关于地方政府职能和机构设置的思考

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在我国改革开放和经济建设即将迈入二十一世纪的历史条件下，本世纪我国最后一次地方政府机构改革已拉开了序幕。推进机构改革，是党的十五大提出的战略任务。我们必须站在跨世纪的高度准确把握改革的基本目标，在这项涉及改革、发展和稳定大局的重大举措中，下决心解决政府组织结构、运行机制等方面存在的一些深层次的矛盾和问题。力求逐步建立起一个面向二十一世纪的有中国特色的地方行政管理体制。

一、对我国机构改革发展方向的总体认识

进入二十一世纪以来，世界各国无不从自身的发展需要出发，不断地进行着政府的机构改革和调整。自1978年党的十一届三中全会以来，我国进入了一个改革开放和现代化建设的新时期。我国的政府机构改革在改革开放的20年中，经历了由单项改革到综合改革、配套进行；由局部探索到全面推进、重点突破；由改革旧体制到建立新体制的发展过程。我国的机构改革在国际公共行政发展的历史背景中，既有着与国际上政府行政改革趋势一致的时代特征，又由于国情不同及社会政治经济和文化的差别，有着鲜明的中国特色。

1、我国的政府机构改革是由计划体制转向市场体制的过渡型、渐进式改革

建立社会主义市场经济体制，必须进行政府机构改革，这是上层建筑适应经济基础发展规律的客观要求。但由于多年受高度集中的计划经济体制影响，无论从人的思想观念上，还是体制结构上，原有的传统模式，决不会在一两次改革调整后就轻易地脱胎换骨和退出历史舞台。旧体制以其巨大的惯性在目前的转型时期内依然表现出很强的滞碍作用。在这种新体制尚未完全建立、旧体制依然发生作用的转轨并行时期，我国的政府机构改革，还要经过一个相当长的过渡阶段。

党的十五大已经确立了社会主义市场经济体制的目标模式和基本框架，商品经济和市场调节比重在国民经济中的成份越来越大。但就目前现状而言，我国尚未进入真正意义上的市场经济，社会经济的市场体系远未发育成熟。作为上层建筑重要组成部分的政府机构改革，是根据我国当前的经济基础的发展提出来的。它必须适应和同步于经济体制改革，即不能过于超前，更不能严重滞后。因此，市场经济体制建立的艰巨性、长期性，经济体制改革的渐进性，决定了我国的政府机构改革不可能一步到位。这也就是1982年以来的几次机构改革，从严格意义上讲，都是一种阶段性的推进，改革方案都不同程度地带有过渡性的根本原因。因而，我国政府机构改革几年一次的发展过程，正体现了这种由计划经济体制向市场经济体制转变的不断调整、适应和完善的过程。

2、政府推进是改革进程的主要动力

八十年代以来，世界各国政府都对政府机构及其管理职能进行了重要改革，这些改革无论从政治需要还是经济所迫，无一例外都是从属和服务于其市场经济的价值需求。从这一角度讲，世界范围内的政府职能调整和行政体制改革，都是为了更好地适应和服务于市场经济的发展。而我国的政府机构改革，则从一开始就肩负着转变政府职能与建立市场体系的双重任务。

我国是在长期受计划经济影响的大背景下，逐步向市场经济过渡的。从培育规范市场体系到使大多数国有大中型骨干企业在本世纪末初步建立现代企业制度，这一历史任务，只能由各级政府来承担。如果说西方的政府机构调整是由市场这只“看不见的手”在牵引的话，那么，我们的政府机构改革，则始终是由政府这只看得见的“手”在进行探索了。由于我们的机构改革和转变职能是为了适应一个正在建立之中的市场经济，政府既是改革的主体，同时又是改革的客体。所以相对于其它各国而言，我国的政府机构改革在其整体目标设计和推进力度上，都要显得沉重、艰巨的多。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色。尽管政府在市场经济体制建立的过程中努力使自己完成由“台前”走入“幕后”、由微观具体操作者转为宏观间接调控者的转变，但在这一变革中，从国家责任和历史使命上讲，政府始终都是改革舞台上的主角，是推进改革进程的主要动力。

3、行政体制由管理型向服务型转变

建国以来，我国行政管理体制的基本模式是在计划经济的基础上建立起来的。对整个社会经济事务，都是由各级政府机构用直接和微观的方式来进行管理。政府不仅是社会的管理者和领导人，而且还是具体事务的操作者。这种面面俱到的大包大揽，不但压抑和管死了经济生产中的活跃因素，而且阻碍了社会的全面发展和进步。

