论中国劳动力市场的体制性分割

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一、国有企业减员难：难在哪里

在国有企业面临的诸多困难中（注：包括企业长期积累的债务负担沉重、存在大量冗员、企业办社会和盲目投资导致的资产技术含量低、产品结构不合理、市场占有率不高等。），冗员多→退出难→劳动绩效低→企业效率和效益低→冗员更多的连环叠加，是一个绕不过、拖不得、亟待我们加以解决的主要困难。在现实中，这一主要困难突出地反映在国有企业亏损面扩大、亏损程度进一步加剧。具体分析，不难发现，这些亏损企业中几乎无一例外地都存在着大量冗员。有统计表明，国有企业富余人员至少在2000万人以上，其中又主要集中在亏损企业中。大量冗员的存在，直接影响了企业经营状况的恶化。

第一，冗员多，成本居高难下，亏损风险加大。

企业冗员多，支付的工资总额和管理费就多。据有关调查，存在大量冗员的亏损企业，应付工资总额占产品销售收入的比重，要比盈利企业高近10个百分点。此外，国有企业每年用于职工的社会保障、医疗卫生、住房、教育、文化、体育等方面的费用的支出大约占了企业全年管理费用的50％。如此一来，企业的生产成本也就难以降低，利润自然减少，亏损可能性也就增大。

第二，冗员多，影响劳动者的积极性，劳动的绩效低，并带来“道德危机”。

在冗员大量存在的亏损企业，劳动生产率明显地比盈利企业低，前者只达到后者的1／3。同时，国有企业工资收入相对平均和刚性的现实，又使得素质、技能较低的冗员的存在，必然损害那些素质、技能以及劳动绩效相对较高的劳动者的利益，在与企业博奕的过程中，影响到后一部分劳动者在企业限制其自由离职的前提下，转而选择在职闲暇、减少其提供的劳动数量和质量、使劳酬相当的行为，从而，引起企业的劳动效率普遍降低。

国企要减亏、扭亏、增效，一个重要的手段是减员，即企业由于生产经营条件和状况的变化，缩减生产规模或实行改组，相应地，就要求过剩劳动者从企业中正常地“退出”。然而，“减员增效”的实践，除了企业对少数违法乱纪的职工进行辞退、以及实行提前退休外，真正意义的、实质性的减员收效甚微。大量与企业生产经营和发展需要不相适应的冗员，不能正常地从企业退出，而以下岗和隐性失业的形式滞存淤积在国有企业中。

那么，国有企业减员难、职工退出难，难在哪里呢？这固然与下岗职工自身主观就业观念落后、缺乏风险意识有关，但更主要的是来自体制的、政策的、客观的多方面因素所形成的国企职工“退出——再就业”的重重阻力。其中，劳动力市场的体制性分割，就是一道减员、退出的“高门槛”。

二、分割的劳动力市场：理论与现实

市场化改革以来，我国劳动力市场经过培育、建设的努力，劳动力市场的雏形已基本形成，初步发挥出对劳动力资源的优化配置的基础性作用。然而，总体上看，我国劳动力市场仍处于发育的初级形态，存在着严重的分割性和不统一性问题。

80年代末期，在国有企业中试行的劳动合同制，原本是在对一些西方发达国家经过实地考察、反复研究、慎重决策的基础上出台的劳动者就业市场化的改革措施。作为一种制度的调整和变革，劳动合同制本身的内容是严格按照市场经济运行要求设计和规定的。但迄今为止，缘何劳动合同制实施的现状却流于形式，职工并未真正按照劳动力市场机制运行要求竞争上岗、能进能出呢？

