邓小平对加强党的制度建设的贡献

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【关键词】邓小平/建党理论/党的制度建设

【正文】

党的领导是社会主义事业胜利前进的根本保证，党的建设的水平直接关系到社会主义事业的成败进退。十一届三中全会后，邓小平在探索有中国特色社会主义建设道路的同时，也以极大的精力狠抓党的建设，在新的历史条件下，逐步走出了一条不靠搞政治运动，而靠严肃党的纪律，改革和完善党的制度来全面加强党的建设的新路子，对党的制度建设做出了重大贡献。

（一）总结党的历史经验教训，阐明党的制度建设的重要性

十一届三中全会后，为了把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心，邓小平不仅大力加强党的思想政治建设，而且十分重视党的制度建设。他在总结党的历史经验教训的基础上，对党的制度建设的重要性作了深刻的阐述。1980年8月，他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中就明确指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”所以，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”［1］（p.333）。他还针对当时实际情况，指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”［1］（p.327）。其后不久，邓小平在同意大利记者奥琳埃娜·法拉奇谈话时也指出，今后要避免或防止“”这样的悲剧在中国重演，就“要从制度方面解决问题”［1］（p.348）。邓小平的这些论述表明，只要我们党的“制度健全了，大家都受制度的制约，都按制度办事，我们党的建设，我们的社会主义现代化建设就一定能够健康发展，一定能够不断地从胜利走向胜利。”［2］（p.353）

邓小平关于制度建设重要性的思想，在十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中得到了充分反映。《决议》在分析、总结党的制度建设方面的经验教训时明确指出，在社会主义现代化建设的过程中，由于种种原因，我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威，致使党的权力过分集中于个人，滋长起个人专断、个人崇拜的现象，也使党和国家难于防止和制止“”的发动和发展。据此，《决议》提出：“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似‘’的混乱局面在任何范围内重演。”“必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。”［2］（p.158,p.160）根据邓小平关于党的制度建设重要性的论述，党的十三大指出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要”［2］（p.366）。并提出我们要在新的历史条件下，“在党的建设上走出一条不靠搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”［2］（p.370）。这是我们党在十一届三中全会以后加强党的建设实践过程中，总结出来的新时期党的制度建设的指导思想，也是邓小平对党的建设理论的一个重要贡献。

（二）指导党章的修改，从根本上加强党的制度建设

党章是党内的根本大法，是党的制度建设的根本。十一届三中全会以后，要在制度建设方面拨乱反正，恢复原有的好的制度，进一步加强党的制度建设，必须修改受极“左”思潮影响的党章。1980年1月邓小平在中央召集的干部会议上的讲话中就指出：“九大、十大搞的党章，实际上不大像党章，党员有些什么权利和义务，究竟怎么样才算个共产党员，不合条件怎么办，都没有规定好，需要修改。”［1］（p.269）

1980年2月，党的十一届五中全会在讨论《中国共产党章程》（修改草案）的同时还讨论通过了《关于党内政治生活的若干准则》。《准则》共有12条，从不同的侧面规定了党内政治生活所应遵循的原则。《准则》作为党的一项根本性的重要法规，“是对党章必不可少的具体补充，它对发扬党内积极因素，克服消极因素，发挥党员的先锋模范作用，具有重要的意义”［3］（p.439），体现了邓小平加强党的制度建设的思想。这是十一届三中全会以后党的制度建设的第一个重大举措。

十二大前夕，邓小平根据形势的发展和我们党自身状况的变化，明确提出了修改党章的指导思想和基本原则，即必须适应新时期的历史特点和需要，针对党的现状，对党员和干部提出更高、更严格的要求，提高党组织的战斗力，坚持和改善党的领导，把党建设成领导社会主义现代化事业的坚强核心。在邓小平的指导下，党的十二大通过的新党章对十一大党章作了很大修改，对党的民主集中制和党的干部制度等作了一系列新的规定，彻底纠正了九大、十大党章中的错误，消除了“左”的影响，继承和发展了七大和八大党章的优点，成为一部适应新形势发展需要的、比较充实、比较完备的党章。

