地方政府机构改革中的“能力本位”构筑

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“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”（《邓小平文选》第2卷第339页）是邓小平同志对政府建设的殷切期望。看一个政府是强还是弱，从一定意义上说主要是看这个政府的能力，而不是它的人员多寡。毫无疑问，中央政府的能力在近几年处理国内外重大问题上，尤其是在抵御亚洲金融危机的影响，维护国家经济安全上已反映得淋漓尽致，无可挑剔。省（市、自治区）、市（州）、县（市、区）、乡（镇）四级地方政府（含省、市、自治区的派出机构地区行署）的机构改革，无可非议地提到议事日程，具有全新的意义。然而，地方政府机构改革较之中央政府机构改革来说，无疑要复杂得多、艰巨得多、困难得多。这种复杂、艰巨和困难的根由可能表现为多种形式，但历史的观念缘由和现实的思想障碍必然首当其中。如果把地方政府机构改革仅仅看成机构的撤并和人员的精简，显然未能抓住改革的实质。一个对现在，尤其是对将来十分有益的重大课题——“能力本位”构筑，才是地方政府机构改革的真正要义。

一、地方政府能力本位构筑对社会发展的联动影响

政府能力问题是世界发达国家始终关注的一个重大问题。发展中国家在全球经济一体化、政治多极化的冲击下，也越来越重视政府能力建设。在中国，过去人们普遍重视的是机构的设置和人员的数量，总喜欢多设或增设机构，人员配置上是“韩信将兵，多多益善”。其实这是政府建设上的一大弊病，但它从一个侧面反映了政府能力太弱，不增加机构、不依靠人力就难以支撑日趋繁重的政府工作。通观世界各国政府，无论是发达国家还是发展中国家，中央政府机构很少超过20个，更何况地方政府。追根溯源不难发现，我们较少考虑政府能力，而较多注重数量，甚至主要看重权力。应该看到，追求质量优势已经成为经济竞争、军事角逐中的世界性潮流。政府能力构筑，揭示了现代政府的内在要求，使政府建设逐步由数量型向质量效能型、由人力密集型向科技密集型转变。同时，政府“能力本位”构筑作为社会发展大趋势，对社会发展、对整个公务员队伍素质的提高，都将起到积极的作用。

1、“能力本位”解放和发展人

生产力要素，无论是马克思的传统“三要素”（劳动者、劳动资料和劳动对象）学说，还是邓小平的“四要素”（“科学技术是第一生产力”）理论，以及理论界提出的“五要素”思想（“管理也是生产力”），都强调了人是首要的和最重要的因素。解放和发展生产力，说到底，就是解放和发展人。社会上曾经出现过所谓“关系就是生产力”、“关系就是财富”的邪说，试图把人们的思想引向歧途，似乎只要有了“关系”，就可以发展生产，就能获得“财富”。殊不知，人是通过一种能力构成社会生产力，没有能力的人是不能构成社会生产力的。原始社会、奴隶社会、封建社会之所以生产力水平低，一个重要的原因就在于人的愚昧和无知。他们没有能力改进生产工具，没有能力抵御各种灾害的侵袭。即使有一定能力，也会被“关系”、“权位”无情地扼杀。资本主义从它产生到现在不过300多年，然而发展却如此迅速，在一定意义上讲与它构筑的“能力社会”不无关系。

社会主义的中国，之所以能在较短的时间内一改过去的贫穷和落后自立于世界民族之林，关键在于人民群众长期被压抑的积极性象火山一样迸发，能力有了用武之地。50年代，一大批留学国外的科学家之所以回国，一方面表现了他们强烈的爱国热情，另方面也反映了解放后的中国为人们能力的施展提供了社会大舞台；80年代以后崛起的深圳等经济特区，靠的是人才，一些不被内地或边疆看中的人才，其能力在深圳等一片片热土上得到了充分地显现。可以这样说，社会发展的真正动力在于人的能力，一种显现人的知识、才能和创造力的东西。马克思主义执政党的最终目标或最关注的重大问题，就是人的全面发展和彻底解放。怎样解放和发展人？我们通常的做法：一是以人的发展为中心，“以人为本”，一切为了人、一切依靠人；二是强化教育，提高素质。坚持能力本位构筑，正是这两种做法的具体体现。同时又强调要开发人本身深处未曾使用过的各种潜力和能力，进而认识自然、适应自然、利用自然、改造和控制自然。人的解放和发展，实质上就是人的主动性、积极性和创造性的充分发挥，是人的聪明才智和能力的尽情展现。

