论邓小平对当代中国行政改革道路的设计

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【关键词】邓小平/行政改革/渐进式改革

【正文】

行政系统是国家权力体系中最主要的组成部分之一，其构成及运行方式与国家政治、经济、文化、军事和社会的发展有着密切关系，由此决定了行政改革是一项十分复杂的系统工程，将直接关系到一国行政管理的效能和国家的治乱兴衰。因此，应当谨慎地选择行政改革的途径与方式。

从各国实践看，行政改革的方式一般分为两种，即“一步到位”的“激进式改革”和“投石问路”的“渐进式改革”方式。所谓“激进式改革”，是指决策层把改革的目标公诸于众，然后根据国家和社会发展的现实状况，在较短时间内全面推行改革措施，争取一次性实现改革目标。而“渐进式改革”则是指在改革的实践中，根据社会发展的基本目标不断确定改革的任务和调整阶段性目标，一个阶段一个阶段地完成，从而达到改革的整体要求。对于当代中国的行政改革，邓小平主张立足实际，从有利于促进经济与社会协调稳定发展出发，采取“渐进式改革”的基本思路和基本方略。

一、我国行政体制渐进式改革的特点

从我国体制改革的实践来看，邓小平所倡导的这种渐进式改革思路和方略，具有十分鲜明的特点：

一是科学性。我国行政体制的渐进式改革在改革方式和改革实践中充分体现了辩证唯物主义的科学思想方法和行动原则。首先，从改革所遵循的基本思想方法来看，它体现了邓小平关于一切从实际出发、实事求是的思想路线，即在改革发展的不同阶段，根据改革所表现出的阶段性特点，采取符合每一阶段实际的改革措施。其次，从改革的实践进程来看，它体现并遵循了辩证唯物主义关于质量互变的事物发展规律，即质变是量变的必然结果，当量的积累趋于成熟的时候，适时抓住时机，把事物从一种质态推向另一种质态，使事物的发展呈现出阶段性的特点。因此，渐进式改革体现了事物发展的质量互变规律的内在要求，有着坚实的哲学基础，保证了改革方式的科学性。

二是革命性。邓小平从“革命是解放生产力，改革也是解放生产力”的新视角出发，明确提出了“改革是中国的第二次革命”的命题。他指出：“改革的性质同过去的革命一样，也是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫穷落后的状态。从这个意义上说，改革也可以叫革命性的变革。”〔1〕（P135）渐进式行政改革作为我国社会主义改革的一个组成部分和一种基本形式，其价值取向是对传统的高度集权的行政体制的否定和变革，以建立适应社会主义市场经济体制需要、发展社会生产力的现代高效行政体制，其性质是革命性的变革。正如邓小平指出的那样，“精简机构是一场革命”，这里所说的革命“不是对人的革命，而是对体制的革命”，〔2〕（P397）其实质是强调对旧体制的根本性变革。事实上，传统的行政体制是适应计划经济模式的管理体制，在很多方面已经阻碍了生产力和社会的发展，必须进行根本性的变革。从改革的效用看，渐进式改革只是改革方式的选择，其指向和涉及的内容同样是人们利益格局和观念领域的深刻变革，必然会冲击传统的组织结构、工作方式、精神状态、价值观念等等，必然会导致国家经济生活和政治生活的巨大改变。

三是实践性。遵循实践——探索——改革——再实践——再探索——再改革的原则，把改革不断推向深入，是渐进式改革的又一突出特点。长期以来我国所形成的高度集权的体制，涉及经济、政治、科技、教育、文化等各个方面，这就使改革本身具有复杂性和艰巨性。由此，在推进改革的过程中，邓小平非常强调把改革的探索性和实效性相结合，主张“走一步看一步”，而不是“一步到位”。在改革的实践中，注重试点的作用，而试点正是深入实践、不断探索的最直接的体现。改革开放20多年来，在我国行政改革过程中，在许多不同地区都进行了改革试点，然后从中总结经验，探索改革的最佳模式，使行政改革不断走向深入。

二、我国选择渐进式行政改革道路的原因

第一，这是由中国行政改革的行政生态环境决定的。行政生态环境是行政改革的外部条件，也是一切行政活动赖以生存和发展的空间。行政生态环境与行政改革之间不仅存在着一定的互动关系，而且在很大程度上又制约着行政改革的发展。具体而言，行政改革中任何一项改革措施的制定、实施，都是在特定的社会经济环境下进行的，当时的改革进程、政治经济形势、人们的社会文化心态等，都会直接或间接地对行政改革产生一定的影响。从经济体制改革来看，我国经济体制改革走的是一条“市场取向，渐次推进”的改革道路。作为上层建筑重要组成部分的行政体制必然要做出与之相适应的阶段性调整，经济体制改革的渐进性决定了行政改革不可能一步完成，必须经历一个不断深化的过程。从政治体制改革来看，邓小平强调我国政治体制改革必须分步骤、有领导、有秩序地进行，一个十分重要的原因就是我国生产力总体上相对落后，而且各地区各民族的经济、文化、政治发展水平存在较大的差距，情况错综复杂。政治体制改革只能从实际出发，充分考虑各地区的特点，先试点，不断总结经验，逐步推广，不能急躁冒进。作为政治体制改革重要组成部分的行政改革自然要从政治体制改革的全局出发，走循序渐进的改革道路。从思想文化方面来看，建国后，社会主义文化虽然占据了主导地位，但是，历史上遗留下来的封建主义思想、资产阶级思想、殖民地奴化思想以及小农意识等在社会生活中还有着较大的影响。邓小平认为，我国政治体制和行政体制中存在的种种弊端，多少都带有封建主义色彩。因此，他强调指出，必须把肃清封建主义残余影响的工作，同对于资产阶级损人利己、唯利是图思想和其他腐化思想的批判结合起来。但是，消除腐朽思想的影响并非朝夕之事，同样需要一个长期的过程。由此可见，行政生态环境对行政改革的制约，使得行政改革不可能一蹴而就，必须走渐进式的改革道路。

