关于地方政府机构改革深层次问题的几点思考

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随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，新一轮地方政府机构改革即将全面展开。政府机构改革，说到底是权力结构、利益格局、政策规制的重新调整和建构。也正因为如此，机构改革的难度是显而易见的。自80年代以来，我国已有过多次政府机构改革的实践，但其改革的成效不彰，究其原因在于对这些深层次问题的改革和调整的勇气不足，决心不大，措施不力且不到位，因而出现政府机构的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。新一轮地方政府机构改革要避免这一现象的再度重复，无疑须在权力结构、利益结局、政策规制的重新调整和建构上下功夫。对此，笔者认为，着力解决如下几方面的问题，有着尤为重要的意义。

一、在权力结构的调整上，要着力解决权力部门化问题

权力，是一种职责范围内的支配力量。社会主义国家，人民群众是国家的主人，也是权力的主体。政府是人民利益的代表者，政府的权力是源于人民，是受公众的庄严嘱托而行使，以为公共运用所限制，以实现社会公共事务管理目标而代表、反映和服务于人民群众的根本利益。政府的权力也是有限的，而不是无限的。

然而，在长期的计划经济条件下所形成的高度集中的政府权力结构，把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管，管不了，也管不好的事。尤其是在现行管理体制中，政府以国有资产所有者的身份去管理企业，造成了政府部门分兵把口行使企业董事会职能，计划部门掌握着投资决策权，经贸委掌握着技术改造审批权，物价部门掌握着产品价格审定权，劳动人事部门掌握着劳动用工人事审批权等等，特别是一些专业经济行政部门还直接充当大中型企业的“婆婆”，掌握着整个行业的企业管理大权。这种无限膨胀其权力，把本应属于企业的权力而由政府各部门所分割的权力部门化（即市场主体的权力政府部门化）的结果，使企业成为了政府各部门的附属物，政府各部门分别执掌着企业人、财、物、产、供、销的各种大权，企业无论是项目审批、资金投入、工程上马、企业投产，还是产品销售、技术更新、规模扩张、资金融聚，都必须依赖政府各部门的支持和安排。企业所依赖的不是市场而是政府部门，这种权力部门化的政府管理模式已日益成为了社会主义市场经济发展的羁绊。其原因就在于：第一，它造成了政府办企业的政企不分的普遍现象，障碍了现代企业制度的建立，阻滞了市场主体的形成。第二，它制约着投融资体制和金融体制改革的进程。政府部门不放下项目与贷款审批的笔，新的投融资体制就难以建立起来。同时，国有专业银行如果不与政府脱钩而实现商业化，也难以做到自主经营、自负盈亏，并且政府也会被金融风险和责任纠缠不休。第三，它影响统一、开放、竞争、有序的大市场的形成。因为，权力的部门化必然导致部门、行业和地方保护的“诸侯经济”的出现，阻碍公平竞争和市场体系的培育、发展。第四，权力部门化影响了政府宏观经济调控能力的增强。政府各部门分兵把口插手企业的微观经济事务，就无暇也无心顾及宏观调控，而这无疑是“捡了芝麻，丢了西瓜”。

因此，新一轮地方政府机构改革，必须在解决权力部门化问题上下功夫。要按照社会主义市场经济发展的要求，合理界定政府职能职权，实现政市、政企、政社分开，把那些不属于政府部门职能的事务切实转交给市场、企业、社会，把那些属于市场主体的权力真正交还给市场主体。具体说，就是要把国有资产营运职能转移给国有资产管理机构，把生产经营职能转移给企业，把资源配置职能转移给市场，把评估、计量、公证、仲裁、科研设计等服务性职能转移给社会中介组织。让所有社会成员和市场主体充分发挥自我管理、自主管理的主动性积极性。政府则集中精力为各市场主体的运行建立一个平等的竞争环境和宏观稳定的经济环境。把由此失去行政职能的行政机构，特别是专业经济行政机构及失去事务的行政人员加以裁减，进而给行政机构彻底消肿。如果不把属于市场主体的权力真正交还市场主体，权力部门化问题不解决，不仅政府机构难以精简，而且社会主义市场经济体制的建立就是一句空话。

