法律统治与治国方略统一

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摘要：现代社会应当是法治社会，建设有中国特色的社会主义现代化国家更需要法治。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，是以为核心的第三代领导集体对作为邓小平理论重要组成部分的法治思想的高度概括与总结。认真学习和深入研究邓小平的这一思想，具有重大的理论意义和实践意义。

一、“法律的统治”的战略性

从法律高于一切的战略高度，将法治——“法律的统治”当作根本的治国方略，是邓小平法治思想的立足点。

其一，站在“法律的统治”的高度，将法治理论从观念理性上升为治国方略

依法治国，其实质就是法治。所谓“法治”，词义上是“根据法律治理国家”或“按照法律治理国家的政治主张”（注：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年7月全盘条第三版，第343页；《辞海》，上海辞书出版社1990年12月第一版，1018页。）之意，即“法律的统治”。

“法治”的主张，早在我国的春秋战国时期就提出了。《管子·明法》中说：“以法治国，则举措而已”。韩非子也认为，“任法而治国”，“治民无常，唯以法治”（注：见《商君书·任法》，《韩非子·心度》。）。但他们所言之法治，其立法权操于君主之手，法自君出，君言即法，法为君用，法随君变，实际上就是人治。所以梁启超认为，法家的法治“不能正本清源”，故这种法治实为专制（注：参见梁启超：《先秦政治思想史》本论，第16章。）。在西方，古希腊思想家亚里士多德最早对“法治”作了较系统的理论阐述。亚氏说：“法治应当优于一人之治”（注：亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印务馆1965年版，第167页。），“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”“谁说应该由法律遂行其统治，这就是说，惟独神祗和理性可以行使统治。”（注：亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印务馆1965年版，第168～169页。）到近代，西方各国思想家对法治作了不同的论述，基本上是对亚里士多德法治思想的阐发。法治的内涵，其根本点是“法律至上”，法律高于一切。具体地说就是：把法律当作非人格化的统治力量、当作最高权威予以尊重；把包括最高统治者及其政府权力在内的一切人和组织都置于宪法和法律之下；国家、政府权力的分立与制衡；所有的人在法律面前都是平等的，都要对法律的权利和义务负责，都要受法律权威的裁量。

邓小平的贡献在于：指明了中国的法治目标——如何以宪法、法律为武器，用宪法和法律的权威来治理国家、建设社会主义现代化法治国家。这就将“法律的统治”的观念理性上升到了依法治国的战略高度。

新中国建立后，我国逐步加强了民主法制建设，在党的八大上我党第一代领导集体提出了“有法可依”、“有法必依”、“依法办事”等法治主张（注：董必武在1956年9月党的八大上提出过这些主张，但没有引起足够重视。）。但由于长期推崇“领袖治国”、“政策治国”、“法律的统治”的观念没有真正确立过。直到1978年党的十一届三中全会前后，法治问题才逐渐地引起以邓小平为核心的第二代领导集体的高度重视。此后的十多年间，邓小平对法治问题的重要性、依法治国的基本方针与原则、依法治国与社会主义现代化建设、党和国家领导制度建设、民主法制建设、廉政建设、社会主义精神文明建设等多方面的相互关系，作了较深入而全面的回答。在1997年党的十五大上，党中央郑重地将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为“党领导人民治理国家的基本方略”写进正式文件中，将过去通常所讲的“法制国家”改为“法治国家”，表明了中央依法治国的决心与魄力，这是对邓小平法治思想的新概括与新发展。

其二，站在社会主义现代化建设的高度，强调依法治国的战略地位

我国的社会主义现代化建设，是包括政治建设、经济建设、思想文化建设和民主法制建设在内的全面建设。政治建设是方向，经济建设是中心，思想文化建设是灵魂，而民主法制建设是保障。四者既互为条件，又互为目的；既互相促进，又互相制约；既各自独立，又互相渗透。

邓小平指出：“我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期。我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第208页。）这就阐明了依法治国的外在体现形式——民主法制建设在我国社会主义现代化建设中的战略地位。确立依法治国在社会主义现代化建设中的战略地位，把依法治国作为社会主义现代化建设的基本方针和重要组成部分，是邓小平法治思想的一个鲜明特点。

其三，站在宪法和法律的高度，强调国家和社会的一切活动都必须依法进行

主张依法治国，主要是指依照宪法和法律来治理国家、管理社会。同时，国家政治、经济、文化和社会生活的各种活动，都必须用法律形式加以确认；必须制定完备的法律、法规和规章体系，来切实保障人民的民主权利，把人民群众作为依法治国的主体。诚如十五大报告所说的：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和意志力的改变而改变。”

要依照宪法和法律来管理国家事务，最主要的是应做到两条。一条是党必须在宪法和法律的范围内活动。针对1957年以后党内不断滋长的特权主义和“一言堂”、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第147页。），要依法从严治党，制定各方面的法律来纠正这种错误现象，使党的各级组织和领导干部的行为严格在宪法和法律的规定范围内进行。另一条是法律面前必须人人平等。“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度相互对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务，”“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第331～332页。）每个公民，尤其是各级机关工作人员，不管是党员还是非党员、是领导还是非领导，都必须严守法纪，反对任何形式的特权，反对一切搞特殊化的行为与方式。任何公民在适用法律上要真正体现一律平等。