第二，这是由中国行政改革自身的复杂性决定的。行政改革的复杂性首先表现在行政改革内容的繁杂上。就我国而言，行政改革是一项系统工程，它涉及的内容相当广泛，如下放权力、转变职能、精简机构、优化人员组合、改革干部人事制度、健全行政监督体制、加强行政法制建设等等，这些改革内容不是通过一次性改革就能够完成的，需要一个较长的过程。这就要求每一阶段的改革确定一个重点，或以一个重点为主，通过各个攻破的改革策略，达到全面推进的效果。例如，1982年的机构改革主要解决的是干部人事制度问题，通过这一改革，废除了领导职务终身制，有力推进了干部队伍的“四化”；1988年开始的机构改革，主要解决的是权力过分集中问题，通过改革为转变政府职能、实现政企分开打下了基础；1993年的机构改革对下放的权力作了进一步明细划分，对政府应有的职责、权力有了一个较明确的认识，协调和解决了一些部门之间职责交叉、机构重叠的问题；1998年的政府机构改革，则在继续转变政府职能的基础上，提出了行政法制建设的重要任务。通过这样环环紧扣的改革方式，即使得每一次改革重点明确，又推动了改革整体内容的完成，有利于改革目标的实现。其次，在我国，行政改革的复杂性还表现在改革是在行政环境发展极不平衡的状态下推行的。尽管我国是单一制国家，全国的行政构架与行政职能的基本方面是大体相同的，但是，经济、政治、文化、社会发展的不平衡性，使得不同地区和不同部门行政主体的行政方式、行政能力、行政质量与效率存在较大的差异，这就决定了改革措施的制定不能采取“一刀切”的方式，而应当根据各地不同的情况，采取不同的方法。例如，在机构设置上，具体到市县级要以该地区的人口、面积、经济发展水平为设置条件，人口少、面积小、经济不发达的地区，就应少设机构；反之，则可以设置略多的机构，但也要确定其最高限额。同时，各地区还可以根据实际情况，设置一些本地需要的机构，而不能在机构的设置上片面强调上下对口。公务员之家版权所有

第三，这是保持社会变革中政治稳定的需要。任何一国的经济建设和其他方面的建设都需要一个稳定的社会政治环境。作为发展中国家，我国面临着改革开放的重要任务，安定的社会环境和政治环境对改革与建设事业尤为重要。邓小平多次强调社会稳定、政治安定的重要意义，政治稳定是改革和发展的一个必不可少的条件和保证。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”〔1〕（P284）中国要实现自己的发展目标，“需要两个条件，一个是国际上的和平环境，另一个是国内安定团结的政治局面，使我们能有领导有秩序地进行社会主义建设。”〔1〕（P210）可见，稳定对于中国的改革发展具有十分重要的意义。而行政改革作为国家整体改革的一部分，必须考虑到政治和社会稳定的要求。尤其是我国现阶段的改革已经实现了由初期的“外延型”改革向“内涵型”改革的过渡，开始触及到政府组织结构、权力结构以及合理配置政府职能等深层次问题，解决这些问题必然会触及一部分人的权力和利益，从而增加了改革的难度。对此，邓小平早有清醒的估计，他认为，“生产关系和上层建筑的改革，不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。”〔2〕（P152）这就要求我们在坚定不移进行改革的同时，不断探索改革的方式与途径。渐进式改革道路就是这一探索的结果。渐进式改革有助于消解矛盾，增强人们的心理承受能力，从而在平稳的社会环境中把改革推向深入。

三、渐进式行政改革的具体内容

第一，坚持中国共产党的领导。坚持中国共产党对社会主义现代化事业和各项改革事业的领导，这是由党在国家和政治生活中的地位所决定的。邓小平曾多次强调，在中国，没有共产党的领导，什么事情也办不好。改革开放20多年来的实践表明：我们的一切改革成果都是在党的领导下取得的，没有党的领导，就没有中国的现代化，就没有今天安定团结的政治局面。中国共产党不仅是经济体制改革的倡导者、领导者，同时，也是政治体制改革和行政体制改革的倡导者、领导者。

