政府部门的自我扩张行为分析

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政府作为一种社会政治组织，具有一定的结构。从其历史发展来看，都经历了在组织结构上由小到大、由简单到复杂；在掌握的权力和管理的事务上由小到大，由少到多的发展过程，有人把它称为官僚政治的发展过程。这种发展过程就是政府部门的自我扩张过程。从理论与实践相结合的角度，对政府部门自我扩张行为进行分析，在方法上，需要把经济分析纳入政府研究的视野；在具体内容上，涉及对权力、政府组织机构的设立及其人员的配备、政府的作用、政府支出等问题的研讨。我国政府部门所存在的自我扩张行为，反映了旧社会官僚政治的残余，它一方面是与初级阶段的基本国情相适应；另一方面又是与社会主义的本质规定性相矛盾冲突。因此，在新的历史条件下，开展对政府部门自我扩张行为的表现、社会根源、危害性及其如何予以遏制的研究，具有十分重要的意义。

一、政府部门自我扩张行为的表现

概括地说，政府部门自我扩张行为的表现，主要包括政府权力的膨胀、机构的庞大及其组成人员的增加、支出水平的增长等方面，这是我们从历史的实证分析中所得出的结论。

近代资产阶级革命，确立了人民主权的原则。掌握国家政权的资产阶级，迫切地要求建立资产阶级的民主政治，要求政府严格按照“法治”、“人民主权”的宪政原则办事，政府的一切活动均应严格置于制定法之下，忠实于“无法律即无行政”的政治格言。但国民议会所制定的法律只能就国家行政管理的一些而并非所有的问题实行规定。这样，自由资本主义时期的政府权力及其活动也就被限制在比较狭窄的范围内，诸如公共需求的满足、公共产品的供应、公共资源的配置以及公共福利的增进等。至于立法权，则专属于国民议会。与上述的政府权力及活动范围相联系，政府组织结构简单，机构少，组成人员少，政府财政支出也少，真正反映了“小政府，大社会”的社会现实。

然而，随着从自由资本主义发展到垄断资本主义时期，日益尖锐的矛盾和各种复杂的利益冲突这种社会现实，引起了政府权力的大幅度扩张，并呈递增的趋势。随之而来的是政府活动范围的不断扩大，机构的大量增设和人员增加，政府财政支出水平增长，如法、德、日、瑞典、英、美等主要发达国家，财政支出占国民生产总值的比重，1880年平均为10％，而1991年就已经增长到48.5％，总共增长了38.5％个百分点。（注：参见世界银行《1986年世界发展报告》、《1994年世界发展报告》。）政府财政支出占国民生产总值的比重都发生了不同程度的增长。政府财政支出的膨胀，显然是衡量政府部门自我扩张行为的一项重要指标，它在相当程度上表明了政府所支配的资源配置份额的大小。

另外，政府的自我扩张，还可以从能够反映政府权力膨胀的政府委任立法的出现和设置一定的经济管理机构中得到证实。以美国政府为例，从1760－1869年中，只有1830－1839年的十年里新设立了一个机构，而1970－1979年新设立的机构就达20个；1760－1769年新颁布的法规4个，1970－1979年新颁布的法规125个（注：参见莱维·巴特拉《1990年大萧条》（RaviBatra:TheGreatDepressionof1990.NewYork:VenusBooks,1987）。这表明，在近210年中，美国政府每10年制定、颁布的法规数目和增设的政府机构也是呈扩张的发展趋势。以“自由放任”典范而著称于世的美国尚且如此，其他国家政府部门扩张的情况也就可想而知了。

我国政府部门的自我扩张，就权力而言，政府部门的权力极度膨胀和高度集中。具体表现是：由政府大包大揽、直接配置经济资源、直接经营管理企业。

就政府机构和政府部门组成人员而言，1949年9月27日，《中华人民共和国中央人民政府组织法》的通过，正式成立了中央人民政府。中央人民政府委员会下设四大机构：人民革命军事委员会、政务院、最高人民法院和最高人民检察署。政务院是管理国家行政最大的部门，下设35个部、委、署、院。不过，相对于今天来说，当时的35个部委在组织机构上是简单多了。自1951年12月开始，先后经历了六次精兵简政，但一直未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。到1993年4月19日，根据《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院直属决定将直属机构调整为13个，办事机构调整为7个，国务院事业单位调整为8个，国务院下属机构总共69个。到1994年底，中国的事业单位总数达到130多万个，2600多万从业人员。