二、在利益格局的调整上，要着力解决利益部门化问题

利益部门化是与权力部门化紧密相联的。权力部门化的实质在于利益部门化。所谓利益部门化就是某些政府部门或行业单位，凭借其行政特权（劳动用工人事权、项目资金审批权、技术改造审批权、质量监督检验权、产品价格审定权等等）通过合法与不合法的收费，甚至采取不正当的手段索、拿、卡、要，为本部门、本单位人员的消费而谋取经济收入。例如，计划、经贸、劳动、人事、城建、技术监督、物价、工商、税务、公安、卫生、环保、土地等部门都可能利用其特有的行政权力为本部门、本单位谋取某种收入，有的部门甚至为了追求自身利益而不择手段，或是巧立名目乱收费，或是正常收费上再加码，或是对已明文取消的收费项目继续收费，或是要求企业招待吃喝玩，或是低价或无偿拿取商品抵收费，或是以喜庆请柬名义乱摊派，或是故意找刺甚至无理罚款收费，五花八门的乱收费、乱摊派、乱罚款。利益部门化是计划经济条件下利益部门分割而逐步形成。在市场经济条件下，由于部门利益与个人利益交织在一起，使得一些部门和单位追求自身利益的愿望更加强烈，加之政府机构庞大，财政供养人员不断增加，在财政经费不足的情况下，只有靠多收费来弥补经费不足，从而加剧了利益的部门化，形成了政府部门争吃企业饭的局面。

利益部门化给政府机构改革和市场经济的发展都增加了阻力和难度。首先它严重地阻碍着政企分开的管理体制改革。政府部门争吃企业的饭，必然紧抓企业不放，因为失去了企业就失去了自己部门的利益，特别是一些掌握着整个行业的企业管理大权，直接充当大中型企业“婆婆”的专业经济行政部门，放弃了对企业的“管理”，就等于放弃了自己的生存权。其次，它加重了企业的负担，影响了企业的正常生产经营活动。特别是众多行政部门向企业利益伸手时，使企业不堪重负而又无可奈何。再次，它必然导致有利的事抢着干，无利的事没人干的局面，引起职能的交叉，机构的重叠，互相扯皮，效率低下。第四，它造成有权有利的政府部门机构臃肿、人满为患。因为，一方面有权有利的部门为保证其利益的最大化，总希望加强自己的职能，而不愿意削弱自身的地位，必然要求部门对口，层层有“腿”，并不断增设和升格内部机构；另一方面，有权有利的部门便成为人们共同向往的地方，尽管早已人满为患，也要通过找门路、通关系、行贿送礼挤进去。这样，就导致了人员的增多，而要养活这些新增人员又需再开辟新的收费渠道，扩大部门利益规模，从而形成机构、人员不断膨胀的恶性循环。

因此，新一轮地方政府机构改革应在着力解决权力部门化问题的同时，尽力消除利益部门化的问题。固然，利益部门化是权力部门化所决定的，解决利益部门化要以解决权力部门化为前提，但是，利益部门化也是权力部门化的根本动力。只要有对某种利益追求的愿望和可能，就会有尽力维护和扩张其部门权力的现象产生。为此，要解决利益部门化问题，首先要端正政府部门及其公职人员的权力意识，明确服务宗旨。要把机构改革与建设高素质的公务员队伍和整顿机关作风纪律结合起来，保证政府部门权力动作的正确方向，保证政府机关权力为企业服务、为基层服务、为人民服务的宗旨，并使之形成自觉的内约束机制，乐于奉献，不谋私利，廉政为民，勤政奉公，使其不愿追求部门利益。其次，要切实规范政府部门及其公职人员的行为，坚决杜绝权力“商品化”的现象，防止无偿服务变为有偿服务。对于执法监督部门，实行收支两条线，不论依法收费还是处罚收费，都归国库。堵塞利益部门化的渠道和途径，使其不能追求部门利益。再次，要建立有效的监督机制。不仅要有立法监督、行政监督、司法监督等国家政权机关内部的监督，而且要有政党监督、群众监督、舆论监督等外部的监督；不仅要有自上而下的领导者对被领导者、上级对下级的组织监督，而且还要有被领导者对领导者、下级对上级的民主监督。对利用权力和工作之便谋取部门和个人利益的部门或个人严格依纪依法处理，决不姑息迁就，使其不敢追求部门利益。总之，政府部门利用纳税人的钱（通过正常的财政拨款）来为公众谋取利益、为公众服务，不应有部门的私利；政府公职人员除通过工资的途径（随着社会经济的发展，公职人员的工资应不断的提高和改善）获取应有待遇外，不应通过利益部门化的途径或其它不正当的手段来谋取个人的私利。可以说，利益部门化如果不能与权力部门化同步加以克服和解决，政府职能就无法彻底转变，政企就无法真正分开，政府机构改革也难以从根本上解决问题，“精简——膨胀——再精简——再膨胀”就是难以避免的。