在寻求答案的过程中，有相当一部人认为，问题出在体制内，是国有企业改革，包括劳动力市场引入的改革，没有相应的社会保障制度（包括失业保险、医疗保险、工伤保险等）改革的保证，社会保障制度的改革严重滞后，没有一个比较完善的劳动力市场的服务体系（包括职业介绍所、再就业培训和输送中心等）。因而，当一些国有企业面临亏损、破产等不利情况时，产权重组、就业重组过程中释放冗员就因“双重压力”（社会保障制度改革不配套的压力、劳动力市场服务体系不健全的压力）而受阻。从这一观点出发，提出的相应措施主要强调加大国有企业社会保障制度的改革力度，大力完善劳动力市场服务体系，以解决职工分流或失业的善后问题。

实际上，问题还不仅止于此。隐藏其后的是劳动力市场的分割运行。这里谈到的分割的劳动力市场，是借鉴西方劳动力市场理论中的一个概念。1954年，克拉克·科尔发表了《劳动力市场的分割》一文，首次提出了内部劳动力市场和外部劳动力市场概念。之后，1971年，多林格和皮奥里又共同发表了《内部劳动力市场及人力政策》一书，把劳动力市场划分为主要劳动力市场和次要劳动力市场，并进行了详细地分析。上述思想构成了分割的劳动力市场理论的核心内容。

该理论认为，劳动力市场远非是竞争和统一的，劳动力市场运作的结果，将劳动力市场分割成两大块，即主要劳动力市场和次要劳动力市场（或内部劳动力市场和外部劳动力市场），每一块在劳动力配置和工资福利待遇方面都各有其特点。主要劳动力市场的工作具有如下特征：工资高、工作条件好、就业稳定、职业有保障、权利平等，在工作制度的行政管理上有适当的程序和规则，并有较多的晋升机会，其工资并不是由工人的边际劳动生产率决定，而是由职位本身决定的。教育也主要只是起一种信号作用，工人接受教育是为了挤进劳动力阶梯的上端，以顺利进入主要劳动力市场。而次要劳动力市场的工作则往往有工资低、工作条件差、就业变化大、要求苛刻、随意给予纪律处分以及晋升机会较小等特点。由于其工资是由劳动力的供求决定的，所以，会趋于一个固定的水平。按照西方劳动经济学家的看法，分割的劳动力市场具有内生性，是劳动力市场运作的结果，因而，这种分割可视为一种市场性分割。

以分割的劳动力市场理论为参照系，观察我国初步发育和运作中的劳动力市场，实际上也存在着较为明显的分割性、不统一性和多层次性：即体制内劳动力市场和体制外劳动力市场；体制内劳动力市场又分割为体制内存量合同工准劳动力市场（注：这是指原国有企业职工实行劳动合同制转为合同工（本文称为存量合同工）后，虽已具有劳动者市场就业的形式，但并无多少劳动力市场机制运作和调节的实质内容，因而，这充其量只能是一种准劳动力市场。）与临时工、农民工劳动力市场；体制外劳动力市场则分割为体制外城市劳动力市场和农村劳动力市场。由于这种分割的劳动力市场的形成，主要源于新旧体制转轨过程中，旧体制的惯性作用与新体制成长中的不足，导致不同区域之间、城乡之间、不同企业之间、甚至同一企业内部不同身份劳动者之间劳动力市场运行的机制、规则的不统一或不协调，因而，有着鲜明的体制性分割的特点。

第一，劳动用工形式和内容的差异。

从体制内来看，目前一些国有企业在原有的固定工转为合同工之外，程度不同地招用了临时工、农民工，但前者（即存量合同工）基本上按《劳动法》等有关规定与企业签订了劳动合同，其中，包括劳动者应该享有的各项合法权益，诸如工资收入、职业培训、社会保障和福利等，但后者（即临时工和农民工）虽多数也与企业签订了劳动合同，但一般都未将工资收入、社会保险和福利等实质内容包含在内，不符合国家对国有企业招收临时工、农民工应“与所在企业其他职工享有同等权利”规定的要求，企业与临时工、农民工的劳动关系行为缺乏规范性。

