深化地方政府机构改革的基本思路

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要使地方政府机构改革的深化取得最为理想的成效，有必要确立正确的指导思想和目标，把握住应遵循原则，找准应重点解决的问题，并提出确保改革取得最佳成效的措施。这样从总体上探索深化地方政府机构改革的基本思路，虽然是一种理性概括，但它是在调查研究基础上把丰富的感性认识加以综合分析，由此及彼、由表及里，去揭示和把握深化此项改革的本质。既能动地反映深化此项改革应遵循的规律，又积极地反作用于达到预期目标的全过程。

一、确立正确的指导思想、目标和原则

党的十五大报告提出：要“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平。把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。”按照党的十五大要求，确定深化地方政府机构改革的指导思想、目标和原则，都应坚持解放思想、实事求是、一切从实际出发的思想路线。

（一）深化改革的指导思想。深化地方政府机构改革的正确指导思想应该是：遵循邓小平行政管理思想，以党的十五大精神为指针，坚持党的基本路线，按照建立社会主义市场经济体制和可持续发展对地方政府行政管理科学化、现代化、法制化的要求，转变政府职能，精简机构；把机构改革与优化公务员队伍相结合，致力建立结构合理、高效廉洁、运转协调、行为规范的行政管理体制。加强领导，统筹规划，制定深化此项改革的方案，注意突出重点；从上至下，分级、分类实施，先易后难，积极稳妥推进。以深化专业经济管理部门的改革为重点，优化政府组织结构，增强活力，提高效率；通过重点深化专业经济管理部门的改革，进一步探索和把握地方政府机构改革的特点和规律，进而加快改革步伐、加大力度，积局部改革为全面改革，为综合配套各级政府行政管理体制开拓道路。使此次改革既符合方向，又在各省、市、自治区范围内促成自上而下深化地方政府机构改革的态势，为今后继续深化此项改革创造条件、提供经验。

（二）深化改革的目标。自党的十四大把我国经济体制改革的目标定位于建立社会主义市场经济体制后，地方政府机构改革的长远目标也就应相应定位于：逐步建立有中国特色、适应建立社会主义市场经济体制需要，政企分开、功能齐全、结构合理、运转灵活、法制完备、廉政高效的地方行政管理体系。而近期目标则应定位于：紧随全面深化改革和扩大开放的步伐，通过深化此项改革进一步“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，既巩固前次改革取得的成果，又优化职能结构和组织结构，为地方政府行政管理体制的最优化和区域性宏观管理职能的强化，及内部活力的增强奠定基础。建立依法行政、办事高效、服务周到的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的公务员队伍；使充满生机和活力的地方政府步入21世纪，为促进经济社会协调发展，顺利实现“2010年远景目标”及可持续发展，尽力提供科学化、现代化、法制化的政府行为。

（三）深化改革应遵循的原则。深化此项改革主要应遵循以下6项原则：（1）转变职能为首的原则。抓住转变政府职能这个关键，科学确定职能，实现政企、政事、政社分开，落实企业自主权促进现代企业制度建立，推进事业单位的社会化。强化区域性宏观管理、政策引导、执法监管和提供优质服务的职能。（2）突出重点、分步实施的原则，加大专业经济管理部门的改革力度，撤销绝大部分工商企业主管部门，不再直接管理企业；积极稳妥推进其他机构改革，不搞“齐步走”和“一刀切”。（3）精简、统一、效能的原则。调整政府组织结构，规范机构设置，尽力精简机构和人员，合并职能相近的机构。把精简同优化组织结构和人员结构相结合，消除机构叠床架屋，政出多门等弊端，确保政令统一；完善并规范运行程序，提高效能。（4）标本兼治的原则。消除政府包揽了不该包揽的那些经济社会事务的行为，使其相应机构失去存在的必要。通过这样“简政”釜底抽薪治“本”，标、本兼治，使“精兵”和“简政”协同运作、相辅相成、互为因果，从根本上消除机构扩张、人员膨胀的反弹机制。（5）因地制宜的原则。在上级机构编制委员会框定的“笼子”内，根据本行政区域内建立社会主义市场经济体制的需要，从实际出发突出自己的特色，作好因地制宜这篇文章。（6）协同联动的原则。深化各级政府机构改革联动要快，防止周期过长失去原有的强劲势头。同时加大政府机关后勤服务体制改革，加速后勤服务的社会化。另外，事业单位的机构改革应与政府机构改革统筹规划，不能让“吃财政饭”的事业单位成为接纳政府机关富余人员的“黑洞”。否则，势必扭曲地方政府机构改革的方向，并付出过高的代价。

二、确保改革取得最佳成效的措施

不深化地方政府机构改革，就不能适应加速社会主义现代化进程的迫切需要。虽然过去历次改革积累了一些经验，为此次深化改革打下一定基础。但是，推进此项改革的任务重、难度大。面对这种两难选择在深化改革时就必须精心组织，采取切实可行的措施和方法，才能顺利地取得最为理想的成效。

（一）切实加强领导。机构改革是一场革命，深化地方政府机构改革必将触及现行体制深层次的矛盾和问题，涉及到多方面权力和利益的调整，或多或少“危及”部分公务员的既得利益，从而必然会产生阻力。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免震荡，应实行“一把手负责制”，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。为此，地方政府主要领导都应学习和掌握邓小平行政改革思想，以党的十五大精神为指针，充分认识深化地方政府机构改革的重要性和紧迫性。增强改革意识，坚定信心，克服畏难情绪，履行好组织领导这场改革的职责。消除精简别的单位、部门都应该，精简到本单位、本部门就不该，就抵触，甚至设置障碍等错误倾象。杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。