其四，站在治国安邦的高度，提出要实现从“人治”到“法治”的根本性变革。

“人治”与“法治”是相对而言的两种不同的治理国家、规范社会的管理模式，它以人的权力与法的权威为各自的判断标准。实现从“人治”到“法治”的根本性变革，主要就是实现从“法依人”到“人依法”的根本性变革，这是中国政治发展的必然趋势。

一方面，要处理好法治与领导者的关系以及法治与党治的关系。一是要法治，不要领导人的“人治”。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第333页。）为此，就要对党和国家的领导制度进行改革，改变那种凭领导人主观意志决定一切的人治传统，代之以制度的法律化、规范化。二是要法治，不要“党治”。在党和法的关系上，曾经存在着“以党治国”的观念，这是忽视民主的表现之一。为此，早在四十年代邓小平就提出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”（注：参见《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年10月第二版，第10～12页。）到了八十年代，他更明确地说：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器（包括罚款、重税一类经济武器）同反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行斗争。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第371页。）

另一方面，邓小平提出要通过深化政治体制和行政体制改革，处理好党和政府的关系，实行党政分开、政企分开、政事分开、政社分开，逐步做到“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第336页。）他强调，要理顺党组织、政府与其他社会组织之间的关系，理顺中央、地方与基层之间的关系，理顺组织与个人之间的关系，理顺各民族之间的关系。这些都充分体现了邓小平的法治思想高瞻远瞩的战略性。

二、制度治理的法律化

从制度入手，强调制度的根本性，把社会主义民主政治建立在社会主义法治基础之上，使立法、执法、司法、护法的各个环节融为一体，是邓小平法治思想的重点和核心。

其一，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性

西方新制度经济学认为，制度是一种社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。而现代政治学理论认为，制度是有层次的，是由根本制度、基本制度、具体制度和办事制度（规则）组成的一个有机整体。从政治角度来说，根本制度是指一个国家的政治制度（如我国的社会主义制度），基本制度是一个国家的政治体制（如我国的人民代表大会制度），具体制度是指国家政治体制运行的具体管理制度（如领导制度、公务员制度、廉政制度等），而办事制度是指具体制度中的相关管理规则、管理方式与管理技巧（如工作人员守则、一个单位的会议制度等）。

国家治理必须从制度方面入手，杜绝把国家的稳定维系在个人威望上的危险做法。邓小平说：“我历来不主张夸大一个人的作用……把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第325页。）还多次说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第311页。）由此得出重要结论：制度的问题更重要，过去领导人犯错误，个人不是没有责任，但“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色。”

制度治理应以加强民主政治的制度建设为重点。邓小平提出从基本政治制度入手来建设民主政治，并将民主政治与制度建设合二为一，既有效地推进了我国的民主政治发展进程，又直接增强了社会主义制度的稳定性与优越性，使广大人民群众的政治参与意识与民主政治制度化取得了和谐与统一，也使产生政治不稳定的最直接、最关键的因素——“政治参与与政治制度化比例”（注：［美］寒缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，“译者前言”第5页。）得到了圆满的解决。制度治理能否成功，在很大程度上有赖于社会主义法制的完备，有赖于社会主义法治国家的建成。

其二，必须使社会主义民主制度化、法律化

民主问题是政治建设的首要问题，也是法治建设的关键问题。针对我国缺乏民主传统，尤其是“”中民主法制遭到严重破坏的实际，邓小平强调新时期的任务就是要制定一系列的法律、法令和条例，“使民主制度化、法律化”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年10月第二版，第146页。）。加强法制，目的就是为了保障人民民主。民主的大多数内容，往往通过宪法和法律肯定下来，以使广大人民群众知晓自己享有的民主权利。民主一旦制度化、法律化，可以使广大国家机关工作人员行使职权时会有章可循。

民主制度化、法律化，是一项艰巨而又长期的系统工程。为完成这项工作，一要完善各项民主制度，把社会主义民主纳入制度化、法律化的轨道，把各项民主权利，首先是人民当家作主，管理国家事务和其他民主权利，用国家制度和法律的形式，加以固定和确认，使之系统化、规范化；二要逐步制定完备的法律，使人民的民主权利受到法律的保护和尊重，违反法律规定或犯法的行为必须受到法律的严厉制裁；三要用正常的立法程序，把民主原则变为现实的国家制度，上升为法律规范，真正使民主化和法律化紧密结合。

其三，社会主义法制建设要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”

要加强法制，建设社会主义法治国家，根本的一条是要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第146～147页。）。这是总结新中国法制实践经验教训的结果。

