国外政策科学研究与我国政策科学教育
时间：2022-06-12 04:05:00
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如果把哈罗德·拉斯维尔于1943年首次提出“政策科学”概念作为现代政策科学发展的开端，这门学科至今已有半个多世纪的历史。在这半个多世纪的发展过程中，政策科学研究为解决人类社会和各国政府面临的问题和危机起到了重要作用。随着政策科学研究的逐步深入，政策科学作为一个庞大的学科体系在70年代已经趋向成熟。到了80年代，随着经济政策、社会政策、国防政策等各具体领域政策研究的深入，随着政策研究方法和分析方法的改进和提高，政策科学的分支学科和研究领域已经多到需要重新整合的程度。进入90年代，面对经济全球化、政治多元化、世界多极化的国际新环境，国外政策科学研究的发展表现出一些新的趋势，主要可概括为以下几个方面：
1.高度重视宏观政策分析，促进政府政策制定系统的改进。这一趋势产生的背景是经济全球化所带来的国际政治经济政策环境的变化对各国国内政策的影响和压力日益增大。前苏联、东欧诸国的剧变、世界贸易组织的创立及其新规则的形成、联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强、欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行、亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府的政策制定产生着深刻影响。从政策制定者到政策分析专家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。宏观政策分析要求站在历史的高度、以世界眼光来思考本国政策制定框架的改进和推动社会经济可持续发展的宏伟事业。宏观政策分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。例如，在经济政策研究方面，发展中国家的总体发展战略和发达国家的产业发展战略以及区域性经济联盟的发展战略成为宏观政策分析关注的焦点。高度重视宏观政策分析的趋势自从德罗尔1990年10月发表《面向大政方针的宏观政策分析》以来，不断在加强。
从政府宏观政策制定层面来看，各国政府都从未来变化的趋势出发更多地考虑政策制定系统的改进和政策的创新。欧共体各国在全民公决马斯特里赫特条约后陆续重新审视本国政策与欧共体规则的一致性。美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”。韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体发展战略从大政方针到公共文化进行全面革新。日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列法律的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。
从政策科学研究成果方面看，宏观政策分析的研究成果大量涌现。代表性著作有海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》（1993年）、《制高点》（1998年）和马克·莫尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》（1995年）等等。
与此相适应，宏观政策分析在政府中高级官员培训和大学官员学位教育课程内容中的地位越来越重要。美国哈佛大学肯尼迪政府学院、法国国立行政学院、英国伯明翰大学公共政策学院、韩国中央公务员教育学院、日本中央公务员研修院等纷纷在政府官员培训和官员学位教育中增加宏观政策分析方面的课程，以便增强官员的宏观政策意识和把握全局性政策走向的能力。
2.加强规制政策研究，推动政府行政改革。由于规制政策是贯穿于各具体部门政策的具有主线性的基本政策类型，规制政策的调整直接导致和影响政府职能的变化和社会经济的发展。90年代以来，各国政府和学术界普遍运用70年代以来逐渐积聚的规制政策成果对政府在调节市场方面的职能进行诊断，从而推动了政府在机构、人员、职能和政策诸方面的综合改革。许多国家都认为在全球经济一体化条件下的政府改革，主要精力和工作量应集中在规制政策调整方面。90年代各国规制政策的调整趋向仍然是大力放松经济规制，大幅度精简规章制度。