1987年11月，党的十三大通过了《中国共产党章程部分条文修正案》，对十二大党章中的部分条文又作了修改。如规定了党的全国代表会议的职权；规定了全民所有制企业实行厂长负责制后，企业党委对企业的各项工作还要继续发挥监督保证作用等十项内容。这些修改体现了邓小平关于扩大党内民主，实行党政职能分开，加强和改善党的领导的精神。党章的修改和充实从根本上加强了党的建设。

（三）提出党政职能分开的原则，改革和完善党的领导制度

党的领导制度，一是指党自身的领导体制、领导方法和组织形式；二是指党在国家和社会政治生活中的领导制度，包括领导体制、领导方式、领导方法和组织形式、工作机构等内容。我们党在国家政治生活中的领导地位，是国家宪法明确规定了的。要坚持党的领导地位，就必须改革和完善党的领导制度。邓小平指出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”［1］（p.268），又说“我们要改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度”［1］（p.269）。只有这样，才能更好地发挥党的无产阶级先锋队作用，才能更好地实现宪法赋予的党领导国家政治生活和社会主义事业的使命。

长期以来，在党和国家的领导体制中存在党政不分的现象。这种领导体制使得党组织混同于国家机关，甚至凌驾于国家机关之上，把本来属于国家机关的权力也掌握在自己手中，包办代替国家权力机关、行政机关和司法机关的工作，使党组织陷于具体行政事务，实际上削弱了党的领导作用，降低了党的领导水平。因此，邓小平提出党政分开的原则。党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各方面的积极性。邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时，就提出要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了”［1］（pp.339～340）。他还提到要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”。并指出“过去的工厂管理制度，经过长期的实践证明，既不利于工厂管理的现代化，不利于工业管理体制的现代化，也不利于工厂里党的工作的健全。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导”［1］（p.340）。根据这个指导思想，1986年9月，党中央国务院颁发了《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，1989年12月，党中央颁发了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，十三届六中全会又通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。这些文件的颁布和实施，理顺了党同这些团体之间的关系，做到了职责明确，各司其职，并且逐步走向制度化。

（四）贯彻干部队伍“四化”的方针，改革和健全党的组织制度

党的正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证，政治路线确定以后，干部就是决定因素。因此，十一届三中全会后，邓小平在改革和健全党的组织制度方面，着重抓了干部制度的改革和完善。邓小平指出：“现在我们面临的问题，是缺少一批年富力强的、有专业知识的干部，而没有这样一批干部，四个现代化就搞不起来”［1］（p.221）。针对现行干部工作制度中存在的弊病，他提出要“坚决解放思想，克服重重障碍、打破老框框、勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争”［1］（p.326）。关于选拔干部，邓小平强调要按照“四化”的标准选拔德才兼备的干部，指出：“实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，是革命和建设的战略需要”［1］（p.396）。为了实现新老干部交替，他还提出建立退休制度，废除领导干部职务终身制。根据邓小平改革和完善干部制度的思想，中央先后制订了一系列有关干部选拔、任用、管理、交流的制度，使干部制度建设呈现出新的面貌。

在干部选拔任用方面，1986年1月，党中央下发了《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，针对干部选拔任用工作中的一些不正之风作出八个方面的规定，即：领导干部在用人方面必须模范地遵守党的原则，维护组织人事工作纪律；选拔任用领导干部严格按照规定的程序办事；选拔任用领导干部必须充分走群众路线；提拔干部前必须按拟任职务所要求的德才条件进行严格考察；选拔干部必须由党委集体讨论决定，不准个人说了算；提拔干部应从经过实践锻炼的同志中择优任用；严禁擅自增设机构、提高规格和增加领导干部职数；各级组织人事部门必须认真履行职责，当好党委的参谋和助手。这八个方面的规定，加强了干部队伍和领导班子的建设，促进了干部选拔任用工作的制度化。

在干部管理方面，1979年11月，中央组织部制定并下发了《关于实行干部考核制度的意见》，规定：对于干部的考核应坚持德才兼备原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行；要实行领导和群众相结合的方法，把平时考核和定期考核结合起来；应做到赏罚分明，有升有降；应在党委领导下，按照干部管理权限，由各级组织、人事部门负责；应加强领导，勇于试点，慎重从事，有计划有步骤地进行。这些规定，对于提高干部素质，全面了解干部，正确评价干部、合理使用干部和调动广大干部积极性，发挥了重要作用。