随着市场经济体制的逐步建立，我国的政府职能从范围内容到行使方式都发生了重大变化。一是着重转变经济管理职能。把政府经济职能的重点转移到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等宏观管理上来。二是随着市场机制的逐步完善和政府管理现代化的发展，政府开始把建立社会保障体系、健全社会自治组织和开发社区服务系统作为行政服务的核心。改革开放以来我国历次机构改革所进行的机构调整，每一次都是对经济部门作较大的变动。逐步减少政府对具体经济活动的干预，变直接管理为间接管理，用法律规范市场行为。政府开始只从宏观上把握经济发展方向，而把工作重心逐渐转移到处理社会公共事务上来。即从以经济职能为主向以社会事务管理职能为主转变。这种政府与企业、政府与社会、政府与公众之间从管理型向服务型的转变，正是今后我国政府行政管理体制为适应社会主义市场经济、政治和文化发展的需要，而进行政府机构改革的发展方向。

二、发展阶段的差异性是地方政府职能定位的基础

在市场经济条件下，地方政府的主要职能是：执行国家的法律法规和政策、制定地方经济的发展战略、维护社会秩序和社会治安、组织和管理公共工程、发展社会公益事业、保障和维护企业与公民的合法权益、为地方和社区做好各项服务工作。但在地方政府机构改革的实际操作中，在对地方政府职能行政统一性的整体认识的前提下，如何正确地把握和界定某一地区、某一层级地方政府的职能具体内容和范围，却是在未来行政体制改革中，需要深入研究和探讨的问题。

1、统一的职能结构框架与鲜明的地方特点

当代社会政府职能，总的来说包括三个方面的内容：即政治职能、经济职能和社会事务管理职能。作为典型的国家行政机器，地方各级政府除了在政治上要与中央政府保持一致，贯彻执行党和国家的各项方针、政策外，其主要的职能内容，就是代表国家管理地方的经济、社会事务。马克思、恩格斯在其经济学著作中认为，政府就是社会公共事务处理机关。这种处理当地社会事务的基本职能，就大致勾勒出了地方政府职能结构的基本框架。地方政府也正是通过有效地管理社会、处理社会公共事务、发展生产力，来促进地方社会经济与文化的全面发展。从而巩固了党和国家的政治基础，达到贯彻中央意志，履行管理职能的目的。

然而，这种地方政府职能在其根本属性统一、基本构架一致的前提下，随着行政级次的递减和地域资源结构的不同，而又表现出明显的区别。从行政级次上讲，省级政府主要是加强宏观管理，加强对地方区域经济工作的领导和协调，弱化微观管理职能，减少具体审批事务；城市政府则着力转变对企业的管理，深化企业改革，建立现代企业制度，在政企分开、培育和发展市场体系，搞好国有资产管理等方面下功夫；县级政府的重点是加强对农业和农村工作的领导，发展乡镇企业和农村经济；乡镇政府则要加强基层政权建设、健全乡镇功能、完善农业社会化服务体系。这种从省级到乡镇政府职能内容的变化，从产业侧重上讲，反映出一种从工业向农业的转移；社区建设由都市化向自然村落的转移。就某一具体的职能来说，也反映出一种由厚渐薄、由面至点、由宏观政策管理到微观具体操作的变化。另外，从地域资源结构上讲，由于不同的地方产业结构和资源分布，也直接导致地方政府的经济管理职能在内容和侧重上有所不同。诸如特色鲜明的“汽车城”、“石油城”、“煤城”、“钢城”、“瓷都”、“侨乡”等。此外，由历史文化古城、风景名胜及少数民族聚居等原因也都会在地方政府职能的结构上有所反映。

2、社会发展的阶段性决定着政府职能内容范围和管理力度

我国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家，不同地区之间在经济、社会和发展等方面存在着很大差异。这种客观存在的差异，要求在确定地方各级政府管理职能的总体构架和实行统一改革的原则和方针时，必须考虑各地的特殊情况和发展实际。两个同样有着50多万人口的中等城市，一个乡及乡以上工业企业总数1千多家，工业总产值上百亿元；而另一个城市工业企业总数不足五百家，工业总产值只有几亿元。同样作为市级政府，其工业经济管理的职能范围和程度则有着明显的不同。各地经济的发展不平衡，使各省区的地方政府、企业和社会管理之间必然出现了参差不齐的现象。其中经济管理、企业管理、社区文化管理和社会综合保障的管理需求，已不同程度地超出了当地各级政府原经济管理职能和社会管理职能所涵盖的范围和涉及的深度。所以，在研究、核定地方政府管理职能时，不仅要关注地方产业、资源结构在管理内容上所造成的变化，更要根据各地方的经济发展程度、市场经济条件及各社会综合功能的发育程度来考虑该地区政府管理职能的定位。只有从地方的社会政治、经济、文化发展的程度研究入手，我们才能为核定地方政府职能是“这样”而不是“那样”，是“这一程度”而不是“那一程度”找到出发点和依据。

