试析邓小平的行政效率思想

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【关键词】邓小平/行政效率/思想

【正文】

行政效率是行政管理的核心问题，提高行政效率是行政管理活动的出发点和最终目的。若离开行政效率而谈行政管理，那是毫无意义的。作为我国第二代领导集团核心的邓小平，积几十年的行政管理经验，对行政效率的认识和理解无比的深刻和全面。因而，当我们去领略邓小平的行政效率思想的时候，深感到他对行政效率理论的阐述非常之系统，而且十分的精辟和透彻。无论是对过去、现在或将来都有着重要的指导意义。综观邓小平的行政效率思想，主要表现在以下三个方面。

一、深刻揭示行政效率在行政管理中的重要作用

行政效率历来是行政管理关注的中心问题，一切行政管理活动都是围绕行政效率这个中心的。邓小平在他的一生尤其是社会主义时期的行政管理实践中高度的重视行政效率，并要求国家机关的工作人员努力提高行政效率。行政效率在行政管理中之所以处于中心地位，其重要作用主要体现在：

1.行政效率是行政管理的生命线，关系着国家的命运。在现实中，我们可以看到，一些行政机关由于有些人往往习惯于公文旅行，划圈推诿，开会空谈，办事效率低，对工作有议不决，一拖再拖，一误再误，使一些本来很简单、很容易办而群众又急需办的事情，迟迟不办，实际问题得不到解决。这样，引起广大群众的埋怨和不满，使这些地方的党群关系、干群关系很不融洽，甚至长期处于紧张状态，从而影响了政府的形象，失去人民群众对政府的信任和支持。正如邓小平所痛斥的：“不少负责同志，对于工作中需要立即解决的问题，不是亲自动手来处理，而是层层下放，然后又是层层上报，结果不是处理有错误，就是处理不及时，使工作受到许多损失。……诚然，这样的干部为数很少，但他们的危害却很大。”[1]

与此相反，有的行政机关，那里的领导干部、工作人员，想群众所想、急群众所急，办事效率高，为群众办了许多实事，做了很多群众想做的好事，那里的党群关系、干群关系犹如鱼水关系，政府形象极为良好，领导干部威信也很高。

由此，我们可看到，效率就是命脉，“效率就是生命”，行政效率的高低关系到国家的兴衰。提高行政效率，可以树立政府的良好形象，密切政府与群众的联系，密切党群关系。

2.行政效率关系着社会主义四个现代化的成败。行政效率就是泛指日常工作中所消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，要把管理工作搞好，就必须提高行政效率。也就是说，要以最少的人力、费用和时间，取得管理工作的最佳效果。我国作为社会主义国家，为了解放生产力，满足人民群众的物质和文化生活的需要，尤其是我国要实现四个现代化，必须讲求行政效率。而且我们又面临着知识经济和处于讲效率的时代，人们的效率观念越来越强，时间的精确度越来越高，行政效率的高低直接影响着我国社会主义现代化的进程。例如，据报载，财政部由于没有及时批复1998年度农林水利气象事业费、文教科学事业费等支出预算（有的延迟半年以上），不仅使预算缺乏透明度，失去严肃性，而且使财政资金不能及时发挥使用效益。又据调查，以前有的港口由于办事拖拉，积压外商货物而受罚，每分钟赔偿损失折合黄金1两3钱，致使国家遭受巨大损失。可见，“效率就是金钱”。如果我们跟不上时代的频率，不讲效率，办事拖拉，施政不快，解决实际问题不及时，就必然耽误时机，就要挨罚受欺，现代化就是一句空话。所以，邓小平非常严厉地告诫人们：“拖拖拉拉，互相扯皮”，“必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”[2]同时，他又明确指出：“搞四个现代化不讲工作效率不行。现在的世界，人类进步一日千里，科学技术方面更是这样，落后一年，赶都赶不上。所以必须解决效率问题。”“提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”[3]