行政改革是社会主义政治体制的自我完善和自我改造，是在坚持社会主义根本政治制度的前提下，通过改变国家行政制度内部的行政组织的功能、结构、行为来实现的。其目的是使各项具体行政制度更加健全，行政机构运行更加协调，行政活动更加高效。因此，在行政改革中必须坚决反对完全按照西方模式塑造当代中国政治制度的错误思潮，必须坚定不移地坚持四项基本原则，坚持党的领导。正如邓小平指出的，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”〔2〕（P341—342）因此，把坚持党的领导作为渐进式改革的基本内容，是改革成功的基本保证。

第二，抓住时机，坚定不移。行政改革是在一定的政治、经济、文化背景中进行的，同时，社会政治、经济、文化的变迁也要求行政系统做出相应的变动。因此，行政改革只有抓住时机，才能取得成效。1982年1月，邓小平在中央政治局讨论中央机构精简问题会议上的讲话中指出，这件事情必须解决，而且早就应该解决。事实上，早在1975年，邓小平就提出了“消肿问题”，主张精简机构和人员，但由于“”的干扰未能进行。鉴于这一教训，邓小平主张一有条件，就要果断进行改革，否则，问题会更大，处理起来会更困难。而“现在，我们经过粉碎‘’，又经过十一届三中全会一直到六中全会，创造了这个条件。我们现在可以把这个问题提到议事日程上来了。”〔2〕（P396）因为在这一时期，国民经济经过初步调整，开始走上了健康发展的轨道。建设具有中国特色的社会主义，发展社会主义的有计划的商品经济，为政府机构转变职能，改变管理方式，提供了理论和实践依据。特别是随着经济体制改革的深入，企业自主权不断扩大，企业机制逐步形成，政企分开，改变企业是政府机构附属物的状况的条件日趋成熟。所有这些都为行政改革创造了有利的条件。此外，邓小平认为还有一个条件，“许多觉悟比较高的老同志还在，能够带头，也能够克服阻力，只要大家取得一致意见，解决这个问题比较容易。”〔2〕（P397）因而，邓小平认为行政改革的时机已经成熟，不能再拖了。

对精简机构中可能遇到的阻力，邓小平认为，决心要大，要坚定不移，不能受干扰，不能犹豫，不能妥协，不能半途而废。“下了决心，就要顽强，不动摇，出点乱子不要紧，吓不住我们。”〔2〕（P398）

第三，善于总结经验，稳步推进改革。由于各国的具体国情不同，行政改革没有现成的统一的模式。要保证改革的成功必须不断总结经验，从改革的实践中总结出规律性的东西，用来指导改革的进一步深化，这是邓小平的一贯思想。他指出，我们现在做的是中国几千年来从未做过的事情，我们要根据自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。就党和国家的领导制度以及其他制度而言，需要改革的方面很多，“我们要不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地、有步骤地继续进行改革。”〔2〕（P322）对改革中可能出现的错误，邓小平认为，我们的办法是不断总结经验，有错误就赶快改，小错误不要变成大错误。同时，为了确保改革的稳步推进，应当先进行试点，“取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”〔2〕（P341）1988年10月，国家编委在邛崃、藁城等9个县（市）进行县级机构改革试点。1989年，国务院又选择了8个省份的9个县作为全国县级机构改革的试点县。从试点县的改革中，总结经验，不断推广，不仅有助于降低改革成本，而且有助于改革的稳步推进。

第四，立足中国国情，借鉴别国经验。邓小平认为，政治体制改革必须从中国的实际出发，这是改革的最基本要求。1986年邓小平在会见波兰客人雅鲁泽尔斯基的谈话时指出：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也不是很成功的。即使在苏联是百分之百的成功，但是它能够符合中国的实际情况吗？能够符合波兰的实际情况吗？各国的实际情况是不相同的。我们现在提出政治体制改革，是根据我国的实际情况决定的。”〔1〕（P178）“照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。”〔1〕（P2—3）因此，改革一定要根据我们国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容、方法和步骤。中国的行政改革强调要“走自己的路”，并不排除学习和借鉴别国经验。相反，邓小平一直十分重视借鉴发达国家行政管理的经验，以促进我国行政效率的提高和行政管理的现代化。他指出：“经济管理、行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。”〔1〕（P240）尤其是在现代社会中，科学技术的日新月异，经济社会交往的日趋广泛，对行政管理提出了许多新的要求。西方发达国家在这方面积累了大量经验，如“小政府，大社会”，减少行政机构层次，实行首长负责制和各种责任制，文官职业化，注重行政人员素质的提高，政企分开，把企业管理的成功制度和措施引进到行政管理中来，讲效益、讲效率等等，都是邓小平多次或从正面或从侧面讲到的。总之，行政改革既要立足于中国国情，又要借鉴别国经验，这是邓小平行政理论折射出来的最根本的思想方法，也是我们进行行政改革所必须遵循的基本原则。

【参考文献】

〔1〕邓小平文选：第3卷．〔M〕．北京：人民出版社，1993．

〔2〕邓小平文选：第2卷．〔M〕．北京：人民出版社，1994．