中国共产党在民族战争中的思维》、《陕甘宁边区施政纲领》等文中，着重强调了廉政建设的重要性，强调要坚决地保持共产党员的纯洁性，坚定不移地与党内腐败思想作斗争，并制定了严格的廉政建设法规；解放战争时期，进一步强调了全党全军必须力戒浪费，检查和纠正已发生的贪污现象，并将“建立廉洁政治”列为中国人民解放军八项基本政策，在党的七届二中全会上提出“两个务必”，要求全党始终坚持党的性质和宗旨，保持党的谦虚谨慎、不骄不躁和艰苦奋斗的作风；建国之后，强调中华人民共和国人民政府是为人民的政府，是廉洁的政府。自建党以来，中国共产党就一直坚持与奢侈浪费、腐化堕落作斗争，历来倡行勤俭节约，将反腐倡廉，党的作风建设贯穿于党整个建设过程中，改革开放以来，党始终将反对腐败作为党的建设的一项重要工作，与时俱进地探索新形势下反腐倡廉的新道路；十五大后，随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，党进一步加大反腐斗争、治本工作的力度；十六大将反腐败融入到党的建设工作中各项重要政策措施中；十七大首次将反腐败斗争从反腐倡廉工作提升到反腐倡廉建设的更为显著的地位；十八大提出了建设廉洁政府的目标，要求做到干部清正，政府清廉，政治清明。从党多年的实践经验来看，反腐倡廉，加强党的建设是取得中国革命和建设胜利的重要法宝，是保持党的先进性纯洁性的必由之路，确保我党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

三、加强改进党的思想作风建设，提高防腐倡廉工作实效

实践告知我们思想指导行动，世界观影响作风，、邓小平指出改革社会风气要从教育入手，思想教育是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节，因此，在实践中，应加强对党员、干部的思想教育工作，以科学发展观为指导思想，积极开展群众路线教育实践活动，用共产主义世界观和马克思主义群众观教育全党，将“八项规定”贯彻落实到实践中，纠正党内不正之风，采用多种形式加强教育，树立党员干部正确的世界观，强化其反腐败斗争意识，提高防腐倡廉工作实效。在工作中，时时刻刻为人民群众着想，始终坚持人民群众利益高于一切，千方百计为人民群众谋利益，是党保持先进作风的集中表现。在党群关系上，应秉持密切联系人民群众的优良传统，始终坚持全心全意为人民服务的宗旨不动摇，密切联系群众生产生活中的问题，切实解决关乎人民群众切身利益的问题，保持党与人民的血肉联系，端正思想作风，拒腐防变。党的建设是一个长期的持续性工作，任重道远，指出，要把制度关到笼子里，是说要形成一个有效的廉政建设的体系代替制度的管理，建立一个长期、系统、有效的战略工程。在实践中，必须坚持党的作风建设的长期性，推进反腐倡廉建设，以反腐倡廉建设为党的思想建设持续不断地提供思想源泉和实践基础，进而坚定党的全心全意为人民服务的理想信念，树立党的在人民群众中的良好形象，牢固党的执政地位，为构建社会主义和谐社会的伟大事业奠定良好的基础，提供持续的动力。党的建设是一项长期而艰巨的任务，腐败的作风对国家、党和社会的发展有着严重的不良影响，在当前反腐败斗争形势严峻的背景下，明确反腐倡廉在党的思想建设中的重要性，明确加强改进党的思想作风建设，推进反腐倡廉建设是保证党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力，打造“三型”马克思主义政党的重要举措，对推进中国特色社会主义现代化进程，实现“中国梦”有着重大意义。

