文化体制改革研究思考

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[摘要]

文化馆体系作为政府公益性文化事业单位，在加强公共文化服务体系中发挥着重要作用。当前文化馆体系的体制改革和机制创新必须进入决策前端，群众文化学科建设和专业化建设是文化馆体系发展的重要保证。

[关键词]文化馆体系；公共文化服务；体制改革；机制创新；运营管理

群众文化是人们职业外自我参与、自我娱乐、自我开发的社会性文化。群众文化是一个集合概念，包含了群众文化活动、群众文化工作、群众文化事业和群众文化队伍等具体概念，群众文化活动在群众文化体系中处于核心地位。组织、辅导、研究是群众文化机构业务体系的三大要件。

群众文化事业机构是国家政府、群众团体或集体为开展群众文化工作而建立的事业单位，政府系统的群众文化事业机构是指群艺馆、文化馆、文化站。作为公共文化服务体系建设的主导和骨干力量，具有在群众文化总体中的主导性和工作性质的服务性、工作内容普及性和综合性的特征。其服务对象，是本辖区内的全体人民群众（也可组织跨辖区的文化活动）。

文化馆作为政府公益性文化事业单位，是构建公共文化服务体系中的骨干力量，在公共文化服务体系中具有组织网络、文化设施、人才队伍等诸多优势，在保证公民基本文化权益，满足群众基本文化需求，尤其是引导群众进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动上具有独特的职能。

本文以北京市东城区文化馆体系为例，对政府系统的群众文化事业机构尤其是文化馆体系在公共文化服务上的现状和不足进行分析和探讨，认为群众文化事业在构建和谐社会的目标和加强公共文化服务体系建设的任务中具有举足轻重的地位和作用，在加强公共文化服务体系建设中，文化馆体系的体制改革必须进入决策前端。

一、文化馆体系在公共文化服务中的工作现状

（一）设施及运营情况

1．设施建设：国家最高的业务职能机构——国家文化馆尚未建立。东城区的区、街、社区三级文化设施网络健全，文化馆（图书馆）、街道文化站、社区文化室的开办率已达到100%。截止到2006年底，东城区文化站10个，总面积为22246.7平方米，文化室126个，总面积为21999平方米。500平方米以上文化广场为57个。街道级图书馆建馆率100%，21家社区图书馆已投入使用。文化馆因目前是差额拨款事业单位，存在一部分馆舍面积出租问题。文化站、社区文化活动中心也存在场地出租或合作经营问题。

2．运营：区级设施运营管理较规范，利用率较高，街道文化站、社区文化设施主要集中在为文化团队提供服务上，利用率低，原因主要在于组织的活动较少，经营价位偏高、开放时间不合理。社区文化室活动单一，参与者有限，共建共享意识需要加强。据区文委调查,三级文化网络的知晓率均超过50%，但利用率过低。知晓率上，区文化馆75.7%，区图书馆69.4%，街道文化站61.3%，社区文化室57.7%；利用率上，区文化馆18.9%，区图书馆11.7%，街道文化站15.3%，社区文化室18%。

（二）文化工作队伍建设情况

1．工作队伍：区级文化馆体系的专业人员比例偏低，中高级职称少，男女比例上女性过多。基层文化干部队伍数量薄弱，素质有待提高，文化站编制仍存在混编、缺编现象。据区文委调查，全区街道文化干部队伍中80%是管理类专业，文艺人才只占3.6%。

2．志愿者及文艺骨干队伍：2002年建立了区街两级文化志愿者队伍，一街一团，一居一员，一点一人，但志愿者只局限于专业文艺团体及工作者，一般意义上的为群众文化服务的多层面的志愿者（义工）队伍尚未建立。文艺骨干队伍庞大，全区共有800多个群众文化艺术组织，其中具有一定特色和水平的“社区文化细胞”300个。

（三）业务工作开展情况

以文化活动为中心，开展了群众文化品牌性活动以及多层次的日常活动。活动内容包括群众文艺创作、公共文化鉴赏活动等。2006年，东城区共举办群众文化活动1149次。

1．组织：文化馆组织的活动，包括参与市、区重大文化活动，自办活动，合作活动，经营性培训活动。参与市、区重大文化活动有一年一度的文化艺术节、夏日文化广场、新年音乐会以及各类全国、市级活动中有关文化活动的组织工作；自办活动有新春游乐会、各业务门类馆级活动、团队活动等；合作活动有相声俱乐部及相关艺术类俱乐部发展和东城区老年大学；经营性培训活动有艺术学校面向社会的有偿培训以及场馆的有偿性临时使用。文化站（室）配合全区重大文化活动，积极组织、发动，并单独举办文化活动，但日常的阵地活动主要是经营性文化娱乐活动。