1983年，中共中央、国务院下发了《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》，要求结合机构改革，对县级主要领导干部有计划地实行交流。以后，党中央对干部交流的对象和范围又作了具体规定。干部交流制度的制定和实施，有利于改善领导班子结构，增强领导班子的整体功能，促进领导干部解放思想，开拓视野，提高领导水平。

1982年4月，中共中央做出《关于建立老干部退休制度的决定》，国务院又制定了《关于老干部离职休养制度的几项规定》，对党的各级领导干部的离退休作出了具体规定。建立干部离退休制度是干部制度方面的一项重大改革，是关系我们党兴旺发达，国家长治久安，社会主义现代化建设宏伟目标顺利实现的具有战略意义的重大决策，是保障党和国家政治生活正常进行和健全发展的一项极其重要的制度。它对于废除领导干部职务终身制，实现新老干部合理交替，促进优秀中青年干部脱颖而出，发挥着重要作用。

（五）坚持民主集中制，充实和完善党的工作制度

民主集中制是党的根本组织原则，充实和完善党的工作制度必须认真贯彻民主集中制。这个问题极为重要。邓小平在谈到党的历史经验时就指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度……从1958年批评反冒进、1959年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”［1］（p.330）。正是由于“家长制或家长作风发展起来了，颂扬个人的东西多了，整个政治生活不那么健康，以至最后导致了‘’”［1］（p.345）。事实表明，民主集中制被破坏，集体领导被破坏，是“”得以发生的重要原因之一。因此，邓小平明确指出：“在党内生活和国家政治生活中，要真正实行民主集中制和集体领导”［1］（p.360），并对贯彻实施集体领导和个人分工负责相结合的制度作了具体阐述，他说：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。在党委的其他成员中，都要强调个人分工负责”［1］（p.341）。邓小平还提出发扬民主的问题，指出“民主是解放思想的重要条件”，“我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中”［1］（p.144）。他强调“在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段，宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”［1］（p.144）公务员之家版权所有

邓小平坚持民主集中制，实行集体领导，反对个人专断，发扬民主的思想在十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中得到充分体现，成为党内政治生活中必须遵循的重要原则。党的十三大又根据邓小平的思想对以民主集中制为中心内容的工作制度作了具体规定。主要是：建立中央政治局党委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；建立中央政治局、政治局党委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约；改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法；制定保障党员权利的具体条例，切实保障党章规定的党员民主权利；疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。在中央的率先垂范下，各省、市、县的领导班子也都参照党中央的工作规则，结合本地区、本部门的具体实际情况，制定了各自的工作规则。这些都扎实、具体而富有成效地加强了党的制度建设。

（六）严格党的纪律，建立与健全党的监督制度

建立党的监督制度是党从人民的利益出发，贯彻从严治党方针的重要措施，是党进行自我约束、自我完善的重要手段。长期以来，这一直是党的制度建设中的薄弱环节。正是由于长期缺乏有效的党内外监督，所以党内违的政治原则、组织原则和党员标准的种种消极现象不能及时得到纠正，甚至发展成令人民群众深恶痛绝的腐败现象。十一届三中全会后，邓小平在谈到党存在的问题时就指出：“期间，党的纪律废弛了，至今还没有完全恢复，这也是党不能发挥应有作用的一个重要原因……所以，要坚持和改善党的领导，必须严格地维护党的纪律，极大地加强纪律性”［1］（p.271）。还指出：“党员在党章和党纪面前人人平等”，“谁也不能违章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违纪的人逍遥于纪律制裁之外”［1］（p.332）。在邓小平加强党的制度建设，严格党的纪律思想指导下，党中央加大了监督制度建设的力度。