3.行政效率是政治体制改革的准绳。邓小平着重郑重地指出：“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。”[4]对此，我们不难看出，政治体制所包括的各项改革，如组织改革，精简机构，分清权责；人事改革，才职相称，奖罚严明；财政改革，开源节流，收支平衡；机关改革，组织合理，事尽其功；后勤改革，物尽其用，保障供给；等等，所有这一切，归根到底都是为了提高行政效率。否则，就没有任何实际意义。因此，衡量一个部门、一个单位改革的成果，关键不在于是否换了班子，而在于是否“真正提高了工作效率”。我们应当把效率作为衡量任何改革成败的标准。所以，邓小平一再强调：“我们的改革要达到一个什么目的呢？它的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。……要做到这些，我个人考虑有三条：第一，党和行政机构以及整个国家体制要增强活力，就是说不要僵化，要用新脑筋来对待新事物；第二，要真正提高效率；第三，要充分调动人民和各行各业基层的积极性。”[5]就这三条来说，最终还是要落实到提高效率上，因为增强行政机关的活力和调动人民群众的积极性的出发点和归宿都是为了提高行政效率，从而达到发展生产力，提高人民生活水平，巩固社会主义制度和党的领导。

二、充分揭露并分析批判影响行政效率的原因和现象

一般来说，要找到提高行政效率的途径，先要充分认识和了解影响和制约行政效率的种种因素和现象。我们透过邓小平关于行政效率的理论，发现邓小平对影响和制约行政效率的因素和现象不但表现出深恶痛绝，而且揭露得非常充分，分析和批判又相当有力。究竟是什么因素导致行政效率低下呢？对此，邓小平一针见血地指出：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用职权，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”[6]因此，可以这样说，官傣主义不仅是造成行政效率低下的罪魁祸首，而且是行政管理中许多不良现象的祸根，罪恶昭彰。从总的来说，影响和制约行政效率的是官傣主义。但具体来讲，却有如下方面：

1.机构臃肿，人浮于事。由于机构庞大，副职多，闲职多，人浮于事，只好成天忙于请示报告，批转文件，无所事事；同时，由于机构臃肿，部门林立，层次多，往往因某些部门和环节互不衔接，相互矛盾，而出现扯皮现象，甚至造成对峙和混乱局面，而致使这些部门和环节不灵。这样，必将促成官傣主义的发展，造成工作效率低下。正如邓小平所指出的：“现在，我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈往往淹没一切。”[7]

2.高度集权制。行政管理必将受制于一个国家的政治体制。如果一个国家是高度集权型的政治体制，由于权力过分集中于中央，地方很难做到政令统一，也会影响行政效率。我国由于长期实行计划经济的高度集权体制，权力过分集中于中央，地方政府和基层群众的积极性得不到充分的发挥，必将严重地影响了工作效率。因此，邓小平严正地指出：“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”[8]公务员之家版权所有

3.缺乏严格的法规和用人机制。一个国家的行政机关是国家权力的执行者，行政人员手中都有一定的行政权力。如果行政人员缺少法律约束，势必导致滥用权力，从而影响行政效率。我们过去曾长期缺少严格的自上而下的行政法规，甚至在“要人治，不要法治”的“左”的错误思想影响下出现以人代法的行为，使一些机关工作人员蔑视法制，滥用权力。同时，过去长期缺少有效的用人机制，容易造成机构和人员无限制的膨胀，以及事无巨细，往往无章可循，职责不清，政出多门，决定了的事情无人负责，政令不能统一，纪律松驰，当遇到责任则互相推诿，遇到权利却互相争夺，总有扯不完的皮。针对这些现象，邓小平尖锐地指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”“党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责，很容易解决的问题，一拖就是半年、一年，有的干脆拖得无影无踪了。办事效率太低，人民很不满意。这样能够搞四个现代化呀？”“我们的党政机关及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对每个机关乃至每个人的职责的权限的严格规定。……还有，干部缺少正常的录用、奖惩、退休、淘汰办法，反正工作的好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不下。这些情况，必然造成机构臃肿。”[9]机构臃肿，人浮于事，高度集权，又缺乏法律法规的约束，势必造成行政效率低下。

