小议中国广播电视管理体系改革

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摘要：我国从改革开放后就开始对文化管理体制进行改革，不但从文化管理体制的总体战略上进行了巨大的改革，还对一些重要的文化部门：新闻出版、广播电视、文化演出等的管理也作了比较细致的管理体制的改革。广播电视产业的发展是文化产业发展的重要部分，也是文化繁荣的重要标志，所以广播电视产业的改革是整个文化管理体制改革中非常重要的部分。本文就是从我国文化体制的整体变革中，着重结合了国外的成功经验，研究和探讨适合我国特殊国情的广播电视的管理体制。

关键词：体制变革；广播电视；文化政策；文化改革；文化发展

广播电视产业是一个与人们的生活息息相关的产业。它融入到人们生活的每一个角落。20世纪人类文明的重大成就之一便是电视在世界范围内的普及。将近一个世纪来，世界各国在发展这种具有重大社会影响的大众传播事业的过程中，形成了各种不同的经营管理体制。我国的广播电视产业自建国后发展迅速，特别是在改革开放后，各地的电视台如雨后春笋般地出现，在初期发展得都很不错，这与当时人们日益增长的精神需求有关。但是在90年代初，因为没有一个合理的管理体制，出现了大量的广播电视台的破产、重组。通过学习和分析国内外的广播电视管理体制的概况，能够找到一种适合我国广播电视发展的管理体制或变革的方向，摆脱长期以来广播电视行业的“纷乱”的状态。

一、我国广播电视管理体制改革的现状

我国广播电视管理体制的改革是从我国广播电视建立的初期就开始的,建国以后，为适应政治宣传和计划经济体制的需要，20世纪50年代是完全由国家财政拨款办广播电视的时代，当时我国的广播电视是国家垄断事业，广播电视媒体为非盈利性质的事业单位。政府拨款多少和员工待遇的厚薄，主要取决于机构和个人行政级别的高低。同时，传媒无任何财政支配权，其全部收入和支出都被纳入政府计划，所谓“统收统支”。广播电视的核心功能是党和政府的喉舌宣传工具，宣传党和政府的政治制度、政策，教育和引导大众；20世纪80年代后，随着中国社会的改革开放，计划经济开始逐步转向社会主义市场经济，中国广播电视媒体逐渐从单纯的事业单位转变成“事业单位，企业管理”的运作模式，原先以纵向为主的管理机制改“条块结合，以块为主”的行政管理模式。[1]

我国现在的市场已经从相对自由竞争向经济性垄断过渡阶段。行政性垄断是与经济性垄断相对应的一个概念，它是指地方行政机关和国家经济部门凭借其经济管理权力对经济活动排他性控制、排斥和限制竞争的行为。我国广电事业长期实行的就是靠政府权力支持的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济型垄断。90年代末期以来，广电行业进行产业化、集团化改革，以市场为导向、以资产为纽带、明确产权关系、优化资源配置、重组管理体制、实行事业单位企业化管理，在整体上以经济性垄断代替行政性垄断，而广电传媒产业改革成功的关键就在于管理体制的创新。以上海文化广播集团为例。2004年，上海文化广播集团成立。上海文化广播集团其事业与产业划分的成功之处在于:集团化管理模式。上海文化广播集团是一个以广播影视为重点，拥有多种媒体、经营相关产业、拥有多种文化信息的媒体，同时，它又是受委托履行政府职能和宣传主体的广播影视文化机构。在集团化的管理模式之下，形成了资源集中与结合的管理形式。同时又对集团进行“职能分流”。一部分作为行使政府职能的管理部门，主要负责文化广播电影电视事业的社会、法律、行业监审等管理职能；另一部分作为组建上海文化广播集团的核心，行使集团的经营管理职能，两部分在机构人事上互不重叠。再使统分结合的机构设置。在集团经营理念的指引下，机构设置基本达到了统分结合。将原来分散各处的四类管理部门统一集中，成立节目、财务、技术、物业管理等中心，各中心内设立负责具体任务的管理部门，各司其职，避免浪费和不必要的内部竞争。[8][9]

二、我国广播电视管理体制改革存在的问题

管理体制是以确保生产力发展需要，并以适应经营机制为目的，完成内部管理和协调功能而建立起来的管理架构，在目前广播电视行业的管理体制上，存在如下问题：

（一）管理体制不适应发展的需要

90年代广播电视行业开始全面而快速发展，从无线电视到有线电视，从网络的零距离到全国联网，目前发展成为具有一定规模的国家骨干网。但是，管理体制还停留在计划经济时代，地区性垄断严重，政府包办，每个地方的电台的功能都是被限定，广播电视事业发展需要的政府性的管理体制还未建立。