2、“能力本位”支撑21世纪中国的发展

社会的发展有其自身的规律。遵循规律，社会就发展、就进步，反之则失败、倒退。“能力本位”既是社会发展的大趋势，又是社会前进的一大规律。回顾历史，支撑中国封建社会赖以存在2000多年的是“官本位”、“权本位”和“关系本位”；支撑资本主义社会早期生存和发展的是“金钱本位”。当今社会主义中国要发展凭借什么，不是官、权、关系，也不是金钱，而主要是能力。尤其是从计划经济走向市场经济的中国，必须摆脱原有的生存方式和发展模式。我们的社会主义已经不是马克思原有意义上的社会主义，我们的市场经济也不是资本主义的市场经济，而是市场经济与社会主义制度二者的有机结合。应该说，一个国家的生机来自创造性实践，一个政府的生机在于不断改革创新。正如邓小平同志所说：“一个党、一个国家、一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”（《邓小平文选》第2卷第143页）这种创造性的实践内涵，正是“能力本位”的再现。而且，市场经济本身就是一种知识经济、能力经济。不具备一定的知识不行，不将知识转化为能力更不行。

1989年，同志担任军委主席之后，对军队建设的要求很值得地方政府机构改革沉思。他提出要坚持质量建军，走精兵之路。在他看来，走中国特色的精兵之路，核心是一个“精”字；精，既是对量的要求，更是对质的追求。很显然，要达到质的要求，在很大程度上体现的是能力，而不是其他。当代行政改革既源于国际环境的变化，又源于政府所处的国内环境的变化。公众对政府的期望值越来越高，政府的压力越来越重，中国要在下个世纪强盛起来，必须靠“能力本位”支撑，而不是搞人海战术。只有如此，才可能出现强政府、好队伍、富国家。香港《亚洲周刊》10月18日载文认为，“在已经到来的资讯时代，十几亿中国人能不能变为庞大的经济资源，并不在于总体数量大小，而在于其中有多少高素质的头脑，能不能适应时展需要的头脑”。

3、“能力本位”营造良好的社会环境

社会环境，通常包括硬环境和软环境。不言而喻，硬环境主要依靠经济实力；软环境则更多的依靠教育或培育。长期以来，在中国的社会发展和个人生活中，有一种东西在无形地操纵或支配人的思想和行为，这就是以“官本位”为核心的、由“官本位”派生的“权本位”，以及由“权本位”繁衍的“金钱本位”的文化价值观。这种文化价值观给社会、给人们生活造成了极其恶劣的影响。一方面它抑制人的现实能力、创造个性和主体积极性的充分发挥，促使一些人凭借权力生存，借助金钱开路；另一方面阻碍社会主义市场经济体制的建立和完善，使市场经济失去应有的公平与公正，由此而出现挤“官道”、争权力、捞金钱等社会不良风气。“能力本位”恰恰是医治社会不良风气的妙方，它提倡人只有依靠其努力和能力才能生存；人只有不断的努力和奋斗才能实现理想、抱负；人只有获得成功和追求社会成就才能为社会所认可。由此看出，两种不同的价值取向，造就两种不同的社会环境。“权”、“钱”在一定程度上造就了社会的不平等，乃至社会的扭曲；能力本位鼓励的是积极向上、追求知识、培育能力、奋力进取的时代精神。主席向中国人民解放军三军发出的“科技强军”、“质量建设”号令，是“能力本位”在军队建设中的典型体现。十年来，军队现代化建设高扬这一主旋律，使三军将士的军事素质发生了质的飞跃：我军一线飞行员全部具有大学学历，海军一线舰长百分之百毕业于专业院校，战略导弹部队的技术军官几乎都是学士或硕士。与此同时，顺利裁减军队员额50万。

4、“能力求位”构筑和谐的人际关系

社会主义需要一种健康的、和谐的人与人之间的关系，这种关系构筑的基础不是权力，也不是金钱，而是一种友好的、平等的、有着共同理想和追求的能力基础。人是社会的人，要想获得生存和发展，就必须学会为自己创造一个良好的外部人际环境。能否得到众人之助，是一个政府、一个部门、一个人事业成功的关键一环。