其一，重新建立党的纪律检查机关。十一届三中全会根据十一大党章的有关条款，重新建立了中央纪律检查委员会，并明确规定其根本任务就是维护党规党法，切实整顿党风。全会以后，地方上也陆续建立起党的各级纪律检查机构。党的纪律检查机关重建伊始，邓小平就明确指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好”［1］（p.147）。1982年9月，党的十二大通过的新党章中专门设了“党的纪律检查机关”一章，规定党中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务，是维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。并规定，各级纪律检查委员会“要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；检查和处理党组织和党员违章党纪和国家法律法令的比较重要和复杂的案件，决定或取消对这些案件中党员的处分；受理党员的控告和申诉”［2］（p.223）。关于党的各级纪律检查机关的产生，十二大党章作了新的规定。此前七大、八大、十一大的党章都规定党中央和地方监察（纪律检查）委员会，由同级党的委员会全体会议选举产生。新规定改为中央和地方的纪律检查委员会，均由同级党的代表大会选举产生。重新设立党的纪律检查机构，提高其地位，并明确其根本任务在于维护党规党法，搞好党风，目的就在于加强纪律检查监督。

其二，制定对党员和党员领导干部实行监督的规定和条例。1979年11月，针对以权谋私和干部特殊化，中共中央和国务院联合发出《关于高级干部生活待遇的若干规定》，以加强对党员领导干部的监督。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》划清了党内政治生活的重要是非界限，并具体指出：“必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。要监督他们是不是认真学习和贯彻执行党的路线、方针、政策，是不是遵守党纪国法，是不是坚持党的优良传统和作风，是不是搞特权，是不是在生产、工作、学习和对敌斗争中起模范作用，是不是密切联系群众和为人民谋利益”［2］（p.84）。1987年7月，中央纪律检查委员会发出《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，对党内纪律监督工作的分级负责办法，保护监督者和被监督者的正当权利，加强对党内纪律监督的领导等问题作了明确规定，迈出了党内监督制度化的重要一步。

其三，制定和颁布党的纪律处分条例。为了严肃党的纪律，1988年3月，中央纪律检查委员会就开始起草《中国共产党纪律处分条例》。1988年5月，中央纪律检查委员会制定了《关于党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》，详细规定了党员领导干部在政治思想工作、经济建设工作、生产经营管理工作、对内对外经济贸易活动等方面犯严重官僚主义失职错误时所应受到的党纪处分。同月，中央纪律检查委员会又颁发了《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》，1989年还制定了《关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定（试行）》。1990年7月，中央纪律检查委员会制定了《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定（试行）》，详细规定了共产党员贪污受贿、诈骗财物、挪用公款等经济方面的违法违纪行为所应受到的党纪处分。同时，为了保障各级党组织及时准确地查处党内违纪案件，排除案件查处工作中的干扰和阻力，中央纪律检查委员会还制定了《关于对妨碍违纪案件查处的党组织和党员党纪处分的规定（试行）》。

此外，中央纪律检查委员会还于1987年7月，制定了《关于处理检举、控告和申诉的若干规定》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》，1988年4月又发出《关于建立健全报告制度的通知》。以上各种条例、规定、制度的制定和实施，表明党的纪律建设和检查监督工作走向制度化、规范化，是党的制度建设进程中的重要成果。

回顾邓小平大力倡导和积极探索党的制度建设的历史，可以使我们深刻认识到：要加强党的制度建设就必须在思想上把制度问题提到应有的高度，要看到这更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是关系到党和国家是否改变颜色的重大问题；要加强党的制度建设就必须在坚持党的根本制度即民主集中制的前提下，加强党的各项具体规章制度的建设；要加强党的制度建设就必须注重制度建设的成龙配套；要加强党的制度建设就必须注重方法的细密和步骤的稳妥；要加强党的制度建设就必须在坚持继承传统的基础上，根据形势发展的需要有所创新。

十一届三中全会以后，邓小平不仅大力抓好党的思想政治建设，而且积极进行党的制度建设，从而使党的制度日趋完备，逐渐形成了以民主集中制为核心，以领导制度、组织制度、工作制度、监督制度为内容的制度体系。邓小平在这方面所作的贡献，丰富和发展了建党理论，为党在改革开放进一步深化的新的历史条件下加强党的建设，开拓了一条新的路子，具有重大的现实意义和深远意义。