（二）缺乏有效的政府管制机制和高效率的企业经营机制

经营机制是随着发展和市场竞争需要而建立的一种动态机制，它以能否适应市场竞争的需要为标准，而管理体制是针对经营机制的客观需要，并以适应经营机制为日的而设立的机构就全国而言，广播电视行业体制改革相对滞后，而且由于国家给予广电行业的特殊政策，以及政策带来的丰厚利益，使得广电人不急于走向市场，以上原因都将给广播电视行业的体制改革带来很大困难和阻力。使得管理体制退后于经营机制的问题越来越突出，严重制约产业的发展。

（三）“事业单位，企业经营”的方式不利于人才的流动和利益的合理分配

在目前得管理体制下，虽然引进了竞争机制，但没有彻底打破大锅饭，论资排辈和存在于人们思想根深蒂固的平均主义分配观念，一时还难于转变，干部制度还未建立“按资分配”的分配方式难于调动人才队伍的积极性，使得广播电视行业的人才进也难留也难，行业缺乏竞争力，而且事业单位就一定会牵涉到政府机关，造成不正当竞争。

（四）政府管理观念陈旧，规制手段单一、薄弱

长期采取政府行政管理办法，规制政策缺乏系统性、连贯性和稳定性，而且立法不完整。并且规制机构建立不科学。与欧美等发达国家和地区相比，我国的广播电视规制并不是通过立法建立的，而是通过国务院机构改革方案建立，是行政决定而且是规制缺乏独立和公平的监督机构。我国的广电管理与监督部门同一，而且是国家的行政管理部门，造成监管者和被监管者之间存在着千丝万缕的利益联系，无法保证政策执行的公平性。所有制结构上仍实行单一的国有广播电视产业制度。

（五）区划限制，地方保护主义和地区垄断

我国的广播电视是与政府相关的，使得各地方的地方保护主义严重，只想占有的地方市场，是其它区划的优秀广播电视无法大规模的推广和发展。

以上是目前广播电视行业管理体制存在的问题，也是制约广播电视事业发展的主要因素；所以广播电视行业的管理体制改革和创新，是目前摆在广播电视行业发展面前的重之又重的问题。

三、美英广播电视管理体制变革的借鉴

美国私有化的广播电视管理体制和英国公私并举的广播电视管理体制是西方广电媒介政府规制模式的两种典型代表。其建制和各自的发展演化过程对中国广播电视规制改革具有较大的借鉴意义。

（一）美国的广播电视体制变革历史及现状

在美国，大多广播电视机构为私人所有，具有独立的经营管理权，其言论自由受到美国法律保护，因此广播电视机构只对法律负责，而不对政府负责。政府也无权干涉其日常运营，媒介的独立发展空间较为宽松。由于商业化运营的媒介机构对市场的依赖性较强，并受市场规律的支配，私营的广播电视机构必须为抢夺市场扩大规模，并寻求合适的媒介经营管理模式。在媒介放松规制(de-regulation)的大背景下，媒介集团获利空间的限制减少，超大型媒介集团的实力越来越强，并大有形成新的市场垄断的趋势，媒介集团的政府规制和市场调节作用之间的彼此消长变化越发明显。[15]

美国广电规制的建立和改革完全以法律为依托，可以主要分为以下两个阶段:第一阶段是广电体制建立、商业广播大发展阶段(20世纪20年代到50年代)。美国早期的广播是传统的公共广播，不受法律约束，直至1912年美国的《无线电法》的出台才明确规定广播属于受规制行业。20年代后，美国的商业广播和公共广播的市场竞争催生了美国广电规制基础的确立。《1927年无线电法案》在法律上承认了商营电台的合法地位，而且国会成立了专门管理广播的联邦无线电委员会(FRC)，作为独立于政府的机构进行广播执照审核颁发等管理工作。这项管理工作极大的提高了商业广播的地位，并且促进了广告事业的发展。商业广播由此取得了第一次立法的胜利。从此商业广播进入黄金时期，形成三大广播网三足鼎立的局面。