（二）加大宣传教育力度。深化地方政府机构改革，离不开公务员的理解、支持和参与。但此项改革必然与其作用对象产生矛盾，而且机构变化大、人员精简多，矛盾和阻力就更大。矛盾愈大，就愈难顺利进行和愈容易失去预期的效果。要最大限度化解矛盾、减小阻力，就必须加强宣传教育工作。首先应层层召开动员大会，并组织认真学习党中央、国务院的有关文件；同时应利用报刊、广播、电视等传播媒体，进一步广泛深入宣传邓小平行政改革思想，把全体公务员的思想认识统一到党中央、国务院的部署上，激发广大公务员识大体、顾大局，积极投身这场改革的热情。另外，在竞争上岗时应深入细致地做好去、留人员的思想工作，为深化改革营造出和谐、安定的环境。

（三）积极稳健操作。尽管深化地方政府机构改革的主动权在政府，但此项改革的深化同投资、融资、国有资产管理等体制改革的成效，以及市场发育状况、社会保障制度、社会中介组织的建立健全等都有直接联系。仅就转变政府职能和建立现代企业制度看，二者间结成的是相互选择、相互作用、相互制约、相辅相成的对立统一关系。因市场体系发育不良，再加企业亏损面较大，尚未完全形成政企分开的良性“连动”机制。而且即使有了最佳方案和实施细则，外部环境、内部条件也并非尽善尽美。在这样的情势下应把深化此项改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注意把握公务员的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。同时深化此项改革是在动态条件下进行，所以还必须使改革的结果发生良性导向机制，让每一方面的改革及其中的每一步改革都产生承上启下的作用，并在纵、横向上衔接。切实保证改革的连续性和正确方向，为继续全面深化改革积累经验。另外，在深化改革的实践中还应注意避免机构重组换牌、人员“换窝”的扭曲，及仍把此项改革简单地当作裁减机构和人员等偏差出现。

（四）严格法纪。严明的法纪是顺利深化政府机构改革的重要保障。因为人员分流牵涉到公务员的切身利益，所以领导职务类公务员应严守政治纪律，充分发扬民主，广泛听取群众意见，做到公开、公平、公正，出以公心。决不能借人员精简分流之机行打击报复之实，或借机拉帮结伙，搞任人唯亲。否则，必然激化矛盾，引发不安定因素。而个人尤其是党团员则应服从组织的安排。另外，也不得借机擅自增设内部机构、提高机构规格、增加领导职数，以及突击提干或在政府机关评定专业技术职称。同时还要严格财经纪律，不得违章调用资金，转移资产，私分或侵吞国家资财。人事、编制、监察、审计等部门应加强监督，特别是对撤销的部门要强化审计监管，一经查出违法乱纪行为，必须及时严肃处理。

（五）加快行政法制建设步伐。虽然《地方组织法》为地方政府的组织机构法定化奠定了基础，但只将地方国家权力机关和行政机关的设置合在一起作了较为原则的规范，没有对地方各级政府的职权、职能作出明确规定。而且规范各级地方政府机构设置、编制定员的行政组织法制建设明显滞后。为防止深化地方政府机构改革再走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路，应遵循《宪法》和《地方组织法》的原则，《国务院行政机构设置和编制管理条例》，尽快制定《政府机构设置和编制管理条例》或《政府机构设置和编制管理办法》等地方性法规、规章，努力实现地方政府机构编制的法定化。致力用法治推动地方政府机构改革的深化，并巩固改革成果。另外，鉴于立法费时、费力，在此次深化地方政府改革方案中严格控制机构、编制数和改革之后相当一段时期内的“零增长”，均应以人民代表大会决议的方式确定，以此扼制住机构编制再度膨胀的反弹力。另外，还应制定规范机构编制管理程序的地方性法规，实行政务公开，增加这种管理行为的透明度。

（六）做好人员分流工作。这次深化地方政府机构改革人员编制精简幅度大，而越到基层人员分流的难度越大。因此，必须从战略高度深刻认识公务员定岗分流重大而深远的意义，坚持“带职分流，定向培训，充实企业，优化结构”的原则，以高度的政治责任感千方百计开辟分流渠道。除成建制转为经济实体的外，应在尽量降低改革成本的前提下制定切实可行的优惠政策，采用加强企业、科教和农村第一线，或扬长分流到社会中介组织，以及加强政法和行政执法部门，离职学习深造，待岗接受新技能培训，鼓励从事个体、私营经济等方法做这项工作。并与优化公务员结构、从严治政、加强地方政府自身组织建设和基层政权建设、开发人才资源结合起来。让分流人员在适当的岗位上更好地发挥自己的聪明才智，真正实现自身价值。同时应加快健全社会保障体系的步伐，为公务员“能进能出”，政府机关不断吸纳“精英”、分流人员提供稳定的保障。

地方各级政府担负着承上启下，确保全国政令统一、畅通的职责。为消除“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重”等弊端，上面所提深化地方政府机构改革的基本思路：在思想方法上，坚持解放思想，实事求是，理论联系实际，一切从与深化此项改革紧密相关的情况出发，积极稳妥推进此项改革不断迈出新步；在方向上，坚持实现行政管理的科学化、现代化、法制化，促进社会主义市场经济发展，并确保社会秩序稳定，营造全面深化改革，进一步扩大开放，促进发展所需的社会环境；在内容上，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，不断转变政府职能，通过深化此项改革使地方政府机构的设置符合高效管理的需要；在步骤上，紧随建立社会主义市场经济体制的步伐渐进改革，健全和完善适应社会主义现代化要求的全新行政管理体系。提出这一深化地方政府机构改革的基本思路，为的是在深化地方政府机构改革的实践中少走弯路。