关于地方政府机构改革有关问题的思考

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无论是从地方政府的数量看，抑或是从地方政府的影响面看，地方政府机构改革举措有效与否，将直接涉及到整个社会、经济的发展。然而，地方政府机构改革措施是否有效，又不全赖于地方政府自身，还受到许多因素的制约，诸如上下级政府之间关系合理与否、市场机制功能是否得到正常发挥等等，都将左右着改革的成败。因此，应真正依据社会主义市场经济发展的要求，给各级政府定好位，明确好职权。本文试图就这些问题谈些看法。

一、推进地方政府机构改革，必须进一步理顺上下级政府之间的关系。

上下级政府之间的关系，是一个老问题，也是个难以解决的问题，各层级地方政府在机构改革之中不可绕过、回避这一问题，因为政府职能范围、权力大小、机构设置等的变革调整，都与其息息相关。如果上下级政府之间关系合理，地方政府机构改革的客观性则较强，改革的措施则有效得力，改革的推进则会顺利，反之则不然。为此，新一轮地方政府机构改革，应将进一步理顺上下级政府（包括中央与地方、地方上下级）之间关系纳入其中，否则，改革将难以实现初衷。

现行上下级政府之间的关系在法律中有明确的条文予以规定。《宪法》和《地方组织法》规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”；“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”；“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。还规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导”；“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。”依据法律的规定，地方政府具有双重属性：一为同级国家权力机关的执行机关，二为地方国家行政机关。地方政府工作部门有的需受双重领导，即在接受同级政府领导之外，接受上级主管部门的领导。双重属性决定了地方政府的地位，确立了上下级政府及其工作部门之间的关系。

然而，尽管法律上的规定较为明晰，但一方面因两种属性存在较大差异，作为同级国家权力机关的执行机关，突出了政治上的民主性；作为地方国家行政机关，它是上级行政机关的下级机关，突出了行政上的集中性。另一方面，法律上的规定是一种静态的关系，且内容笼统不具体，以致在实际运作过程中，上下级政府之间产生了许多不应产生的问题，诸如上级政府过多干预下级政府的工作；上级政府集中过多权力，对下级政府控制较紧；上级部门借领导之名实为利益而干预下级部门；下级政府不积极主动配合上级政府开展工作，甚至不服从上级政府的正确领导等等，这些不协调、不正常的关系，严重地影响了国家整个行政工作。为此，应就动态中产生的问题深入研究分析法律静态规定中的不足，以采取有效的措施予以完善。

其一，应对双重属性各自对地方政府行政管理的具体要求作出相应的区分。

地方政府，作为同级权力机关的执行机关，应该管理哪些事务，管到什么程度；享受多大的权力，权力的界限在何处等等；作为上级行政机关的下级机关，又应该履行哪些职责；行使哪些权力；权力源于授权，还是委托，抑或是命令；管理程序与方式如何等，都应在法律法规中作出明确的规定，避免责任不清、相互干扰、受利益驱动等。

在明确双重属性各自应有的内容与要求的前提下，还应明确二者之间的关系。诸如向同级权力机关负责与报告的工作是否要向上级机关负责与报告；向上级行政机关负责与报告的工作是否要向同级权力机关负责与报告；若向一方负责与报告的工作达不到要求，另一方应如何处理对待；上级行政机关布置的工作任务（非法定的）与同级权力机关制定的法规相冲突，又该如何处理（理论上讲，应交由上一级权力机关决定，因上一级权力机关既可否决同级行政机关不当决定，也可否决下级权力机关不当的决定。但实际上，因上一级权力机关受同级财政开支、利益的影响，对下级政府考虑则欠公正，往往偏向同级行政机关），等等，应有一套客观的、公正的制度、机制、程序予以规定和保障。

其二，应对各层级地方政府的职能范围作出适当的界定。

《宪法》中规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。这一规定表明，县级以上地方各级人民政府职能范围基本相同，区别仅在于行政区域，行政区域界限即是职能边界。然而，行政区域存在着重叠性，在同一省内，上下级政府所辖区域是整体与局部之间的关系。如果仅以行政区域为区分职能范围的标尺，在上级行政区域总是覆盖着下级政府所辖行政区域的前提下，上下级政府之间不可避免地会产生摩擦，运作不可避免地会发生阻塞，上级政府难免不借口干预下级政府的工作，等等。为此，在新一轮机构改革之中，应对各层级地方政府职能范围作出相对的区分，省、市、县、乡镇各自的专有职能、与上级政府共有的职能，共有职能各自管理的侧重点与管理程序等都应以法规、制度予以明确规定，从而，促使各层级地方政府能自主地依法开展各项活动，促进各层级政府之间有机协调、密切合作。