4.干部脱离群众和特殊化。当邓小平谈到群众为什么对干部的工作有意见的时候，非常严肃地指出：“我们脱离群众，干部特殊化是一个重要原因。”“现在有极少数人拿着这个权力侵占群众利益，搞生活特殊化，甚至横行霸道，为非作歹，还好象是理所当然。”相反，我们有的同志对人民群众“应该而又能够解决的问题却采取官僚主义态度，漠不关心，久拖不决，个别人甚至违法乱纪，搞打击报复。这就是非常错误和不能允许的了。”[10]社会主义国家的干部本应是人民群众的公仆，但有些干部却成了人民的主人，颠倒了主仆关系。因而，这些干部不是密切联系群众，想群众所想，急群众所急，乐于为群众解决实际问题，当人民的勤务员；而做官当老爷，高高在上，搞特权，对群众交办的事拖而不办，采取极不负责的态度。毫无疑问，这种脱离群众、搞特殊化的思想作风必然会严重影响和制约行政效率的提高。

三、系统全面地阐明提高行政效率的途径

为了清除和克服影响和制约行政效率的因素和现象，邓小平系统全面而又精辟地阐明了关于提高行政效率的措施和办法，做到对症下药，有的放矢。归纳起来，主要有5个方面。

1.改革行政管理体制。前面已谈及了导致行政效率低下的根本原因是官僚主义，而官僚主义产生的根源又主要由于旧的行政管理体制的种种弊端，诸如机构臃肿、人浮于事、高度集权、干部特殊化等等所致。所以邓小平在很多场合和讲话中，都将改革与克服官僚主义、提高行政效率联系在一起讲，而且非常明确地指出改革的最终目的就是提高行政效率，行政体制改革的全过程都要紧密围绕追求效率，并将是否提高行政效率作为衡量改革成败的准绳，只有提高了行政效率，行政改革才算是成功的。反过来说，要克服官僚主义，提高行政效率，就必须改革行政管理体制。邓小平郑重地指出：“克服官僚主义，首先还是要着重研究体制的改革。”[11]“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面”。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反对过官僚主义，但是收效甚微。”[12]他还进一步指出：“改革应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[13]邓小平不仅从正面阐明改革行政管理体制对提高行政效率的重要性；而且从反面分析和讲明其危险性。如果行政管理体制不改革，“让党和国家的组织继续目前这样机制臃肿重叠，职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况”，这确是难以为继的状态，确实到了不能容忍，我们党也不能容忍的地步，人民不能容忍。我们要坚持社会主义道路，要坚持实现四个现代化，能容忍这种状况继续下去？”[14]如果不改革行政管理体制，“我们却只能眼睁睁地看着党和政府机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩”，“不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”[15]由此可见，改革行政管理体制与提高行政效率是密不可分的，只谈行政管理体制改革，不讲提高行政效率，就毫无意义；相反，只讲提高行政效率，不谈行政管理体制改革，就等于空谈。只有坚持行政管理体制改革，又讲求行政效率，才能真正达到改革的目的，才符合邓小平行政效率思想。