政府机构的膨胀，直接导致了政府部门组成人员的增加和政府支出的增长。经过1993年的机构调整，尽管部门数目减少了，但人员并未减少。5年后的今天，人数反而多增加了100万。截至1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长了82.3％，大大高于我国同期总人口27.1％的增长幅度。财政供养人员占全国总人口的比例由1978年的2.1％上升到1996年的3％。在财政供养人员中党政机关干部约1100万人。（注：1998年3月16日《人民日报》：“财政被‘官’压弯了腰。”）从我国不同历史时期总人口与财政负担的脱产人员的比例来看：汉朝为3000∶1；清朝为1000∶1；而现在是38.8∶1，即使按1100万党政工作人员计算，这个比例也为156∶1。从我国与外国的对比来看：克林顿在第一任总统上台时指出，美国联邦政府近300万人的政府文职人员，占全国劳动力的2.8％；德国和日本政府的这个比例只有1.4％；英国是1.9％；而我国的这个比例数约为5％，也就是说，我国吃国家财政饭的人员与全国劳动力人口的比例是西方发达国家的2倍到4倍。（注：《作品》杂志1998年增刊第54页。）

总之，在我国，政府的行政权力和活动范围几乎无所不在，政府行政管理体制是一种“泛政府”的体制。在这种体制中，政府的权力与活动范围，远远地超出了其应有的范围，政府部门极度扩张。我们正在进行的以转变政府职能为市场取向的改革，从某种意义上说就是要遏制政府部门的自我扩张，而相应地扩大市场主体的活动范围和有效地发挥其功能。

二、政府部门自我扩张行为的根源及社会危害性分析

纵观不同类型的国家政府部门自我扩张行为的表现，究其根源，既有相同的规律性，同时，也有不同的社会历史原因。

就相同的规律性来说，作为一种社会政治组织的政府，一者它或多或少地总要集中反映和代表整个社会的利益和意志，具有公共性的一面；二者它又是“系统地采用暴力和强迫人们服从暴力的特殊机构”（注：《列宁选集》第4卷，人民出版社1985年第2版，第47、44—45页。），具有强制性的一面。政府的这种强制性，还表现为主要源自国家政权力量的“超经济强制”和主要源自国家财产所有权的“经济性强制”。

政府所具有的公共性和强制性特征，为政府部门能够自我扩张准备了十分有利的条件。任何一个新政府，都宣称是整个社会利益和意志的代表，政府所推行的一切，都是为了实现整个社会的利益，并以此号召全社会对政府意志的服从。

然而，政府不只是一个抽象的概念，在现实中，政府都“是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成”。（注：《列宁选集》第4卷，人民出版社1985年第2版，第47、44—45页。）诚然，政府本身不应有自己的私利，但操纵并组成政府的人却有着自身的利益，而且他们会借助政府的强制力来实现自身的利益，这时政府权力就完全表现为同人民大众的“分离”。在某种意义上，他们执掌政府本身并不是目的，真正的目的只不过是通过政府来更好地实现他们自身的利益，其通常所采用的办法就是通过扩张政府部门从而间接地扩张了自己的权力，其自身利益的极大化也相应地得到了满足。在此过程中，公共性特征就起了一种很好的粉饰作用，他们利用其特殊地位，给人们造成一种假象，似乎他们都是在为社会、国家、集体谋福利。

对于政府各个部门的组成人员来说，一方面他们是在以国家的名义行使权力，其行为具有相当大的自由，权力越大，自由也越大；“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”。（注：塞利格曼主编《社会主义大辞典》第3卷第70页。）当官僚把政府措施看作为自己图谋利益的勾当时，他们就会为自身利益最大化的动机所左右，他们对社会利益的理解也就会或多或少地夹杂着自身的利益，并促使他们不断地扩张权力；另一方面，由于他们的灵活性与他们最大化利益动机的强烈刺激，使他们在实际中常常为了自身最大化的利益铤而走险。这两方面所产生的不良后果，我们不应该单纯地从官员是否正直方面去寻找原因，事实上无论谁处于这种地位，都会依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来行动。这里可能出问题的不是个人，而是官僚机构内部的约束机制。如果约束机构不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地或丝毫没有地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证社会共同利益不被他或他的后继者有意或无意地损害。不受制约的权力必然走向腐败。这无疑地揭示了不论什么性质的国家中，政府部门自我扩张行为根源的共同规律性。