其三，应对各层级地方政府的权力予以列举。

受职能范围划分的影响，各层级地方政府现有的权力划分也不很清楚，哪些事项由上级政府管理，哪些事项要由上级政府审批，哪些部门受上级部门领导，或哪些方面受上级部门领导，哪些受上级部门指导、如何领导、如何指导，哪些事项完全由同一级政府决定与管理，政府领导人说不清，道不明，一般的行政人员也心中无底，百姓更是难以知晓。因此，新一轮机构改革，首先应将决定权与管理权作出划分，再对经济管理领域、文化管理领域、社会管理领域等各个领域的决定权、管理权予以明确规定。

现代市场经济的发展要求尽可能地将权力予以下放，不宜过多地集中在上级。此次改革应根据社会公共事务的性质，将决定权配置在相应层级的地方政府，能下放的应尽量下放，上级政府对下级政府所管事务的过多审批权绝大多数应予取消。管理权应依职能范围确定，凡下级政府能够管理的需尽力交给下级。同时，还需对“领导”与“指导”作出界定，对领导与指导的内涵、范围、方式与程序予以明确的表达。唯有如此，各项事务的管理方能井然有序，上下级政府之间方能构成有机的整体，行政责任方能明确，行政效率方能得到提高。

二、推进地方政府机构改革，应深入分析研究垂直管理问题。

垂直管理作为行政管理的一种方式，也是上下级政府之间关系的一大内容。在此之所以将其单列出来阐述，主要原因是，在全国九届人大一次会议之后，各地工商行政管理、质量技术监督管理相继垂直到省一级，从而使垂直管理问题显得较为突出。垂直管理的实施，中央、省及省以下各层级地方政府的看法有很大差异。对此，不能以非此即彼的简单方法看待，应从多角度分析垂直管理问题。

其一，能否实行垂直管理，应充分考虑地方制度。

从地方制度角度看，地方政府分为二种类型：行政体地方政府（地方政府由中央政府任命产生，完全隶属于中央政府，服从其指挥，对其负责）、自治体地方政府（地方政府由本地域居民选举产生，对当地选民负责，在国家宪法和法律规定的范围内，拥有大小不等的地方自治权）、民主集中制地方政府（如我国各层级地方政府，具有双重属性）。我国地方政府属于民主集中制地方政府，既是同级权力机关的执行机关，也是上级行政机关的下级机关，是中央和上级行政机关在当地的代表，要服从上级行政机关统一领导。由此可以看出，虽然上下级政府之间不是一种垂直管理关系，但存在领导关系，下级行政机关要向上级行政机关负责并报告工作，行政运作不存在渠道阻塞问题，重大问题只要上级政府统一安排，下级政府能整体协同运作起来。在这种地方制度前提下，不宜对过多的领域实行垂直管理，否则会损害民主集中制地方制度自身应有的特长。如果在民主集中制地方政府前提下，过多地实行垂直管理模式，就需对地方制度作出适当的修改完善，而要这样作，无疑会增加制度成本。因此，在我国现有地方制度下，不宜过多地采用垂直管理方式，应尽可能地完善地方制度。

其二，如何实行垂直管理，应以合理的事权划分为基础。

上下级政府事权划分通常按“专有权”、“共有权”、“保留权”进行的。只有合理划分这三大块事权，垂直管理的实施才具备良好的前提，否则，对哪些事项应该实行垂直管理，缺乏科学的标准衡量。一般情况下，适用于垂直管理的为上级政府的“专有权”、上下级政府的“共有权”；对各层级地方政府的“保留权”，则不适宜于采行垂直管理模式。另外，对于跨行政区域的行政管理问题，也适宜于实行垂直管理。即便如此，对适宜于采用垂直管理方式的事项，也不一定非要采行垂直管理方式不可，如在“共有权”领域里，既可由上级垂直管理，也可由上级委托或授权下级政府管理，还可由上级行使决定权，下级行使管理权，只要责任明确、管理程序明确，完全可以实行垂直管理以外的管理方式。

由于我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨时期，政府职能、权限处于发展变化之中，政府职能还不能完全依据市场经济发展要求定位，因此，上下级政府之间职能范围的划分权力的界定还难以合理地展开。——理顺上下级政府的职权关系还有大量工作要做（上文已论述），不经过一定的时日，是无法确立好上下级政府之间关系的。在没有合理的事权划分的前提下，推行垂直管理，自然是问题多、难度大，即使强行实施了垂直管理，效果也会打折扣。为此，在现有的情况下，不宜扩大垂直管理的范围，应对现有的垂直管理方式进行深入研究，剖析利弊，以采取更加切实有效的办法完善之。