从某种意义上说，中国社会是一个人情网络型社会，重视人际关系无论是对政府，还是对公务员个人都十分重要。首先，人际关系的着眼点是广大群众。群众路线是我们党和国家的一条根本的工作路线，它要求一切从事公职的人必须予以坚持。群众关系就成为一个人工作业绩的重要组成部分。构筑和谐的人际关系通常包括：平民心态的保持，即看淡权力，把群众始终放在心上，用行动去体现你对群众的关心和爱护；实实在在地办事，为群众解决实际问题，而不是海阔天空、高谈阔论；同甘共苦，平易近人，与群众融为一体，真正体现“鱼水关系”。其次，构筑人际关系的主要基础在能力。人民群众对政府的拥护与赞成，一方面源于政府自身的政绩，一方面源于政府与群众的相互理解与沟通。政绩的取得要靠能力，理解与沟通同样需要能力。美国的亨利·福特就曾经说过这样一句话，如果说成功有任何秘诀的话，那这个秘诀就是这样的能力：了解他人的观点，从你自己的角度看问题的同时也从他的角度看问题。

二、地方政府“能力本位”构筑中的现实阻抗力

市场经济呼唤政府职能的转变，而政府职能又从多视角、多领域向政府能力提出挑战，政府能力构筑已经成为一个非常现实的问题摆到了地方各级政府面前。但是，任何一种新的价值观的确立，必然会遇到各种阻力，而“能力本位”构筑中的阻力远远超出人们的想象。

1、“官本位”的阻挠

“官”作为旧时担任国家或政府职务的人员称谓，本应随时代的变迁而发生质的变化，尤其是作为社会主义国家的工作人员已经不再是官，而是社会的公仆。但是，我国历来是一个“官”念极浓的国家，“官本位”思想可谓根深蒂固。古时候读书人把做官当作唯一的出路，所谓“万般皆下品，唯有读书高”，“学而优则仕”就是一种真实写照。直到现在，这种“官本位”意识不仅没有多大改变，而且大有扩展之势。促使人们“官”念严重的重要原因，一是令人羡慕的权力、尊严、待遇、安全感和社会地位；二是旧的管理体制，似乎只有当官才有出路，只有当官才最有出息。因此，劳模当官、先进当官、教练当官、学者当官、优秀企业家当官在国外不可思议，在中国却显得非常正常。至于能力，似乎并未引起人们的高度重视。现实生活中，如果没有一官半职，即使你很有能力、本事，你照样没有车坐，安不上电话，说话没有分量，办事没人帮忙。由于不重能力，这几年出现的买官、卖官，跑官、要官也就不足为怪了。“官本位”对“能力本位”的扼杀，必然进一步验证和导致帕金森的“官场通病”，即“自上而下奉行的‘能级递减’”、“一流的找二流的当部属，二流的找三流的做下级，愚蠢的手下多多益善，精明的对手拒之门外”。长此下去，便不可避免地使一些公务员的素质偏低，政府能力变弱。

2、“权本位”的抵抗

邓小平同志指出：“领导就是服务”，“那种只靠发指示，说空话过日子的坏作风，一定要转变过来。”（邓小平：《各级党委和政府要把教育工作认真抓起来》，《人民日报》1985年5月20日）邓小平在这里明白地告诉人们政府的根本性质。社会的进步与发展已经证明，并将继续证明完全靠权力、用命令的方式正逐步终结，取而代之的是能力水平、服务精神。但是，在中国社会政治生活中，没有什么比权力更能引起人们的兴趣和关注，可谓“无时不有”，“无处不在”，渗透于社会政治和经济生活的每一个角落，制约和干预每一个人的正常生活。有权的，千方百计用权，“有权不用过期作废”；无权的，想方设法弄权，“一朝权在手，便把令来行”。这几年出现的乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款凭借权；以权谋私、权钱交易、弄权枉法还是一个权。加之长期以来权力缺乏制约，导致政府人格变异，政府人格的背后就是权力人格，人格的变异即权力变异。“权本位”的强化，使本来就不十分重视的“能力本位”降到了非常可怜的地位，致使一些地方政府无能力处理本应属于自己管辖范围内的事情。