三、在政策规制的建构上，要着力解决政策部门化问题

政策是政党、政府、社会团体用以规范人们的社会行为，协调和处理各种社会关系，指导经济、社会、文化发展的行动准则，是政党、政府实现对各项事业的领导和对整个社会管理的根本性环节，也是各级政府实现其职能的决定性手段。党和政府通过政策的制定和实施，把自己的意志传向各条战线、各个部门、各个行业以至各个人，从而推动党和政府机制的运转，控制整个社会的发展。政策的功能在于对人们行为界限的规范，允许什么，制止什么，提倡什么，反对什么，应该怎样做，不应该怎样做；在于指导和统一人们的社会行为，对社会现象进行有效的协调与控制。不论是党和政府的大政方针，还是经济、政治、文化各个领域和工业、农业、交通、商业、教育、科技等各个部门的政策，其基本的功能是规范、导向、协调和控制。各个层次，各个领域的政策应该互相衔接、协调配套，产生系统效应，从而形成一股推动社会前进的强大合力。

但是，在现行体制下，由于权力的部门化和利益的部门化，也引起了政策规制的部门化，把政策变成了维护本部门的权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了政策系统协调功能的有效发挥。例如，有的部门为了谋求本部门的利益，制订出一些对本部门有利，而对别的部门甚至全局不利的政策，对企业、社会行使规制权力；有的部门对上级的政策采取为我所需的态度，搞“上有政策，下有对策”或只执行对己有利的政策，不执行对己不利的政策等等。政策部门化的危害就在于：一是造成政策的不配套、政策冲突，导致政府部门的工作磨擦、利益矛盾，使政府决策成本上升，加大了长官意志；二是形成了政出多门、各行其是的不协调局面，影响了政策合力的形成，也败坏了政府的形象，影响了政府的权威；三是导致了政策的不落实。现在有些问题解决不力不是因为没有政策规定，而是执行不力、落实不够，即所谓“有令不行，有禁不止”，我行我素。政策部门化问题的存在，既不利于当前政府机构改革的顺利进行，也不利于社会主义市场经济体制的建立和社会的全面协调发展。

那么，如何有效地解决政策部门化问题呢？第一，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端，把该统一的政策统一起来。如将原来由劳动、人事、民政、卫生等部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保障工作（企业职工保险、机关事业单位事业保险、农村养老保险、城镇养老保险、医疗卫生保险等）统一由劳动与社会保障部门管理，把旧体制下被人为地分割的社会保障政策统一起来，统一管理。第二，加强政策的协调工作，搞好政策的综合平衡。可以考虑撤销各部委、各部门的政策规制机构，成立统一的、独立的、直属各级政府行政首长如总理、省长、市长、县长的政策规制委员会，负责政策的总体设计、制订和政策的综合平衡工作，把各部门的政策协调起来。这就是说，各部门的政策在有效地规范部门行为的同时服务于全局的利益、社会整体的利益，而不是服务于部门利益，发挥部门政策的系统效应。第三，加大政策的宣传力度，强化政策的监督机制，确保政策的统一、协调、配套和有效贯彻执行，形成推动各项事业发展和社会前进的强大政策合力。