其三，全面推行依法行政，缩减垂直管理范围。

依法行政是现代法治国家行使权力时所普遍遵循的基本准则，它要求行政机关必须依法设定和实施公共行政权力，从人治走向法治。实行依法行政，需将行政机关的职权以法律予以明确规定，行政机关只能在法律规定的范围内活动，不得超出法定权限，也不能自行设定职权，不得侵犯上级或下级政府的权限，越权或不依法作为者违法。推行依法行政，有利于将各项事务依法明确由相应的行政机关管理，有利于各层级地方政府有序运转。

实行垂直管理，实质上是强化行政手段。在法制不健全，依法行政不够完善的情况下，实行垂直管理，在一定程度上，有利于加强和改善行政管理工作，但从长远看，垂直管理不是有效行政的必由之路。有效的、规范的、科学的行政管理，是在事权划分合理、责任明确的前提下推行的依法行政。为此，随着社会主义市场经济的发展，我们应全面推行、加强依法行政，强化法律手段，尽量减少行政手段（包括垂直管理方式），促使行政管理工作走向法制化、规范化轨道。

三、深化地方政府机构改革，必须根据社会主义市场经济发展要求，全面转变政府职能。

随着社会主义市场经济的发展，整个社会渐渐发生了变化，公民社会渐次发育成长，国家与社会、政府与公民之间关系逐步由一元结构向二元结构转化，公民和社会获得了一定的独立行为领域，一元结构条件下的政府统揽一切、无所不管的格局被打破，政府职能范围只能涵盖公民社会以外的公共领域，公民社会内部事务只能由公民、社会自我管理，国家和政府不能侵蚀公民社会的经济生活领域。

国家与社会、政府与公民之间的二元结构关系表明，要深化地方政府机构改革，必须依据时势的变化，对现有各级政府职能进行彻底的清理，凡属公民社会内部事务，须从政府职能中退出。具体来讲，应从以下角度全面转变政府职能。

其一，充分激发市场的作用。凡是市场能自我调节、自我解决的事情要坚决放开，由市场依其应有的规则去办理，政府的责任重点在于市场不能做和失效、效能差的地方。各层级政府应在改革中依据市场经济发展要求，把这部分职能交给市场，取消不必要的行政审批，取消不必要的行政干预，加强宏观调控、制定产业政策、规范市场、基础建设、环境保护和组织公共服务等职能。

从我国现实情况看，市场经济发育程度各地参差不齐，东部沿海地区与中西部地区之间存在较大差异，政府职能转变也不可能整齐划一。东部沿海地区市场经济发展较快，国家应允许这一地区加快政府职能转变步伐，允许有条件的政府，大胆地进行行政管理体制改革试验，大幅度地转变政府职能，不能在职能转变方面求得地区平衡，更不能以上下对口为由阻挠职能转变超前探索之地。对那些市场经济发展慢的地区，应允许他们采取逐步过渡的措施，积极推进政府职能的转变，不断激发市场自身的活力。

其二，切实理顺政府与企业的关系。社会主义市场经济发展程度如何，标志之一是企业能否依市场信号自主经营、自负盈亏。如果企业不受政府部门不必要的干预与束缚，自主地开展经营活动，则表明市场经济发展程度较高，反之则不然。我国在实行政企分开方面，虽然作了大量努力，取得了不少成绩，但因对国有经济认识及国有企业某些问题的认识、处理有欠妥当，以致政府与企业之间的关系总也理不顺，在实际经济活动中，割断了此链条，又接上了彼线索，二者总是维持着不合市场经济发展要求的关系。新一轮机构改革，必须采取切实有效的措施，彻底理顺政企关系。

同志在党的十五大报告中指出：“建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。”“要着眼于搞好整个国有经济，……对国有企业实施战略性改组。”今年，同志就国有企业改革与发展问题先后在华中、华东，西北等地主持召开了几次座谈会，会议再次强调了十五大精神，指出“没有企业在管理和市场经营方面的有效机制的建立，社会主义市场经济体制最终是建立不起来的，公有制同市场经济的有机结合最终也难以实现。”“各级政府必须转换职能，按照精简、统一、效能的原则，进行机构改革，改变政府直接经营管理企业，承担无限责任，企业多方面依赖政府的状况。党政机关要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩。”同志的报告和讲话精神，指明了国有企业改革方向，强调了理顺政企关系的重要性、迫切性。各层级政府应以此为指南，依据实际情况，采取有效、可行的措施，彻底实现政企分开。