从体制外来看，非国有企业、特别是一些私营企业招用员工基本上不签劳动合同，不为员工投保，或投保率极低。即使有少数企业与受雇者签订了劳动合同或投了保，一般也限于城市受雇者，农村受雇者基本不在考虑之列。严格地说，体制内的后一种情况与体制外的情况，都是不符合《劳动法》及国家有关规定的。

第二，工资形成及福利保障的差异。

在以国企为代表的体制内劳动力市场上，与城市就业保险政策相适应的工资体制，仍带有“一低、二平、三高”（即低工资、平均主义、高福利）的传统工资体制的色彩，存量合同工的工资基本上不是由劳动的边际生产率决定的，且既不反映劳动力成本，又不反映劳动力供求，在很大程度上仍继承了原有工资标准，工资具有强大刚性，工资外的福利补贴项目繁多。而体制内劳动力市场上的临时工、农民工，及体制外以非公有制企业为代表的劳动力市场上的劳动者，一般都是按企业生产经营实际需要招收的，工资水平大多能根据劳动力市场上供求关系，及不同行业、企业的条件决定，竞争的较为充分性使其工资的调节机制也较为有效。另一方面，福利保障制度改革上的差异，也体现出体制内外劳动力市场分割发展的状况。据有关方面调查，目前，我国城镇养老保险的覆盖率约为80％，其中，国有企业已达96％，城镇集体企业为53％，其他经济类型的企业只有约32％。大多数私营企业、外资企业都未参加社会保险，社会保障覆盖范围狭窄的现实，不仅影响了整个社会保障制度改革和发展的进程，形成不同经济形式之间不平等的竞争，而且影响了国有企业劳动者的退出和流动偏好。

这样一来，在国有企业内部的两种不同用工办法之间，或者说在体制内存量合同工准劳动力市场与临时工、农民工劳动力市场之间，在国有企业与非国有企业的不同用工体制之间，即体制内与体制外劳动力市场之间，就形成了一系列事实上的不平等：从国有企业与存量合同工的关系来看基本是平等的，职代会、工会在确保涉及企业与职工关系的有关决策的民主性、透明性等方面有极大的影响，职工的保险福利相对有保障，当然，职工享有的某些福利补贴实际上是旧体制高福利的一种延续；而国有企业与临时工、农民工的关系，以及非国有企业与员工的关系，则基本上是一种雇佣与被雇佣、服从与被服从的关系，民主性、透明性、公正性及保险福利等有关劳动者的合法权益往往得不到体现、更没有保障。国有企业中存量合同工的较高收入和福利，在一定程度上可以说是由临时工、农民工的低收入、低福利甚至无福利来补贴的。这在实质上是一种体制内存量合同工与临时工、农民工，及体制内与体制外劳动者之间在竞争机会、竞争权利、竞争标准诸方面的不平等。正是这一点，阻碍了伴随经济结构调整、国有企业产权重组、就业重组、减员增效的改革。在国有企业冗员普遍的情况下，排挤出来的劳动者重新就业的机会选择往往又主要是在非国有企业，而与企业的平等关系、保险福利等合法权益的缺失的客观现实，无疑加大了国有企业劳动者向非国有企业，特别是向私营、外资等非公有制企业转移流动的机会成本和风险，成为阻碍国有企业劳动者正常流动的重要原因之一。不客气地说，有些企业的竞争力（既包括国有企业，又包括非国有企业），正是建立在无视国家利益、漠视劳动者的合法权益，挖“两头”（挖国家——偷、漏税甚至逃、抗税，挖劳动者——不按国家有关规定支付工资和其他报酬，不按有关劳动法规交纳养老、失业、医疗、工伤等保险及其他管理费用）基础之上的。

此外，近来一些亏损或效益较差的国有企业，对体制内存量合同工虽也采取了降低工资（甚至只发基本生活费），削减各种福利项目等办法，但多数职工仍不愿离开国有企业，转进“再就业服务中心”，而仍以“下岗”滞存的形式留在原国有企业中。究其原因，这种强烈的国企依恋情结，仍可从国有企业为职工提供的主人翁地位、民主权利，以及由于历史原因，政府对企业职工以各种政策规定的形式存在的各种承诺中得到一定的解释。