2．辅导：群众文化辅导包括组织管理辅导、群众艺术辅导、宣传鼓动辅导、文化娱乐辅导、理论研究辅导。区文化馆基层辅导由文艺辅导部和群文工作部完成，主要是群众艺术辅导。目前有一部分是有偿辅导，一部分是专业人员对辖区基层的无偿辅导。目前，工作体系内的多种方式的公益性群众文化理论和文艺辅导需要加强。专业人员深入社区培训、辅导、调研需要列入日常工作职责加以督促考核。2006年，业务人员辅导的作品获市级以上奖项近20项。文化站对本街道文艺爱好者和社区文化室的辅导，因专业人员数量和水平限制，存在职能欠缺的现象。

3．研究：区文化馆以业务研讨会、座谈会等形式，开展了群众文化理论、群众艺术、非物质文化遗产保护等研究活动。2001、2006年文化馆主编出版了《钟鼓楼文丛》第一、二两辑，第三辑正在组稿，2008年上半年出版。编印了《北京市非物质文化遗产普查项目汇编·东城卷》。文化馆业务干部出版理论专著一本，撰写的多篇论文曾在全国和北京市获得一等奖。

4．创作：区文化馆专业人员近年策划创作了大型群众性原创歌舞剧《胡同情》《和谐颂》等，歌曲《北京奥运情》《共创美好家园》等，小品《收礼》，短剧《微循环》，舞蹈《空中的精灵》等。2006年，业务人员获市级以上奖项共10余个。2007年，文化馆专业人员创作的舞蹈《空中的精灵》、歌曲《共创美好家园》被选拔推荐参加文化部第13届群星奖。

（四）体制机制状况

1．区图书馆在专业建设和管理方面因属于正常学科体系，有一定的国际国内经验，体制机制、行业规范较为健全，尤其是区图书馆深化改革取得成功，图书馆专业功能与市场经营、物业管理成功剥离，为图书馆事业发展提供了重要保障。区文化馆现有业务、管理、经营三大系统，专业人员比例低，没有达到国家要求，个别部门设置重复，机构臃肿，根据国家人事部岗位管理制度，已经进行了岗位的初步确定。随着改革的不断深入，将根据文化馆改革的体制变化，进行重大调整。

2．文化馆（站）专业管理制度建设欠缺，在岗位目标责任、专业人员管理、基层辅导制度、业务创作制度、业务考核、业务学习和培训、团队建设等方面需要制定和完善相关制度。

（五）群众文化需求和活动“参与率”状况

据区文委调查，居民文化需求具有多样性，但现有活动内容和形式不能完全满足居民个性化要求。

据调查数据显示，东城区居民选择的业余爱好中，健身40%，唱歌22.5%，跳舞22.5%，还有爱好阅读、写作、棋牌等，很大一部分居民选择了“其他”这一选项，占41.4%，其中包括旅游、太极拳、斗蛐蛐、遛弯、踢毽子、托球、逛公园、打球、爬山、武术、看电视、听讲座、写诗、弹琴、会友、织毛衣、游泳、钓鱼、养鱼、八卦掌、拍手健身操等。各年龄段群的需求不同，老年人以健身居多，青年职工有较高层次娱乐需求，少儿喜欢书法练习、娱乐活动。

另外，居民文化活动参与意识弱，有56.7%的人从不参加，26.9%的偶尔参加，只有16.3%的人经常参加。原因是不感兴趣、觉得一般或不知道。参与社区文化活动的多为中老年人，40岁以上的人群占总参加人数的93.7%。

二、文化馆体系在公共文化服务中存在的问题

（一）设施运营和管理缺少刚性要求和创新举措

1．文化馆（站）事业未能全面发展。现有体制机制制约文化馆事业发展。设施落后、专业人员素质和能力有限、专业管理制度欠缺。面向基层的文艺辅导和面向基层文化干部的培训欠缺。针对专业人员的管理办法和绩效考核需要加强。

2．群众文化事业单位尤其是文化站（室），工作职能、开放时间、举办活动等缺少公示和广泛的宣传、发动，主动开展各类文化活动少，存在“守摊”思想。目前开展的阵地文化活动和娱乐项目几乎都是收费的。