有共同的规律性，就必然地有特殊的矛盾性。在西方国家，政府部门扩张，还是由其政治、经济和社会矛盾所决定的。西方国家是把政府部门扩张作为其解决这些矛盾的有效途径。

“看不见的手”的理论是自由放任的古典市场经济的奠基石。在这种经济体制下，政府是消极的和充当“守夜人”角色。但是，随着资本主义自由经济的发展，资本主义所固有的矛盾日益激化，自由放任带来的垄断、通货膨胀、失业、经济危机等社会问题日益增多。这些问题开始危及资本主义的政治统治。面对这种社会现状，那种“管事最少的政府就是最好的政府”的旧有观念，以及根据这种观念所实行的控制政府权力及活动范围的法律也已经不适应垄断资本主义的发展需要，完全靠市场自发作用进行调节的自由主义的统治方法日益显示其难以解决根本的社会、经济问题的弊端。为了维护资本主义的生产关系，资产阶级政府不得不从全局着眼，采用对社会经济事务的积极干预主义。政府权力正是在这种社会背景下日益强化，资本主义政府部门扩张也就不可避免。

相比较而言，我国是一个有两千多年的封建专制主义历史的东方大国，生产力水平极低，商品经济和市场事实上在我们国家过份弱小，政治权力在社会生活中一直起着决定一切的作用。受封建残余的影响，形成了在政府中，一种重复地保护自己的权力范围、抗拒变革、扩大自己控制的地盘的倾向。再加上受“苏联模式”的影响，长期以来，认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化和社会都实行中央集权的管理体制。在这种管理体制下，政府管了许多不该管的事务，把计划作为资源配置的唯一手段，把太多的社会功能加在政府肩上，大大扩充了政府的职权范围，使政府权力日益强化，政府机构愈加臃肿庞大，终于形成了与这种经济体制相适应的高度集权的政府行政管理体制。在中央集权的计划管理体制下政府权力无所不及，其触角涉及政治、经济和社会生活的各个方面。政府权力和经济权力的界限、政府与企业的界限、政治生活与市民社会的界限已经湮没，诸如经济资源完全由政府以行政手段和指令性计划加以配置；人们的生活也完全笼罩在政府权力之下。缺乏制约、监督不力的情形困扰着监督职能的有效发挥，更进一步地助长了政府部门的自我扩张。

政府部门的自我扩张行为所造成的社会危害，首先表现为政府财政支出水平增长。在西方国家中，政府部门自我扩张行为所带来的巨额代价日益成为人们关注的焦点。分析近20年我国财政支出的结构，可以看出，财政支出的大部分被“人头费”吃掉了。近年来，财政每年需要增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％以上。人们戏称我国财政正在向“吃饭型财政”发展。政府部门自我扩张，必然导致机构庞大。机构庞大，也增加了行政管理费用支出。资料表明，我国财政支出中的行政管理费，1996年已达1040.80亿元，比1980年的60.79亿元增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长了5.46倍。行政管理占财政支出的比重“六五”时期为6.8％，“七五”时期为8.8％，“八五”时期上升为11.9％，到1996年进一步增加到13.1％。（注：1998年3月16日《人民日报》：“财政被‘官’压弯了腰”。）

其次，政府部门自我扩张对社会经济发展的影响，正如恩格斯所说：“总的说来，经济运动会替自己开辟道路，但是它必定要经受自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的反作用。”（注：《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年第1版，第482页。）恩格斯在致施米特的信中，把这种反作用进一步分解为三种情况：第一，它可以沿着经济发展方向起作用，在这种情况下就会使经济发展比较快些；第二，它可以沿着经济发展相反的方向作用，在这种情况下它经过一定的时期就都要遭到崩溃；第三，它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动经济发展沿着另一方向走。很明显。第二、第三种情况，都会给经济发展造成巨大的损害，引起大量的人力和物力的浪费，这是政府部门自我扩张行为对社会经济发展发生负作用的典型表现。例如在我国改革开放之前，正是政府部门自我扩张，在相当大的程度上遏制了经济的发展；使社会和个人的积极性无法发挥，使企业丧失了自我改造、自我发展的能力，使本来在我国尚需大力发展的商品、市场经济不能建立起来，使市场配置资源的作用不能有效发挥，束缚了生产力的发展，以致往往把整个经济搞死，使其失去了生机与活力。

政府行政权力的极度扩张和财政支出水平的增长，是现代西方国家加强政府对市场干预的结果。面对着膨胀了的政府权力，人们意识到，市场本身不能解决问题，政府干预也未必能够奏效。市场本身有许多缺陷与不足，并非万能，但政府干预同样也非万能。这是福利国家存在近一个世纪以后人们对它理性思考的结论。面对资本主义所固有的内在冲突，政府干预并非总是那么有效。相反地，在某些领域，由于政府权力的膨胀，干预越多，企业发展越缓慢，经济规律因之遭到破坏而不能有效地发挥作用，效益大大低于成本，由此造成了社会资源的大量浪费，社会供给减少，商品服务价格上升，损害消费者利益。这不得不迫使人们重新思考政府干预的合理性、有效性和必要性。