朱róng＠①基总理1999年7月6日在全国依法行政工作会议上指出：“‘民告官’，对各级政府依法行政是一个有力的鞭策，也暴露出依法行政的问题。例如，在近一两年的行政诉讼中，有的地方县一级行政机关的败诉率达40％，有的地方乡镇政府的败诉率达70％。这就说明，政府机关执法问题不少，依法行政水平不高。”它从一个侧面反映了政府执政的能力。该管的没有管好，不该管的管了很多，致使能力与职能相背离。可见，“权本位”对“能力本位”抵制造成的严重后果。

3、“关系本位”的破坏

中国是一个人情味极浓的国家，“关系学”非常兴盛，其影响之坏，危害之大，早已为人们所认识。但似乎又总跳不出“关系”的圈子，就在于它的能量远远超出了人的能力。可以毫不夸张地说，办事拉关系、走后门，已经不是什么新鲜的神秘话题。在经济领域，上项目、批条子、要贷款、给政策靠关系；在社会生活方面，干部的提拔、职工的调配、婴儿的落户、孩子的入托、上学和就业、先进的评选、职称的评聘，甚至打击各种违法犯罪，都程度不同地存在拉关系走门子的情况。这些问题在地方政府，尤其是县、乡政府中尤为明显。亲属关系、朋友关系、同事关系、上下关系、战友关系、同学关系、同乡关系等构成了庞大的社会“关系网”，在一些地方起着相当的作用。行政机关中的亲缘化倾向在全国不少县乡政府中较为普遍，有时如果没有这些“关系”的“润滑”，国家机关就难以运转。在一些地方，“人情、关系、金钱大于国法。对违法乱纪的人和事不是依法查处而是说情成风，甚至包庇开脱，以至大事化小，小事化了或者以罚代刑，结果总是处罚过轻。”（朱róng＠①基：1999年7月6日《在全国依法行政工作会议上的讲话》）由此可见，“关系本位”的不断演化，导致了“能力本位”的逐步退让，导致了人际关系的极不正常。在有的地方，超编安置各种“关系人员”和超编提拔各种“关系人员”似乎都顺理成章、在情理之中。

三、地方政府能力本位构筑需要解决的几个问题

地方政府能力本位构筑是一个全新的事业，也是一个漫长的历史进程。但是，地方政府能力本位构筑在当前必须解决好几个基础性的问题，并以此为契机走出一条政府机构改革的新路。

1、政府概念清晰

政府是什么？恐怕在我们的不少政府官员中，特别是乡镇一级的官员中是不清楚或是不完全清楚的。地方政府能力本位的构筑，前提在于理解现代政府的内涵。中国民主革命的先驱孙中山先生曾经把国家权力划分为民权和治权，即人民权（政权）和政府权（治权）。人民权包括了选举权、罢免权、创制权和复决权。政府权包括了立法、行政、司法、考试、监察等五种权力。这里的政府，实际上变成了处理立法、行政、司法等多种事务的机关，兼有统治、执行和管理的职能。后来，不少中国学者对政府概念进行了诸多阐述，但均未能摆脱孙中山先生的基本思路，即政府就是国家表示意志、命令和处理事务的机关，是立法、行政、司法事务的统治、执行与管理机关。

随着政治学研究的不断深化，尤其是行政管理学在我国的兴起，对政府的界定越来越科学。罗豪才教授说：“国家行政机关是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家事务的机关。国家行政机关又称国家管理机关，简称政府。”（罗豪才：《行政法论》第三章）《辞海》称，“政府，即国家行政机关。国家机构的组成部分。”《简明政治学辞典》认为，“政府，通常指国家行政机关。国家机构的重要组成部分。统治阶级行使国家权力和实施其政策的主要工具。”从目前看，比较统一的看法，政府即国家权力机关的执行机关。正如马克思所说，“所有的国家都在行政机关无意地或有意地办事不力这一点上去寻找原因，于是它们就把行政措施看作改正国家缺点的手段。为什么呢？就因为行政是国家的组织活动。”（《马克思恩格斯全集》中文第一版第一卷第479页）这里，一方面把行政管理同其他管理相区别，指出它是“国家”的组织活动，而不是其他社会组织的管理活动；另一方面，把行政管理活动同国家的立法和司法活动区别开来。