在韩国，90年代以来，金泳三政府改革的工作量60—70％是规制政策改革，废除6000—7000件有碍社会经济发展的规制政策。1997年韩国总理主持成立“规制改革委员会”，要求政府各部门制定规制政策时要附加“规制成本与效益比较书”。1998年金大中任总统后政府废除了50％的规制，即在12000件规制中废除了6000件。1999年2月又废除了6000件规制中的50％，仅余3000件。
在美国，克林顿政府将精简规章制度作为改革的主要任务，1993年“国家绩效评议委员会”成立后提出要全面放松规制，对政府各部门规制性政策文件大幅度删减。联邦机构取消16000页规章制度。仅联邦人事总署删除的规制文件就有约1万页。克林顿政府的重塑政府运动以放松规制政策为龙头，促进精简机构和人员以及提高政府公共服务质量和工作效率。
在美国，90年代政府改革的主要任务是大力放松规制，打破传统政府在电力、煤气、铁路、自来水等行业的垄断局面，开放市场准入，并在政府部门的工作中引入市场竞争机制，实行市场检验原则和竞争招标制。
在调整政府规制政策的同时，学术界对政府规制政策的研究成果不断涌现。各国都有大量对政府改革产生影响的规制政策研究成果。有些作者还是政府规制改革机构的重要成员，对推动政府改革事业的发展发挥了作用。
3.政策绩效评估成为研究热点。90年代以来，随着各国政府改革的推进，政府绩效评估研究引起了政府部门、大学科研机构以及世界银行、亚洲银行和国际货币基金组织等国际机构的广泛重视。在政策评估领域，既开展了大量关于具体部门政策如环境政策、人权政策、贸易政策、教育政策、投资政策等政策的评估工作，也开展了关于政府总体政策能力的评估工作。例如，美国马克斯维尔学院1997年开始投入500万美元，对联邦政府的15个部委机构和50个州政府开展为期三年的政府绩效评估，主要内容是对政策的投入产出进行效益分析。韩国政府专门成立了政府绩效评估委员会，集中了大量的专家学者，投入46亿韩元（约合人民币3300万元），对政府近年来的主要政策进行评估，并向国会提交了近千万字的评估报告。再如，在亚洲金融危机出现后，各国政府都在反思本国和国际机构的金融政策。此次金融危机引起一系列政策反应。经济全球化的形势要求各国政府对区域乃至全球性危机及时作出新的政策反应。这就要求对原有的政策绩效作出全面反省。各类政策评估的方法和指标体系不断得到丰富和发展。有关政策评估和实验的新进展、新成果不断在各种国际政策研讨会上得到交流和讨论。
4.注重理论整合和多维方法、方法论的综合运用。从50年代以来，政策科学研究的成果汗牛充栋，浩如烟海。90年代在这些成果的基础上重新进行理论整合的条件已经成熟。政策的价值目标和政策执行后的实际结果之间的距离成为理论研究的关注点。政策科学的范畴在价值转化为制度和实践的过程方面，在政策目标、趋向、条件、备选方案方面，在政策功能和政策论述等方面，都有大量新的概念工具和理论范畴涌现。在政策科学的研究方法方面，除传统的运筹论、系统论等方法外，90年代政策科学研究方法更向各类自然科学和人文社会科学全面开放，不断引入新的分析方法和模型。在这方面，拉斯维尔等人于1992年出版的《法律、科学与政策》一书被学界称为“政策科学新的里程碑”。该书以理论系统性和方法开放性著称于世，引起政策科学界在方法论和价值论方面的普遍关注和改进。新的理论研究成果为下一世纪政策科学的发展奠定了良好的基础。
总之，90年代国外政策科学的发展动向表明，政策科学研究必须紧紧围绕政府的政策制定和改革事业进行。只有在推进政府政策改革的过程中，政策理论研究才有可能获得新的动力和资源，才能在理论研究和学科发展方面更符合时代需求，受到教学培训对象的欢迎。
我国政策科学是在80年代以后才开始逐步发展起来的。1992年，全国政策科学研究会成立，标志着政策科学作为一门学科已得到许多人的认可和重视。这极大地推动了政策科学在我国的发展，加快了政策科学在我国的学科化步伐。
一门学科发展最重要的标志也是最主要的途径之一，是教学工作的开展。90年代之后，我国一些高校相继开设了政策科学的相关课程，建立了以“政策科学”或“公共政策”为名的科研教学机构，在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校在其他专业名目下，招收了以政策科学或公共政策、政策分析为研究方向的硕士生和博士生，为政策科学培养人才。据我们初步了解，目前，国家教育部直属的综合性大学中，大多数都已开设了政策科学的相关课程，一部分高校在政治学、行政学或其他专业范围内招收政策科学方向的硕士和博士研究生。党校系统和行政学院系统根据自身的特点和党政部门工作的需要，也在党政干部培训中开设了部分政策科学的课程。总的来说，近年来我国政策科学的教学工作有了较大的发展，为促进我国政策科学的学科化建设做出了贡献。