第二阶段是商业广播电视集中化、规模化、数字化发展挑战管理体制(50年代至今)。无线广播电视、有线广播电视以及卫星广播电视的迅猛发展，不仅使美国的商业广播电视更加集中化、规模化，而且使电子媒体的管理环境更为复杂。按照美国的法律规定，美国的广播电视主要是地方性的，为各地方的受众服务。然而，这种分散发展的体制要求很快就被广播业的集中所改变。全国性广播平台对广告客户更具吸引力，市场拓展空间更大，而与全国性的广播机构合作的地方广播机构通过规模经营拥有了更好的效益，因此独立的地方广播机构为了自身利益需求也纷纷进入了日益集中的广播网，规模日渐形成。《1996年电信法》的颁布，延续了70年代开始实行的放松规制的改革，对广播电视覆盖率放宽了限制、对跨媒介所有权取消了限制，既有利于数字广播电视的开发，同时也造成了美国广电业的大兼并、大整合现象。[16]74-82

（二）英国的广播电视体制变革历史及现状

英国1922年开始建立的广播电视管理体制是公有制的广电管理体制，BBC成为公共广电事业的运行和监督机构，在受众和市场的需求之间保持着一种可操作的均衡。但是完全公有的广电业缺乏竞争，因而也影响了公共利益，因此，1954年《独立广播电视法案》规定建立商业广播电视，1971年又开办了商业广播。英国公私并举的广电体制开始形成，但其管理原则依然是平衡和适度。70年代欧洲广电业的私有化改革开始，英国公私两种广播电视体系并行竞争性发展，但鼓励商业化的自由市场经济思想逐渐处于主导地位，规制环境变得更加复杂。

在20世纪的最后10年中，英国的广电规制机构进行了三次重要的立法改革。《1990年广播电视法》改革了独立广播电视管理机构，鼓励商业广播电视和公共广播电视竞争，但对国外卫星广播电视运营商的无限制政策却加大了国内的竞争压力。1996年广电政策继续鼓励商营广播电视发展，如开始放开国内跨媒介经营所有权的限制，开发数字广播电视等。2000年英国广电行政管理部门—英国文化媒介体育部(DCMS)和电信管理部门—贸易产业部(DT''''T)共同了英国广播电视新的规制政策，对规制机构、跨媒体所有权、规制内容等方面都进行了新的调整。新政策将原先分别管理商业广播电视和广播的机构与负责监管电信的电信局(OFTEL)合并组成统一管理的通信管理局。(OFCOM)，它的成立有利于对产业融合后的媒介进行统一管理。新政策在内容规制上放松了对商业广播电视网的限制，赋予了它们自我规制的权利。除此之外，在强调数字时代放松规制必要性的同时，也主张保护公共广播电视的发展。[15]37-51[9]

通过对英美两大广播电视市场的体制探寻，我们发现英美广播电视制度安排还是有可借鉴之处的。

（一）虽然美国广播电视是以商营性为主、私有体制，强调的是其产业属性，遵循市场经济规律，政府的直接干预及管制较弱，但是其市场行为基本上是在健全的法治环境里进行，政府的规制与调控通过健全法律制度来实施及保障，其依法治理的运营模式是值得我国广播电视研究和借鉴的。当然，完全照搬美国模式也是不可行的，毕竟中国的广播电视媒体既有政治属性，又有产业属性，所以对媒体还是要实行有效的政府规制，对其宣传要实行严格管理。

（二）英国的广电体制经过几次变革，发展为目前公私并举的模式，平衡原则和适度原则依然是其管理的行为指标。这种公私并举的模式较好地解决了因完全公有化而导致的缺乏竞争、市场垄断等问题，尤其是放开部分媒体体制、建立商业广播电视，实行市场运作，使广播电视的产业属性得到充分体现和验证，这些为我国的广播电视制度创新提供了研究和探讨的空间。

（三）打破中国广播电视媒体的区划限制，合理分配广播电视资源，形成全国性的大市场。区域限制，条块分割不利于我们优化整合全国广播电视媒体资源，也不利于我们打造具有与国外传媒集团相抗衡实力的大型传媒集团。

（四）要加大经营机制的改革力度，中国广播电视媒体还得走企业化管理与经营的发展道路，建立现代企业制度，健全法人治理结构，建立相应的内部组织结构和管理层次，严格界定产权，规范媒体内部成员之间的权利义务关系等等。

四、我国广播电视管理体制的改革的建议

由于我国与英美在政治、文化、经济、传统等诸多方面的差异，英美电视管理的体制不可能被我们直接照搬过来，作为我国电视媒体体制改革的目标。但他们高度市场化的运作则无疑十分值得我们借鉴——毕竟我国正在坚定不移的一步步走向市场经济。