三、管理职能的量化研究是机构科学设置的前提

在政府的机构设置的实际操作中，主要是参照上一级政府职能部门的设置、本地区机构设置的历史沿革、目前政府机构的设置现状、当前工作任务及行政首长的意志和观点。虽然这种多项参照的综合拟定是实际工作中的主要方法。但随着市场化程度的逐步提高，地方政府机构的如何设置则越来越需要更加具有说服力的论证了。

1、机构的对口设置与惯性延续的合理性面临挑战。在以往的几次机构改革中，尽管在机构设置上曾强调过不要求“上下对口”。但在实际工作中，“上下对口”的参照设置只要不是机构数额的绝对限制，几乎是地方各级政府机构设置的主要依据。有种观点认为：既然是政府机构，做为行政体制应有其法定的连贯性和一致性。唯其对口一致才更能体现行政执行上承接连贯和政令统一。做为一种体制的标志规范，各级政府机构的对口设置，才更显法定的严肃和与中央的一致。此外，对目前机构既成现状的认可和对历史沿革的惯性延续，也是地方政府机构设置取舍的另一动因。

随着国有企业改革和现代企业制度的建立，地区社会经济发展中的各类经济要素愈发活跃。不仅政府原有的经济管理职能发生了变化，而且原来长期居次的社会事务管理职能也开始步入政府管理的“主要角色”。这样一来，尽管上级政府的职能在整个区域的管理总量没变，机构设置也依然有其合理性。但对已发生了很大变化（尽管有些变化暂时表现为隐性的或潜在的）地方政府来说，这种在统一、规范口径下要求的机构对口设置就缺乏合理性了。随着我国改革开放和各地社会政治、经济、文化发展的加快，传统的政府机构设置模式和设定标准正面临着全新的挑战。

2、应积极探索建立地方各级政府职能的量化标准体系

在职能、机构、编制三者中，职能是第一位的，是地方行政机构的关键所在。职能范围合理定位的主要内容：是调整政府与社会（包括市场）的关系，发挥社会和市场的作用，提高功能分权化的程度，增强社会的自我约束能力和约束政府的能力，当代任何政府都要履行政治、经济、社会、文化、教育等职能，所不同的，只是各级地方政府根据本地发展实际，在职能确定和机构设置上各有各的侧重点和介入的广度、深度的不同。

从我国机构编制工作面向二十一世纪的长远发展来说，亟待开展对我国政府职能结构量化标准的研究。设计地方各级政府职能的量化标准体系，首先要求对政府的职能按一定理论框架进行科学的、详细的分类：诸如经济职能、社会职能。在经济职能中又分微观管理职能、宏观管理职能；社会职能中又分为对社会的管制功能和对社会的服务功能等等。其次是对地方政府的现行管理活动分级进行对应的类型分析，从而归类测出政府职能结构特征和量化显示。比如，对属于某一行政级次的某一职能部门来说，它现在实际从事的管理活动中，哪些属于直接管理企业的活动？直接管理采用了哪些具体方式？处于什么样的行政环境？凭借了哪些现代办公用具（诸如电信、交通等）？各种工作方式在劳动总量中占多大比重？在社会协调中对各种方式人力、物力资源投入量的大小等。借助于一系列类似的量化标准，我们就能对地方各级政府职能结构及其适用方式的特征做出科学、合理的描述。

地方各级政府职能范围的合理定位和职能结构优化是一个长期的动态调适过程。借助理论分析和数学手段，可以根据各地的社会经济发展实际，将地方政府职能结构的理想目标分解成具体指标来融入实际操作。探索建立具有我国社会主义特色的地方政府职能量化指标体系。凭借职能的量化，我们便可为机构的科学设置和人员的合理定编找到原点依据。从而在地方政府机构改革的实践中把编制管理工作不断推向新的高度。使机构编制部门为建立与社会主义市场经济体制相适应的政府行政管理体制发挥出积极作用。