（二）人才队伍需要提高素质

1．文化馆在人才引进上，高素质文化人才短缺，新进的专业艺术院校毕业生和专业院团人员综合素质和业务工作能力有待提高。在用人观念上，学历、职称仍是考查用人的硬性标准和惯性思维，甚至迷信高学历、高职称，缺少对在业务工作上有突出贡献者破格晋级晋职的举措和综合的考核激励办法以及“任人为贤”的制度。对现有人才的培养、选拔和使用上，缺少科学的管理方法，未能做到制度与机会相结合。

2．文化站人员编制仍有不到位现象。在编人数没有达到定编人数，多数文化站长由街道办事处公务员兼任或聘任退休人员，人员素质和业务能力不能满足工作要求。

（三）需要继续开拓艺术文化活动

区文化馆自主举办的活动在类别和内容上需要拓展，由专业人员负责的以艺术门类为核心的馆办活动或项目较少。群众文化需求在提升，但街道、社区图书馆（阅览室）利用率不高，社区文化活动群众参与率不高，由文艺骨干组成的各种团队活动开展得较好，针对居民整体参与的活动尚未充分开展。

（四）多元筹资机制尚未建立

区文化馆目前是差额预算事业单位，自办活动经费不足，个别文化活动文化馆可以争取到赞助，大多数活动单靠文化馆很难争取到赞助。10个街道文化站均为全民所有制自收自支事业单位，公益性与经营性集于一身，文化活动经费不足。

三、文化馆体系加强公共文化服务对策建议

（一）加快体制改革与机制创新力度，健全专业管理制度，依法规范管理

1．体制改革刻不容缓。借鉴东城区图书馆改革的成功经验，文化馆在公益性与经营性分离后，人员和部门得到精简，突出以专业人员为主体，进而对文化馆实行全额拨款。做到“小机构、大服务”。对文化馆场所实行保证文化馆正常业务活动前提下的物业管理、委托经营。

在决策机制中，针对文化馆等事业单位，建立理事会，在区社文委建立专家咨询委员会，健全监督评价机制和决策机制。区人大、文委等权力监督部门要发挥监督、管理职能。海淀区作为北京市文化体制改革试点，在体制改革上进行的大胆探索，得到专家肯定。

2．机制创新需要加强。决策层和单位领导干部应提高管理素质，提高管理能力，在管理理念、管理方式上有所创新。在用人机制、分配机制、考核机制、管理机制、激励机制、约束机制上逐渐健全，探索科学的管理办法。严把进人关，杜绝“想要的进不来，进来的干不了”的进人状况，把专业硬、能力强、作风正的人才吸引到文化队伍中来。建立新的人才职业能力评价体系，建立以“在行业内取得的公认的业绩”为主的人才评价标准。在文化馆业务工作中，在目标责任制的基础上，探索项目管理制。在考勤管理上，根据文艺专业的特殊性质，制定与管理岗位、工勤岗位人员不同的考勤办法，在为专业人员充分、合理安排辅导、培训、排练、演出任务后，尝试采取弹性工作制，为其练功、创作、采风、学习、进修、备课等提供时间上的保障和相对宽松的业务发展空间与创作环境，同时配合严格的业务管理与绩效考核制度。

3．制度保障急需建立。认真学习贯彻落实中央、市、区有关制度，对专业人员，专业制度要落实到人。包括文化部《文化馆管理办法》《文化站管理办法》、《公共文化体育设施条例》以及《关于进一步加强社区文化建设的若干意见》等东城区有关文化发展规划、意见、条例、办法等。加紧制定专业管理制度。

（二）提高公共文化服务的硬件水平，文化馆改造应全面进行，基层文化设施应综合利用

根据文化部对文化馆评估中对设施、设备的指标要求，经过改造，让文化馆在设施、设备、功能布局上，适应公共文化服务，现代化，无障碍，保证专业功能的建筑格局。在设施上提高现代化水平，拓展复合功能。对于基层文化设施，应采取合理安排、综合利用的措施，一室多用，资源共享，提高其使用率，让设施发挥最大效能。

（三）注重基层和基础，抓好四基建设

文化馆（站）以对体系内的免费基层辅导和基层文化干部的培训为重心，夯实基础，明确文化工作的任务、职责和方式方法。以各类文化活动为纽带，广泛发动居民参与，完成好在公共文化服务中最基本也是最重要的职责和任务。

（四）建立社会化运作机制，建立多渠道筹资机制

1．根据《东城区文化发展专项资金管理暂行办法》科学、合理、公开、公平地使用社区文化发展专项资金，使其真正发挥应有的作用。另外，北京市委宣传部所属的北京文化发展基金会的“和谐社区专项基金”，是专门为推动和促进社区和谐发展提供资助的民间性管理基金，应在开展社区文化活动中积极申请。