在我国，由于政府部门的自我扩张，导致政企不分。政府部门直接参与企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，造成了责任不清和决策失误。难以发挥市场在资源配置中的基础性作用，致使企业在实际上已成为政府的附属物，导致我国商品经济落后，市场狭小。主要依靠行政手段管理经济和社会事务，使许多本应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。其结果是使社会产品和社会资源的运动被政府部门的这种扩张行为人为地分为能有效控制和无力控制的两块。对能有效控制的往往控制得过细过死，陷入了繁忙的企业事务之中；对于无力控制的却又往往放任，造成了我国社会总需求与总供给的失衡。政府机构重叠庞大，人浮于事、效率低下，不仅滋生了文牍和官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，而且也给国家财政造成了沉重的负担。

再次，政府部门自我扩张行为对民主政治与法治建设也产生了巨大的负面影响。在18世纪盛行的消极政府时代，保障个人自由是时代的主旋律，权力分立，不能混合的观念居于主导地位。但随着资产阶级政府部门的自我扩张，国家机关之间的分权与制约的第一位已为相互合作所取代，立法、行政和司法不能混合的观念已不具有现实意义。分权原则主要地成为了一种保持国家最上层机关之间的平衡的政治原则，从而使当代政治演化的结果就是政府部门在国家机关体系中取得越来越优越的地位。人数众多、力量分散的国会除具有监督的作用外，在制定政策方面已丧失了主导地位。“事实上，现代政治体系本质上是‘官僚化的’——以文官统治为特征的。”（注：阿尔蒙德·鲍威尔：《比较政治体系：体系、过程和决策》上海译文出版社1987年版，第190页。）面对着这种政治现实，人们不得不提出，非经选举产生的官员行使如此巨大的权力，其合法性究竟何在？十分明显，是政府部门的自我扩张行为使“三权分立”的权力结构失去了原来的政治意义。政府部门权力日趋强化，国家公共权力日趋由政府垄断，这无疑是对资产阶级议会至上的民主政治和“主权在民”的宪政原则的极大威胁。按照现代法治的原则，政府固然也应依据法律从事，但“无法律即无行政”的时代已经一去不复返了。

政府部门的自我扩张行为，对我国社会主义民主政治和法治建设的直接危害是：政府行政权力由政府自己确定，带有很大的随意性；自己确定的权力由政府自己去行使，约束性很差；权力由政府领导人的讲话、指示、批示来体现，不可避免地带有主观随意性；权力由内部文件规定，只有少数官员知道，缺乏公开性和透明度，监督也不易落实；政府机关工作人员对其上级负责而不对法律负责，上级对其下级或不属于自身职责范围内的事项予以干预，下级以及其他受干预的不敢提出反对意见。这样，在实践中就造成了职责不清，下级的晋升、奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的情形，形成了权力垄断、权力混淆、权力无法可依、甚至有法不依、权力制约机制不足等问题。权力商品化、权钱交易泛滥，寻租行为的出现和特权的存在亦在所难免。正如邓小平同志所严肃指出的“我们所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版，第332页。）这种特权，是封建主义残余影响尚未肃清的表现，也是政府部门自我扩张行为的产物，其突出的特征就是，在处理法律和权力的关系时，不是法律支配权力，而是权力支配法律，把权力凌驾于体现广大人民利益和意志的法律之上。在这种情况下，民主不复存在，“法治”不复存在，国家一切权力属于人民的宪政原则化为乌有。

三、遏制政府部门自我扩张行为的措施分析

政府部门的自我扩张行为，在过去已经引起了不少的流弊和社会危害；而对我国来说，还在继续发生阻碍国民经济市场化和建设社会主义民主政治的破坏作用。因此，我们必须采取有力的措施来遏制它。

正如一切存在的东西，在它取得存在的一般社会条件还在发生作用的限度内，我们无法凭着一己的好恶使它从历史上消失一样，资本主义既想维持其私人所有制的生产关系，继续推崇个人主义的价值观，又试图从上层建筑领域中，把加强政府部门的权力作为解决其内在矛盾冲突的良药，这是不可能实现的。面对着日益尖锐的各种矛盾，无论资本主义政治理论及其市场经济怎样发展，把如何发挥政府权力的效益摆在首位，其次才是防止权力滥用，资本主义社会自身都无法克服其所固有的矛盾。资本主义一步一步地走上国家资本主义或独占资本垄断之路，它的政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。