2.改革人事制度。过去，在计划经济和高度集权的情况下，人事制度的种种弊端也越来越凸出。比如，由于干部终身制，使得干部能进不能出，能上不能下，能官不能民；由于缺乏竞争机制，在干部选拔和任用上，还不能完全做到选优用优；由于激励机制不健全，奖罚不分明，或多或少地养了一些闲人、懒人、散人和贵人，等等，这样，极容易造成机构庞大，部门林立，副职多，闲职多，冗官冗员多，干部老化，素质不高，思想僵化，精神不振，纪律松驰，工作缺乏活力，出工不出力，效率低下。据报载，一个规模不大的中外合资企业，从立项到签约，筹办人员足足花了1年零3个月的时间，奔上跑下，费尽口舌，百般求情，好不容易才盖了126个公章，但手续仍没有办妥，公章还要继续盖下去。所以，邓小平痛斥了这种扯皮、拖拉的作风，并指出：“就拿人事制度来说，社会主义国家恐怕有个共同的问题，就是干部思想僵化，首先表现在思想上，组织也有这种状况。”[16]“现在的干部不合理，不对路。”“我们不是没有人才，而是被按住了。”“副职过多，效率难以提高”[17]如果不改革人事制度，不改变旧的用人模式，“有好机器、好设备，也发挥不了作用。”所以，我们要改革现行的干部工作制度，建立有利于提拔年轻干部的制度。”[18]那么，如何改革旧的人事制度呢？根据邓小平的思想，一是要建立科学的人事管理体制。主要是制定和建立一整套适合市场经济规律要求的严格的干部考核、录用、培训、奖惩、晋升和退休制度，以及按照“干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化”的要求，选拔德才兼备的优秀的年轻干部进入国有行政机关，并鼓励他们平等竞争，激发工作热情，以提高行政效率。邓小平还进一步指出：“体制改革有一个很重要的内容，就是有利于选拔人才。”“体制改革，除了反对官僚主义，克服机构臃肿、人浮于事、工作效率低这些毛病之外，重要的是选拔人才。”[19]他还深有感触地告诫我们：“事情成败的关键就是能不能发现人才，能不能用人才。”“成功不成功就看我们能够不能够发现一批年轻人。”[20]“选拔干部，选拔人才，只要选得好，选得准，我们的事业就大有希望。”[21]二是要下放用人权。以往由于高度集权，地方各级缺乏用人的自主权，基层人员缺乏积极性。因此，邓小平在谈到人事制度改革的问题时再三指出：“第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”“调动积极性，权力下放是最主要的内容。”“天津港下放两年来经济效益显著提高。人还是这些人，地还是这些地，一改革，效益就上来了。无非是给了他们权，其中最重要的是用人权。”[22]总之，只要建立一套科学的合理的用人机制，使干部队伍做到“革命化、年轻化、知识化和专业化”，增强了生机和活力，就一定能激发工作热情，提高行政效率。3.加强法制和责任制建设。行政必须是依法行政。但是，以往由于法律法规不健全，岗位责任制尚未建立或不完善，也大大影响和制约着行政效率的提高。因此，要提高行政效率，一定要通过改革来加强法制建设，健全和完善法律法规体系，并切实建立工作责任制，做到依法行政，照章办事，以法治国，以法治政，该办的事不但有人办而且能及时办理，因而邓小平反复强调：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[23]“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”[24]在谈到加强责任制问题时，邓小平指出：“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。”“任何一项任务、一个建设项目，都要实行定任务、定人员定数量、定时间等几定制度。”“恢复和健全规章制度，关键是建立责任制。”“要有分工负责，要从上到下建立岗位责任制。这样，工作才能有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖延推诿，互相妨碍。”“应该说，过去我们的书记处工作效率不算低，原因之一就是做出决定交给专人分工负责。”[25]总的精神就是坚持民主集中制，通过加强法制和责任制建设，做到既讲民主又讲集中，正如邓小平所指出的“我们要发扬民主，但是同时需要集中，以便把效率提高一些。”“各级都要实行集体领导、分工负责。”“上下都要讲究工作效率。”[26]自改革开放以来，法制和责任制建设有了长足的发展。因而，办事拖拉的工作作风有了很大的改变，行政效率有了很大的提高，很多事情是“一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多互相牵扯，论而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的。”[27]鞍山市政府办公厅的“马上就办”的经验也充分说明了邓小平这些分析和论断是非常正确的。”