作者：孟宪卓工作单位：中共本溪县委党校

第四篇

一、网络反腐的发展趋势和特点

党的十八大后，中央出台了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，对党政干部提出了明确的要求，反腐败力度不断扩大。2013年，网络反腐涉案数量呈“井喷”态势，通过各种网站、论坛、微博等形式举报的违法违纪行为已经成为纪检监察部门查案的重要线索源。并且这种民间网络反腐呈现出参与度持续上升、影响范围不断扩大的趋势，表现出以下几个特点。一是网络反腐热度持续增加。笔者将中国互联网络信息中心连续5年的统计报告数据进行整理，2013年我国网民规模达到6．18亿，比5年前增长了60．9%，手机即时通信网民规模和农村网民数都增长迅速②。这一数字的变化与中国社会科学院的《中国新媒体发展报告(2013)》中关于新媒体反腐的数据变化趋势一致，即网络反腐事件逐年增多且影响广泛。网民规模的扩大一方面增加了网络反腐参与群体的基数，另一方面，也促进人们主动通过新媒体等渠道参与公共事务、增强公共监督的公民意识，使得举报人通过网络进行反腐的热情不断增加，网络反腐持续升温。二是网络反腐回应机制逐渐成熟。由于网络具有无形性、匿名性、即时性、快捷性、互动性等特征，网络舆情比社会舆情的传播速度更快、影响力度更大，所以近年来各级政府和部门对网络反腐问题高度重视，从各方面畅通网络监督与法制惩处之间的“任督二脉”。例如，网络上揭露的腐败行为被调查的概率明显要高，查处的速度明显要快。南京的“名烟局长”周久耕，从被网民曝光到被免职用了15天的时间，而2013年重庆市北碚区原区委书记雷政富从被网络曝光到被免职，仅用了63个小时［1］。2013年4月，新华网、人民网、光明网等重点新闻网站和新浪、搜狐、网易等主流商业网站同步推出了网络举报监督专区;各省市自治区政府部门的网络问政平台上全部提供了举报专区入口等①;且“网络反腐”一词被收录到中央党校出版社出版发行的《中共党建辞典》。这标志着网络监督在反腐败中的作用得到政府的高度重视和认可。三是正面反腐与泄愤炒作交织。网络监督是新时期信息化浪潮迅速推进的产物，是国家和社会文明进步的一个重要标志，也是民主参政需求增长的必然结果。但从近几年的网络反腐案例看，网络上信息鱼龙混杂，有些网民利用网络匿名、隐蔽的特点，打着监督和反腐的旗号，故意夸大、歪曲事实，甚至出现强烈的情绪化和煽动性言论、侵犯公民隐私权等行为。一些媒体为吸引眼球、增加点击率，把举报信息刻意与“情妇”、“包养”等字眼联系在一起，把问题通过网络更大范围地进行放大和聚焦，严重破坏了网络反腐的文化环境。法制网舆情监测中心公布的《2012年网络舆情人物研究报告》显示，网民最热门的关注话题是反腐倡廉;而评选的舆情人物中55．9%以负面形象出现，正面形象的舆情人物仅占12．7%［2］。四是群体极化现象加剧。网络的实时互动性和情绪感染性特征，使网民容易在一部分情绪极端的舆论带动下产生极端情绪，形成非理性的舆论氛围，特别是民族主义情绪、仇富心理的释放。《第27次中国互联网络发展状况统计报告》的数据表明，我国网民年龄10～29岁的占57．1%，30～39岁的占23．4%，其他年龄段网民加起来还不到20%②。相对年轻的网民，客观判断的能力和素质相对较弱，容易加入到以讹传讹、民意审判，甚至网络暴力的群体中，出现“三人成虎”现象。网络群体的极化，会引发“运动式”、“情绪化”反腐，严重违背了反腐规律，影响了反腐的权威性，为社会和谐稳定带来隐患。