2、政府职能定位

同志在中共十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能。”建国以来的多次机构改革，之所以收效甚微关键是政府职能没有严格定位。没有职能定位的机构精简和人员分流都是不科学的，都或多或少带有“人治”的痕迹。任何一级政府，凭借什么精简机构，凭借什么确定人员编制，它不能靠领导一个讲话、一个批示来完成，而只能靠职能去定位。政府应该干哪些事，哪些事是政府义不容辞的责任，这是任何一级政府必须明确的。只有如此，才能使政府机构设置、人员分流建立在科学的根据上。长期以来，政府职能错位，总弄不清政府应该管什么。加之，职能划出就意味着权力调整、利益损失，因而职能越多越好。当然，政府职能定位一定要科学、要准确，要能反映当地社会经济、政治、文化发展的需要，切忌“一刀切”，上下一般粗。

笔者认为，地方政府职能定位一要考虑社会的要求，二要考虑政府的能力。目前看可用“三级定位法”，即省、（州）市、县乡三级。既可从宏观、中观、微观三个层级上考虑，也可从决策、协调、执行三个侧面把握。我们讲政府职能的转变，主要是讲政府领导和管理经济工作的方式、方法的改革，以及政府职权、作用、功能的变化、转换与发展。省一级政府处在地方政府的最高层，考虑其职能时主要是宏观调控和科学决策；州、市政府处在地方政府的中间，起到承上启下的作用，它的职能定位决定了其协调职能的不可或缺；县、乡（镇）是最基层的政府，它的基础性和微观性决定了这两级政府的执行性和直接面向基层的务实性，同时也就决定了其职能的管理型和服务型，以及由管理向服务的重大转变。

3、与政府职能匹配的能力构成

政府职能的定位，只是回答了政府干什么，还未解决怎么办的问题。因此，进一步探索与政府职能相匹配的政府能力，就必然提到议事日程。精简机构的要义并不在“减”，而在于“精”；信息时代，尤其是知识经济即将到来的时代，要求政府是高能的政府，即很高的效率和极高的能力；市场经济条件下政府官员必须廉洁，它已成为现代政府面临的重要任务。国家行政学院刘熙瑞教授认为，过去我们讨论政府职能，往往只从市场失灵或政府失灵角度，来确定政府应该干什么，不应该干什么。实际上这是不全面的。因为它没有考虑到政府本身的即时的质量与能力。当它根本没有能力完成某项任务时，硬性赋予它该项职能，就是不正确的。从这个意义上说，政府职能是客观要求与本身即时条件的统一。政府如何精干、高效、廉洁，如何以最少的投入获得最大的效益，已经是整个时代赋予的要求。达到这种要求的唯一途径，只能靠政府能力去实现。一般说来，地方政府的能力主要包括服务能力（服务社会、服务公民、服务企业、服务市场的能力）、管理能力（政府管理已经不是原本意义上的权力管理，而是凭借能力进行管理）、竞争能力（表现为知识的占有、知识的应用、知识的创新）。

4、国家公务员的角色转换

政府自身的能力在一定程度上决定并影响着整个国家的竞争力，然而政府能力又源于国家公务员的素质。地方政府机构改革从深层意义上意味着公务员的角色转换，它包括从社会对公务员角色的期望、组织对公务员角色的进一步规范，以及个人对公务员角色的认知等都将发生质的变化，他将以崭新的角色行为出现在公众面前。因此，公务员无论在心理准备上，还是在实践行为上都必须尽快完成这种转变。但是，地方政府机构改革面临许多现实问题，诸如权力剥离、利益分割、人员分流等又不能回避，几乎件件涉及切身利益。由此可见，地方政府机构改革的难点在公务员本身，而关键又在其观念。“官本位”、“权本位”、“关系本位”和“钱本位”的陈旧观念不除，“能力本位”观念不树，即使强行精简，也会象过去那样出现反弹，重走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。国家公务员角色如果不从“官”、“权”、“钱”中摆脱，数以百万计的地方政府机关公务员一下成为改革的“牺牲品”，其怨气可想而知。只有树立“能力本位”的思想，才能从根本上解决政府权力的影响，在中国真正形成一种能力社会。

国家公务员的角色转换是一个长期、艰苦的过程，切忌操之过急。人类社会的每一重大发展或变革，总是以思想的进步和观念的更新作为先导的。一方面，在地方政府机构改革一开始就强化角色意识，思考“社会主义市场经济条件下的政府官员应该具备哪些能力”、“不当官能干什么”；另一方面，施以必要的压力。这种压力应包括社会变革压力、知识更新压力、岗位竞争压力等。至于对公务员个人的去留，现阶段只能是逐步过渡，用渐进方式淘汰能力弱的，用新的制度输入能力强的。

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