其三，真正还权于社会。公民社会的发展，要求政府将社会能自我服务的工作归还给社会，由社会中介组织去提供社会服务，政府应在改革中适应社会发展的要求，真正还权给社会，激发社会应有的活力，让社会充分释放其能量。

推进政府职能转变的另一大措施是，改变政府管理方式，在公共服务领域引入市场竞争机制，把政策制定（掌舵）同服务提供（划浆）予以分开，如住房政策、城市绿化政策由政府制定，具体的住房建设、绿化的维护等由企业竞争去承办，政府不宜直接从事这些具体的服务工作，从而改变政府低效率运行状态，提高整个社会服务水平与质量。当然，在掌舵与划桨分开的过程中，“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。……当政府把活动承包给私营部门时，这些政府仍然决定政策，仍然提供资金。”（戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革公营部门》第24、25页）。在政府管理中，积极引入市场机制，有利于提高工作效率，克服官僚主义，激发整个社会与市场的活力。新一轮机构改革，应在这方面作出努力和探索。

四、深化地方政府机构改革，规范政府公共管理。

政府公共管理，既受上下级政府之间关系、政府职能转变程度的影响，同时也受到其他因素的制约，诸如部门利益、岗位职责界定的合理度、法规与制度健全与否等等，对政府公共管理都有着极大的制约作用。

其一，应从根本上消除部门利益驱动。部门受利益驱动，行政管理则缺乏公正与公平，廉政则无法保证，因此，应从根本上消除部门利益驱动。目前，行政性或公益性收费是导致部门利益驱动的主因。由于收费管理制度不合理，致使各部门利用权力随意增加收费项目，或提高收费标准；任意开支，或自行改善办公条件，或扩大人员福利待遇等。收费成为部门利益所在，不可避免地扰乱了公共管理应有的规则与秩序，为此，一、应对各部门的收费项目进行全面清理，重新审定收费项目与标准。二、应对所收费用实行“收支两条线”管理制度，将所收费用全部纳入财政管理，不得作为部门的“小金库”。三、应规范公共支出，建立合理的财政支出制约机制。四、应对政府工作人员工资福利待遇进行合理改革调整，凡能纳入制度内解决的，应全部在制度内予以解决，不应再实行传统上那种“制度内不够的制度外补”的作法，消除利益驱动的负面影响，促进政府公共管理的规范性。

其二，应改变事业单位影响行政管理的局面。事业单位本是政府兴办的为社会提供公益性服务的组织。然而，现有的事业单位除学校医院等类单位外，其余的大多数具有浓厚的行政色彩。具体表现为其职能为主管部门的延伸，运作依托主管部门的权力，经费由财政划拨，人员享受行政待遇，业务范围靠主管部门划定等，名为事业单位，实为政府的附属物。这种状况遮蔽了政府公共管理的视角，影响了公共管理的客观公正性。因此，对事业单位应进行全面改革，彻底解决政府职能“体外循环”和事业单位行政化趋向问题。一是将具有经营性的事业单位改组为公司（如公路养护等），按公司制运作、经营，政府不再直接管理。二是将一般服务性的事业单位（如培训中心等）推向市场，使其在市场中求生存。三是将具有准行政、准经营性的事业单位改组为法定机构，由法律法规授予其管理权、经营权，此类机构不以盈利为主要目的，而按公司法人运作，自负盈亏（少数特殊的由财政予以补助）。四是实行政事分开，改变事业单位为部门所有、部门包办的格局，改革事业单位人财物管理制度等。唯有如此，才能既激发事业单位的活力，规范市场秩序，又能改善公共管理，规范政府行为。

其三，应通过明确职责改善政府管理行为。将职能分解成一项一项的工作职责，并将职责落实到每个工作岗位及工作人员，是确保政府公共管理有序、高效运行的前提。然而，现实中，机构改革虽然推行了“三定”，公务员制度改革实行了职位分类，岗位及职位的职责作了相对的划分与明确，但这种职责或仅停留在纸面上，现实中没有依此执行；或者所明确划分的职责不合理，未按行政管理自身的要求进行科学合理地界定，而是将传统的价值观贯穿于其中，导致工作中有职无权、有权无责，事无巨细皆要请示汇报等现象无法得到解决。为此，我们应按现代行政管理的要求，对管理职责予以相对明确的界定，并严格依据职责权限进行运作，确保管理规范、运行有序。

其四，应依健全的法规与制度保证规范管理的长期性。公共管理既要规范，且要使这种规范保持长期性，而这种长期性不能依赖于某个人，必须以法规和制度予以保证，为此，应制定相应的管理、程序、监督等方面的法规与制度，使公共管理能坚持依法规、制度规范运作。