马克思主义国家论认为，社会主义国家是国家走向消亡过程中的国家形态。随着社会化大生产的发展，社会主义国家的政府职能越来越简化，纯行政性机构将会逐渐减少，工作内容也将是逐渐减化，到那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替，政府也就不复存在。但是，在社会主义的初级阶段，在国民经济市场化的进程中，国家公共权力的作用在一定程度和一定范围内，不仅不能削弱，而且还必须加强。没有这种公共权力，市场经济秩序就不能建立，社会生活就不能维持。但当权力的需要是绝对的时，权力的运行也绝对的会对社会造成伤害。现实中所存在的政府部门自我扩张行为，几乎无一例外地成为制约社会发展的因素。如何解决这对现行矛盾，对其扩张行为进行遏制，笔者认为应采取如下措施：

第一，必须根据经济的发展水平和社会发展趋势，不失时机地转变政府职能。社会主义国家政府所具有的政治性和公共性职能，在地位上并不是并驾齐驱的，而是有主次之分。社会越向前发展，政府的公共性职能就越突出。在这个过程中，就越需要政府按照社会经济发展的要求转变其职能。在发展的初始阶段，为了迅速地摆脱经济落后的制约局面和较快地建立起相当规模的工业体系和国民经济体系，政府对经济进行广泛的、甚至是直接的干预。我国的情况也是这样，也是政府通过给重要投资项目以财力支持的办法，或是用发展战略产品的办法，来进行直接调控。但随着国家经济的发展，原有的政府干预制度造成了效率低下和发展的阻滞，市场的作用将会逐渐变得更为重要。因此，按照市场经济发展水平和社会发展形势的需要来建立、调整乃至撤消某些机构，坚持以政府职能转变为中心内容的政府机构改革方向，在现阶段就成为十分必要。只有这样，才能从根本上遏制政府部门的自我扩张行为。

第二，实行法治，坚持依法行政。实行法治，就是要用法律形式确定政府在社会主义市场经济中的地位和作用，用法律形式规定政府及其下属部门的职能、权限和办事程序，用法律形式规范政府的行为，制定政府工作人员的奖惩、人员的配备和编制。在运用权力时限制权力，用法律驾驭权力。政府的一切职权都必须根源于法律，而且要严格依法行使，依法代表人民管理国家的各项事务，不得违反。不能以权代法、以权压法、以言代法、以权治民。“人治”是官僚政治固有的基本特征或规律，法治才是抗制“人治”，实现社会主义民主政治、遏制政府部门自我扩张行为的有效手段。社会主义市场经济实质上是一种法制经济，它必然要求发展社会主义民主政治和有完备的法制，要求从政治方面保证按经济规律管理经济，提高经济效率；从经济方面保证公务员队伍的纯洁，提高行政效率；改变党政不分工的领导体制和政企不分的管理体制，使企业真正成为具有相对独立性的市场主体，发挥市场配置资源的基础性作用。这样做，才能在经济方面有效地防止来自官僚主义对经济的瞎指挥和不正之风的侵袭；在政治方面做到精兵简政，使政府从不该管的事务中退出来，实现国家一切权力属于人民的宪政原则。

第三，在发展生产的同时，普遍提高人民的物质和精神生活水平。在科学明显成为直接生产力，在科学技术革命蓬勃发展时代，提高人民的物质生活水平，以科学知识武装人民，实行科学的民主化和民主的科学化，这是生产力发展的不可抗拒的要求。执行一条大力提高人民物质与生活水平的路线，不是经济主义，而是伟大的革命战略要求，邓小平同志概括为这是社会主义本质的要求。马克思主义经典作家在强调人民的物质与精神需要的满足有赖于生产发展的同时，也强调指出，没有需要，就没有生产，在满足需要的过程中产生新的需要，这是生产发展的内在动机的客观前提。（注：参见《马克思恩格斯全集》第12卷，人民出版社1972年版，第741页。）认为需要是个人和社会积极性的动力，动力的动力。（注：参见《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1972年版，第342页。）他们把充分满足不断增长的合理需要同共产主义目的——个人的全面发展联系起来，则更是众所周知的原理。因此，通过不断提高人民生活水平这个根本途径来遏制政府部门的自我扩张行为的过程，实质上也是向共产主义前进的过程。