（一）建立经济转型背景下的政府规制

然而我们国家还没有英美的成熟的市场经济和完善的法制规范，结合我国经济转型的大背景，我国广电媒介实施相应的政府规制体制改革，就要有经济转型背景下的特点，以保证一切资源能在规范的环境中运作，最终实现这个目标就必须实现广播电视管理体制的政府相关制度的变革。

我国广电媒介政府规制体制改革必须做好两项基础性工作:（1）是改革管办合一、政事合一、企事合一的体制，理清规制者和被规制者的关系，剪断他们之间的利益联系，使规制机构能够独立的行使管理职能，同时完善和加强对规制机构的监督；(2)是要对广电传媒业的业务具体运行放松规制，如市场准入、节目审查、市场拓展等，提供良性竞争的市场环境，从而加快发展，使广电媒介处于一个公平竞争的法制化市场竞争环境之中，其中政府在监督、法制等方面的作用显得由为重要。

政府规制必须建立在法制基础上；设立独立的规制监管机构；规范规制行为，提高管制效率。这就要求我们做到:（1）以规制法制为基础建立法定的独立的规制机构，同时以法律的形式明确规定规制机构的法定权利，从而保证执法的权威性。(2)规制机构本身也需要规制、监督，以保证公平合理的执行规制政策，因此设立独立的监督机构将成为改革的首要要求。（3）规制机构必须遵循促成合理开放、竞争有序的市场环境原则，解决“一放就乱，一管就死”的问题。在现有法律法规和规制机构的运行体制下，把握好规制的力度需要各方面力量的综合作用。(4)进一步明确规制目的，加强规制手段的运用。

（二）强化广电主管部门的职能

虽然美国广播电视是以商营性为主、私有体制，强调的是其产业属性，遵循市场经济规律，政府的直接干预及管制较弱，但是其市场行为基本上是在健全的法治环境里进行，政府的规制与调控通过健全法律制度来实施及保障，其依法治理的运营模式是值得我国广播电视研究和借鉴的。当然，完全照搬美国模式也是不可行的，毕竟中国的广播电视媒体既有政治属性，又有产业属性，所以对媒体还是要实行有效的政府规制，对其宣传要实行严格管理。我认为可以将国家广电总局对广电网络的规划、管理、建设职能，全部移交信息产业部，而广电总局剩下的对电影、电视、广播节目制作的管理职能更宜纳入文化部管理：新的信息、产业部则应该改造成类似于美国FCC一类的机构。即主要承担信息、产业政策、规范、标准等的制定职能。同时承担对信息产业运营的监管职能，确保整个产业在市场与法制的轨道内运行。

（三）改变相关的广电政策——取消我国广电行业的区划限制

通过对美英广播电视管理体制的探寻，我们不难发现，它们的广播电视媒体是没有区划限制的，这使广播电视媒体有极大的发展空间。我国的广播电视媒体如果要产生国际性的大媒体，打破中国广播电视媒体的区划限制，合理分配广播电视资源，形成全国性的大市场是很重要的一点。区域限制，条块分割不利于我们优化整合全国广播电视媒体资源，也不利于我们打造具有与国外传媒集团相抗衡实力的大型传媒集团。

我们如果要打造具有与国外传媒集团相抗衡实力的大型传媒集团，英国的公私并举的模式，平衡原则和适度原则是可以借鉴的。这种公私并举的模式较好地解决了因为完全公有化而导致的缺乏竞争、市场垄断等问题，尤其是放开部分媒体体制、建立商业广播电视，实行市场运作，使广播电视的产业属性得到充分体现和验证，这些为我国的广播电视制度创新提供了研究和探讨的空间：我国的广电市场的不完全竞争和市场垄断问题比较严重，可以在一定程度上借鉴英国的公私并举的模式，合理的运用平衡原则和适度原则。

（四）现代企业的管理体制可以促进广电行业的发展

要加大经营机制的改革力度，中国广播电视媒体还得走企业化管理与经营的发展道路，建立现代企业制度，健全法人治理结构，建立相应的内部组织结构和管理层次，严格界定产权，规范媒体内部成员之间的权利义务关系等等，在这点上，美英的广播电视管理体制是完善的，其管理和保障制度值得我们去学习。

总之，在社会主义市场经济条件下，要建立与市场经济发展相适应的广播电视媒体的经营管理机制。要不断探索广播电视的客观发展规律和市场发展规律，不断的结合实际，才能使广电行业不断的发展。

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