二、网络反腐与依法举报的博弈分析

中央纪委监察部于2009年10月28日统一开通了全国纪检监察举报网站，以受理群众对党员、党组织和行政监察对象违纪政纪行为的检举控告，并听取来自各方关于党风廉政建设和反腐败工作的意见建议。从中央纪委信访室的消息看，中央纪委监察部举报网站20天内统计的网络举报数量达到15253件，日均超过760件［3］。但从2013年人民日报政治文化部和人民网联合进行的“十大热点问题调查”的民调结果来看，有68%的网民仍愿意通过网络曝光的方式参与反腐;如果要举报，87%的网民会选择匿名举报③。在网络反腐和依法实名举报之间的选择，其实就是一场理性的博弈，如图所示，本文为了研究方便，将举报人群体抽象为两个潜在的举报个体，且假设都是有限理性博弈方，那么在选择反腐渠道过程，举报者1和举报者2的策略组合和得益情况如下:如果举报人都选择网络反腐双方的得益为(S1Yi－C1f－C3，S1Yi－C1f－C3)，如果举报人都选择依法律程序举报，双方的得益为(S2Xi－C1f－C2，S2Xi－C1f－C2)，如果有一举报人选择网络反腐，而另一人选择依法律程序举报，双方的得益为(S1Xi－C1f－C2，S2Yi－C1f－C3)，由此，两个举报人之间就构成了如图所示的得益矩阵代表的博弈。图中，C1代表实名反腐带给举报人自身承受的精神压力或损失(假设网络实名与依法实名举报人承受的精神压力相同，网络匿名举报时C1=0);f代表举报人可能受到报复的机率;C2代表依法律程序举报过程中的交通等实际可能发生的费用;C3代表网络举报可能遇到的风险成本(侵犯他人隐私或违反信息安全管理条例等情况);Xi和Yi分别代表依法定程序举报和网络反腐举报腐败行为被依法惩治的概率(0＜Xi＜1，0＜Yi＜1，且Xi、Yi随着举报人数的增加，数值越大);S1和S2分别代表两种渠道举报案件受到惩治后举报人所获收益。在静态情况下，举报人是选择依照法律程序举报还是通过网络舆论反腐，除举报人个人的心理取向外，主要取决于举报成本、反腐收益、举报人可能受到报复的机率和所举报案件被依法惩治的概率等几个因素。如果让举报人选择按照法律程序的举报渠道，即S1Yi－C1f－C3＜S2Xi－C1f－C2，那么，可能需要破解以下几个困境。

(1)制度困境。在现实程序中，地方纪委、基层纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，需要向同级党委主要领导报告，这样就给压案不报和瞒案不查提供了可能和机会，使得很多腐败分子没有受到严惩，而实名举报者受到报复。制度困境的存在，使得依法律程序举报的成本高昂，更多举报者选择利用网络的低成本，制造舆论倒逼政府惩治腐败。

(2)举报人安全困境。选择匿名举报的网民比重偏高，主要是因为国家缺少切实保护举报人的相关法规和机制，虽然《人民检察院举报工作规定》对举报保密作了较为详细的规定，但在实践中举报泄密现象时有发生，致使打击报复举报人现象屡见不鲜，甚至有些地方常常出现举报人实名举报后被穿“玻璃小鞋”、遭受隐性报复的情况。而网络匿名、隐蔽的特性大大降低了举报人被打击报复的可能性，增强了网民参与反腐的勇气，所以更多的举报人选择利用网络进行反腐监督。

(3)惩腐成效困境。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，是党中央为做好新形势下反腐倡廉工作做出的重大战略决策。但在现实中，由于反腐败机构职能分散，形不成监督合力，有些案件受到各种因素的影响难以得到坚决查办，有的地方腐败案件频发却追究责任不力，使某些案件的治理成效大打折扣，使举报人的反腐信心受到挫败。

(4)信息不对称困境。由于网络监督缺乏完善的制度支撑，网络监督与制度反腐之间缺乏链接，民众政治参与的沟通机制、管理机制及监督机制的不完善，使得“目前还没有一套完整的程序来保障民众通过网络反映的腐败线索尽快被调查，也无法避免由网络反腐带来的网络暴力现象”［4］。以上困境的现实存在让举报人更多选择网络作为反腐的渠道，以减少成本与收益之间的差距，借助网络的先进性增加对腐败分子的监督和震慑。但对于全社会而言，要真正“把权力关进制度的笼子里”，还需要在反腐倡廉体系建设上下功夫，将民间舆论反腐纳入到法制体系中来，从制度上突破各种困境，让更多的公民选择依照法律程序的举报渠道，将公共权力运行置于最广泛的监督平台下。