透过上面的分析，劳动力市场的体制性分割，反映出整体劳动力市场发育还缺乏规范性、社会保障制度尚不健全等问题，直接影响了国有企业劳动者就业市场化和隐性失业显性化的改革进程，不利于劳动者之间的公平竞争，不利于劳动力“蓄水池”调节作用的发挥，不利于劳动者劳动效率乃至企业效率的提高，从而，加大了国有企业改革的难度。

三、全面开放劳动力市场：对策建议

本文对劳动力市场体制性分割运行中，国企减员难、职工退出难的研究所隐含的政策建议是全面开放劳动力市场。当前，我们的目标主要是解决体制外初步成长起来的劳动力市场与体制内存量合同工准劳动力市场的分割，以及体制内存量合同工准劳动力市场与临时工、农民工劳动力市场之间的多层次分割问题。

我们认为，解决劳动力市场多层次的分割问题，应从体制内和体制外两方面着手。循着从体制外到体制内、先易后难的路径，对体制外初步成长起来的劳动力市场，重点是进一步规范和加强管理，形成良好的劳动力市场的运作环境，确保国家利益（合法税收）和劳动者的合法权益（正常的工资收入及其他保险福利等）。对体制内的存量合同工和临时工、农民工，要逐步打破身份界限，深化改革就业制度、工资制度、福利制度、社会保障制度及住房制度等，形成平等的劳动关系和竞争关系，实行同工同酬同待遇，首先是享有同等的民主权利和政治待遇（包括企业劳动者之间、或老板与雇员之间的平等关系），并按市场形成的工资率为依据确定正常的、平等的工资收入，以及确定与现实客观经济条件相适应的同等保险、福利待遇等等。

从更广的意义上看，全面开放劳动力市场，抓好以下四个方面的工作尤为重要。

第一，取消户籍制度和就业变相固定制。如前面谈到的劳动合同制期满，又不再续订的劳动者仍留在企业，就是一种变相的固定制，应切实加以取消，并逐步将劳动力供求关系转为市场调节，同时，尽量缩小由国家安置就业的范围，包括大、中专毕业生、退伍转业军人的安置都要引入、加大市场就业机制的作用。

第二，健全社会保障制度。重点是加快社会保障制度向全国所有企事业单位的覆盖速度及统一社会统筹标准，解决国企职工“退出”的利益补偿和社会保障帐户的低成本转移及累计等问题。取消“企业办保障”，推行“保障社会化——市场化”，建立与劳动者所在“单位”脱钩的养老、医疗、失业等个人帐户，形成劳动力流动到哪里，个人帐户就跟到哪里。同时，打破“企业包福利”的传统做法，改革现行体制内的福利补贴制度，使福利补贴工资化、货币化、商品化。

第三，逐步建立现代化劳动力市场服务体系。如职业介绍网络体系、信息网络和教育培训体系等，创造便利劳动力自由、合理流动的基础条件。

第四，完善劳动力市场的运行规则。全面贯彻实施《劳动法》，并根据我国经济生活中多种经济形式共同发展、劳动关系趋于多样化、复杂化的情况，不断改进和补充劳动关系调整的政策措施及其方法，加强劳动监察的执法力度，切实保护企业和劳动者特别是临时工、农民工以及非公有制企业的员工的正当合法权益，促进平等竞争、统一通畅的劳动力市场的真正形成和高效运作。

总之，通过上述措施，拆除国有企业职工“不能出”的制度障碍，打消他们离开国有企业（无保障）的后顾之忧，消除人为的劳动者之间身份的制度差异，并利用各种资源，动员各方力量，增加投资，发展生产，为从国有企业中“退出”的劳动者再就业提供更多的、可选择性的机会，缩短劳动者的失业周期，形成劳动者“退出——再就业”的畅行机制，以保证社会稳定与持续发展。