4.全心全意地为人民服务。我们的政府是人民的政府，政府机关的工作人员应是人民的勤务员，必须时刻牢记全心全意为人民服务这个根本宗旨。如果忘记甚至抛弃了这点，不但不能成为人民的勤务员，而且还会演变为人民群众的官老爷，高高在上。这样就势必脱离群众，不关心群众的疾苦，不为群众着想，缺乏工作责任感。这正如邓小平所指出的：“有些领导同志，不愿意接近群众，不关心群众的痛痒，对于群众要求迫切解决的问题不是积极地去解决，而是抱着一种无动于衷的冷淡态度。”“他们把党和人民的关系颠倒过来，完全不是为人民服务，而是在人民中滥用权力。”[28]这种人是不可能讲工作效率的。所以，我们决不能做像邓小平所痛斥的那种官老爷，而必须确立全心全意为人民服务的思想，处处为人民着想，事事急群众所急。只有这样，才能高效率、高质量地及时地完成人民群众交办的事情。因而，邓小平恳切地希望我们：“是做官呢，还是当人民的勤务员？”“如果不是做官，而是当人民的勤务员，那就要以普通劳动者的面貌出现，要平等待人，要全心全意为人民服务。”[29]

5.善于利用时间和提高素质。俗语说：“一寸光阴一寸金，寸金难买寸光阴”。可见，人们懂得珍惜时间的重要性。如果有人不爱惜时间，不善于利用时间，乃至浪费时间，比如，在工作时间聊天，短会长开，小会大开，办事无计划等等，就等于增加机关工作的投入，即扩大机关工作的成本，这同样会影响工作效率的提高，难怪邓小平毫不留情地批评那些不善于利用时间的人：“不少机关负责同志，把自己的绝大部分时间，用在处理文电和不必要的过多的开会上面，很少深入基层，深入群众，了解他们的要求和研究他们的经验，这就不可避免地陷入了事务主义和文牍主义的泥坑。”[30]我们必须懂得爱惜时间，充分地巧用时间。只有这样，才能最大限度地提高行政效率。

同样，如果人员素质不高，水平低，能力差，也将会妨碍工作效率的提高。辟如，完成同量的工作，往往由于能力和水平的差异，所需要的时间相差甚远。所以，每一个机关工作人员都必须努力提高自身素质，使自己的能力和水平不断得到提高。尤其是处在信息时代，面临知识经济的挑战，更要注意素质的提高。提高素质的途径主要是通过继续学习，其中包括自学，特别是要参加培训。邓小平十分重视对机关干部的培训，他不但从战略的高度来阐明培训的重要性，而且指明培训要制度化。他明确指出：“应该有计划地、认真地对他们进行正规培训，提高所有受训干部、工人的政治觉悟和业务能力，并且经过考核，从中发现和选拔人才。”“要使全体干部、工人充分理解这种培训的重大意义，逐步把这种培训变为适用于全体干部和工人的经常制度。”[31]邓小平还认为培训“是一种能够收到很好效果的智力投资。”所以，他还要求“各部门各单位都要确定编制，一部分人在岗位上工作，其他的人抽出来轮训，学习考核合格以后，到岗位上工作，再让现在岗位上的人去接受轮训。”[32]因而，必须坚持普遍培训干部，不断提高干部的整体素质，从而提高工作效率。培训干部不仅具有全体性、经常性、终身性、健全性和社会性，而且必须根据不同类型的干部的特点和需要，确定培训的重点和目标，以增强提高效率的能力。

经过20多年的改革开放，行政管理体制、人事制度等都已进行了不同程度的改革，大大加强了法制和责任制建设，政府机关工作人员的整体素质有了较大的提高，思想和工作作风有了很大改进。毫无疑问，办事效率比20多年前也有很大的提高，这是有目共睹的。可谓“特区人的精神，深圳的速度”就是最好的见证。所以我们现在学习邓小平关于行政效率的理论，更有切身的体会。相信在邓小平理论的指引下，随着改革开放的深入发展，行政效率也将会不断得到提高。