“有法可依”——通过建立完备的社会主义法律体系来规范行为、预防失落。这是实现依法治国的前提和基础。为了改变过去那种把领导人说的话当作“法”，甚至领导人说的话等于“法”、大于“法”的状况，必须建立完备的、适应社会主义法治需要的法律体系。“有法必依”——一切国家机关、公职人员、党派团体和全体公民都必须严格遵守宪法和法律，依法办事。这是实现依法治国的关键。为了做到有法必依，一要维护宪法和法律的尊严与权威，使之成为任何人都必须遵守的不可侵犯的力量；二要坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权；三是一切政府机关必须依法行政，行政管理活动要严格依法办事，依法执行公务；四要对有法不依者予以严肃处理。“执法必严”——严格执法，执法机关和执法人员严格按照法律规定，行使国家行政执法权和司法权。这是实现依法治国的根本要求。司法机关要依法独立行使司法权，秉公执法，对于任何违法行为，遵照“以事实为依据，以法律为准绳”的原则来处理；人民法院要独立行使审判权，人民检察院要独立行使检察权。“违法必纠”——对一切违法犯罪行为都要依法追究法律责任。这是做到有法必依、执法必严，实现依法治国的保障。违法必纠的关键是建立、健全监督制度和监督体制。要“让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第332页。）根本的目标，是不断协调和完善由国家权力机关的法律监督、各级权力机关的工作监督、行政机关的行政监督、司法机关的司法监督、党的监督、人民群众和新闻舆论的社会监督构成的有机整体。

三、目标取向的现实性

依法治国的最终目标，就是要杜绝“人治”，崇尚法治，充分尊重人的权利，发展社会主义民主政治，努力培养与提高全民族的知法、守法、护法、崇法意识，建设社会主义现代化的法治国家，这是一项长期的、艰巨的战略任务。为此，需要立足于中国现实，采取切实的措施。目标取向的现实性，是邓小平务实领导风格在依法治国方略上的体现。

其一，切实加强党的自身建设

邓小平反复强调，依法治国，关键在党，关键在于加强党的自身建设。党的领导干部应学会运用法律手段，按照法律程序办事，提高公正执法的自觉性，依法从严治党，使党成为一个纪律严明、组织有力、指挥统一、作风端正的执政党。同时，要加强党的制度建设，完善领导制度和组织制度，实现领导方式和执政方式的转变。还要处理好党与公民依法参与管理国家的关系、党的领导与立法的关系、党的领导与司法独立公正行使权力的关系，使党群关系、党政关系、党法关系走上健康、协调、融洽的轨道，实现党的领导方式的现代化、党的领导制度的制度化、党的路线方针的法律化、党的领导干部的廉洁化和党的领导作风的民主化（注：参见林尚立：《依法治国是党的实现社会主义初级阶段基本纲领的重要保证》，《邓小平理论研究》1997年第6期，第27～34页。）。

其二，大力惩治腐败，搞好廉政建设

惩治腐败是摆在各国政府面前迫切需要解决又难以解决的大课题。改革开放以来，邓小平针对党和国家机关内部的贪污腐化、滥用权力的情况，指出：“我们主要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第148页。）；两者中法律更为重要，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第379页。）。就是说，必须把惩治腐败、搞好廉政建设纳入到法治轨道，以法制为重点，使教育与法制相结合，发挥法律的权威性、强制性、预防性和稳定性的功能。

廉政建设应与法治相结合，在反腐败中要抓大案、要案。“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。抓住典型，处理了，效果也大，表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第152页。）为此，就要尽快建立防腐预防机制、权力约束机制、民主监督机制，制定与实施反腐法律、法规，加大治腐打击力度；同时，遏制腐败滋生源流，营造社会抑腐气氛，提高拒腐自律意识，等等。这些思想，对当前我国的反腐倡廉工作具有直接指导意义。

其三，提高全民法治意识，增强全民法治观念

要依法治国，必须提高全民法治意识。邓小平提出，“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。……否则我们就决不能建设社会主义，也决不能实现现代化”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第360页。）。在全民的法制教育中，重点抓好三类人的法制教育：一是各级领导干部和公务人员；二是执法人员；三是青少年，“法制教育要从娃娃开始”。（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第163页。）通过法制教育，既要求公民必须切实履行自己的义务、责任，使越来越多的人不犯法，又要求公民用法律维护自己的合法权益，学会运用法律行使监督权，维护法律的权威。通过对全民法制宣传与法制教育，可以逐步提高全民的法律意识，培养全民的法律感情，增强全民的法治观念。

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21世纪的中国，正面临全球一体化浪潮、网络信息社会的挑战，我们的思想观念必须进行重大转变。最重要的是，要认清以智力资源的占有、配置，以科学技术为主的知识的生产、分配和使用为最重要因素的经济即“知识经济”时代已经来临。我们要以邓小平理论为指导，转变观念，把握机遇，迎接挑战，实现法治化与国际惯例、国际规则（尤其是我国加入WTO后）相统一，法治化与市场化（全球一体化）、现代化（网络化）相统一，把我国真正建成社会主义法治国家。