三、增强反腐倡廉体系建设的对策建议

笔者认为，应从以下几个方面对网络反腐加以积极引导，加强反腐倡廉体系建设，使网络反腐存其利而去其弊，并最终纳入到法制化的轨道中来。

一是要树立科学应对网络反腐的正确理念。首先要树立增强信息透明度的理念，信息公开是现代社会发展的必然趋势，是公民享有知情权的合法权益，也是我国《政府信息公开条例》的明确要求。除坚持反腐信息受理和进展情况及时、客观公开外，与政府职能相关的各方面信息都应主动公开，才能取得主动，赢得民心。其次要树立网上问题、网下解决的理念。科学有效地应对网络监督，不是一个单纯的技术问题，要认识到加强反腐倡廉文化建设和管理是一项长期、复杂、艰巨的任务，只有长期加大领导力度，强化政治责任，落实保证措施，增强工作合力，才能形成反腐倡廉网络建设和管理工作新格局。

二是要建立健全网络测评预警机制。设置网络廉情直报点，广泛收集信息，建立健全测评预警信息收集网络;建立网络信息预警制度，通过多种手段适时有关地区或部门的党风廉政测评预警信息，及时准确地掌握党员干部在党风廉政建设方面存在的苗头性、倾向性问题，特别是重大事项、重大案件和在社会上有影响的事件处理结果，在坚持保密原则的前提下，及时信息，实事求是地公布进展情况，避免不实信息在网络上的肆意传播。

三是要加强网络立法和反腐倡廉的网络文化建设。科学制定面向网络、面向网民、面向网站的法律法规，及时出台相关的政策措施，是有效应对各种突发案件的法制保障。具体地说，一要加快网络立法步伐，《关于加强网络信息保护的决定》的及时出台，使网络管理、舆情实践规范明确、有法可依，但与此相配套的法律条款和细则还需要进一步完善。二要依据网络法律法规，严格执法，规范网络社会，规范网民言行，形成文明上网、绿色上网的网络新秩序。三要加大普法力度，做好宣传教育，强化全民法律意识，增强网民综合素质，与网络违法行为作斗争，努力建设文明网络、绿色网络、和谐网络。

四是要形成网络监督与案件调查分析相衔接的制度链条。检察机关要充分利用信息技术进行“科技反腐”，将网络监督广泛运用于权力监督的各个环节，针对工程建设、矿产开发、土地出让等腐败现象易发多发的领域，建立网络监督、调查分析和专项治理的制度链条，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，围绕权力制约、资金监控和规范从政行为等，最大限度地减少体制障碍和制度障碍，强化从源头上防治腐败的力度，形成以积极预防为核心的科学防控机制，切实提高反腐倡廉制度化、规范化水平。从而实现权力行使的透明化和格式化，建设反腐的长效机制。

五是要保障实名举报人员的人身安全。我国现有的对举报人的安全保护是以事后惩罚制裁为主，预防性的手段仅局限于举报线索的保密，缺少关于举报人的保护法规或条例。我们亟待建立专门的举报人保护制度，包括举报人信息的保密制度、用于补助与鼓励举报人的基金制度、举报人面临人身威胁与财产损失时的救济制度等。加大对参与实名举报的反腐群体的人身和财产安全的保护力度，营造法制社会全民反腐的道德环境和人文氛围，让更多以网络为屏障的反腐英雄真正有勇气通过法律的正规举报渠道参与反腐，让监督在阳光下运行，让权力在制度的笼子里执行，让腐败得到有效遏制。

作者：曹明珠工作单位：内蒙古大学公共管理学院