2．尽快建立多层次的志愿者服务队伍。以共产党员为先锋，主要面向学生、离退休人员，广泛动员、宣传，像奥运会志愿者一样，以志愿服务为荣，把志愿服务算做学生社会实践或劳动课程的一部分，作为党员发挥先进性和先锋作用的重要体现，作为离退休人员老有所为、老有所乐的重要途径。

3．政府搭建平台，举办文化项目推介会，以多种合作方式，向社会各界争取资金，赞助文化项目。济南、杭州已开展多年，积累了成功经验。

4．建立共建共享的社会参与机制。共建共享体现在文化设施建设、利用与管理和开展文化活动等方面。尤其是社区文化活动，应深入挖掘社区内文化人才和社区单位的潜力，动员用多种方式和渠道参与社区文化建设。为社会和个人从人、财、物以及日常管理与服务等多方面参与群众文化建设提供最佳途径和方式。

（五）加强文化馆体系专业化建设

建立群众文化学科体系，以文化部文化馆评估为契机，以文化馆评估标准为准绳，加强文化馆专业化建设，用专业化提升和规范文化馆体系业务工作，提高文化馆的公共文化服务质量和水平。

1．基础建设专业化。包括设施、人才和经费拨款等几个方面。应根据时展和专业需要，适合文化馆（站）的战略发展。在充分发挥区文委“东城文化网”作用的基础上，文化馆应建立独立的网站作为业务工作的信息化、数字化平台。

2．行业管理专业化。包括业务标准、评估指标体系、业务管理制度、专家咨询机制等几个方面。应将业务职责细化到具体条款和标准，形成以岗定责、岗责细化的规范工作格局和科学严谨的工作评价体系。

3．活动项目专业化。文化馆、站开展的文化活动要突出自主性，发挥专业人员和场地设施的优势，开创具有专业水平的、普及与提高相结合的自主举办的文化活动项目，以特色鲜明的活动促进品牌形象的树立。

4．交流合作专业化。文化馆、站的交流合作主要指一定范围内文化馆、站之间、群众文化与专业文化之间以及大文化框架下的各类文化之间的交流合作。目的是相互促进，交流共享，提高群众文化工作水平，最大限度地满足群众的文化需求。

（六）探索全新的文化设施运营管理模式和文化产业发展模式

1．对于文化馆、站的设施经营和物业管理，是否可以尝试在剥离后，进行全区范围内的统一经营和管理。

上海市在社区文化的管理模式上有所创新，成立了社区文化管理联锁公司，负责全市百个社区文化活动中心以及文化馆的运营，区文化馆除继续发挥公益文化事业原有功能外，原经营场所或项目，归还区文化局，作为区文化产业的一种补充。

东城区是否可以借鉴上海模式，将经营、物业管理剥离，在保证公益性活动的设施使用要求之外，尝试资产重组，资源整合，实现文化馆、站设施运营联动，使全区文化馆、站设施的经营性活动和物业管理像“麦当劳”“新东方”等著名企业一样统一管理，联锁经营，以有效提高设施的利用率。

2．对于文化馆现有产业性文化经营，应在与公益性剥离后，建立适合其面向市场、自身发展的模式。对面向社会的有偿培训，可以以文化馆艺术学校为龙头，走面向市场的产业化发展道路，可以实现全区文化馆、站在设施、师资上的资源整合与共享。对于全区具有专业性质的演出和文化活动，可以由东城区艺术团承担，将东城区艺术团发展壮大成文化经纪、艺术策划、演出公司性质的文化产业。

3．文化馆体系名称上显示出运营管理的新趋势。目前，北京市文化馆体系从上到下有一个单位两块牌子的现象，如北京群众艺术馆既保留原有称谓，又同时称为北京文化艺术活动中心，西城区文化馆在新馆建成后楼体外侧标示的名称是西城区文化艺术中心，楼内有西城区文化馆的标牌。街道文化站的标牌基本是文体活动中心。标牌的多样，显示的是设施功能的复合性和管理体制的变化。如西城区文化艺术中心，整个大楼是一个属于多家单位的综合性文化娱乐场馆，在设施管理体制上引入了物业管理。文化馆是其中的一个单位，开展公益性文化事业。而“文化艺术中心”的其他单位，开展经营性文化产业。应在实践中积极探索，从名称的变化到体制的变革，实现公益性文化事业与经营性文化产业的分离，积累文化馆体系设施运营管理模式的成功经验，更好地为群众提供公共文化服务。