不过，在看到成绩的同时，我们也应认识到，我国政策科学学科化建设还有很多工作要做，政策科学作为一门学科在我国尚未真正建立起来，我们的政策科学教学工作也还存在许多不足。这既有整个教育管理体制方面的原因，如学科设置的计划管理模式导致政策科学至今在国家学科目录上“无户口”，使政策科学发展受限制；另一方面，这也与我们政策科学工作者自身有关，如政策科学的教学研究人员知识结构不够合理、教学研究内容脱离实际等。
从总的来看，目前我国政策科学教学工作存在的问题可概括为以下几个方面：
1.在干部教育和培训中，政策科学还没有被列为一项主要内容。政策科学是一门应用性非常强的学科，其主要教育对象是各级党政干部。只有广大党政干部掌握了政策科学知识和理论，并用以指导政府政策研究和制定，才能真正发挥政策科学的作用，我国政策科学的发展才有坚实的实践基础。一些国家政策科学之所以发展比较快，一个重要原因是他们重视对官员进行政策科学知识的培训以及官员在政策制定过程中将理论和实践相结合。如哈佛大学在二战后将政策科学纳入作为官员培训的必修课程，并逐步发展为专门培养政府官员的公共政策硕士学位教育。近些年来，哈佛大学还为其他国家政府官员开设了为期一年的公共政策硕士学位课程。60年代开始，政策科学逐渐引入其他国家官员短期培训和官员教育的课程内容。但现阶段我国政策科学的教育还局限在高校范围内，党校、行政学院和其他各类干部培训机构在培训计划中基本上没有把政策科学列为培训内容，政策科学在党政干部中还是一个十分生疏的概念。国家行政学院近几年为司局长任职班开设了一些政策科学知识的专题讲座，学员普遍反映需要系统地学习政策科学知识，尤其是他们可应用于实际工作的政策研究方法。在我们进行的全国干部培训需求调查中，反映最缺乏的知识就是
政策科学和领导科学知识。因此，如何尽快地将政策科学引入干部教育体系中，是我们面临的一项十分紧迫的任务。
2.课程设置不规范，随意性较大。由于未被列入正式学科专业目录，政策科学课程的设置缺乏名正言顺的依据，因而，是否开设政策科学相关课程、安排多少，往往取决于学校主管课程安排同志的个人意愿和政策科学教研人员的个人努力与影响力。很多学校的情况是，若主管课程安排的同志对政策科学有所了解，并认识到其重要性，则安排开设相关课程；或者某位或某几位较有影响力的政策科学教员积极争取，则可在学校教学安排的大盘子里为政策科学争得一席之地；或者是在课程安排较有余地时便开设政策科学的相关课程，在总课时量较紧时则不安排。
3.教学内容不系统，与现实需要脱节。尽管目前已有很多学校都已开设了政策科学的相关课程，但由于课时量有限、教材建设未跟上、师资力量不足等原因，教学内容大多很不系统。有的只开设一门课，突出讲某一领域，甚至只上几次课，开几次讲座。如果说这种教学内容的不系统性是一门学科在发展的一定阶段所难以避免的，因而我们不必过于为之担心，那么，在政策科学教学内容方面的另一个问题则要严重得多，必须引起我们的高度重视，这个问题就是政策科学教学内容与现实需要脱节。政策科学是适应客观现实的需要而诞生和发展的，是在紧密结合现实需要、为现实世界的政策制定与执行提供有效服务之中建立起来的，其生命在于与实践的结合、在于应用于实践。当前，由于外部环境的复杂多变，在建立和驾驭社会主义市场经济的过程中，我国各级党政部门面临着大量实际的复杂问题需要通过采取有力有效的政策措施来解决。由于许多政策研究室名不符实，已变成部门领导的秘书班子，因而现实决策机构迫切需要政策科学知识。但令人遗憾的是，我们有些政策科学教学人员置这种现实需要于不顾，或者按国外已有的理论照本宣科，或者根据自己的理论演绎自说自话，难以满足现实需要。当然，并不是说引进国外的先进理论、开展
基础理论探讨不重要，而是说，我们的教学内容结合实际需要的还太少。这从近几年来发表的政策科学领域的论文中也可见一斑。这些文章中，大多数是宏观层次上的理论探讨，有的甚至是形而上的抽象理论论述，少数涉及实际需要的文章，也大多只在宏观层次上蜻蜓点水。而以较扎实的功底探讨现实政策问题，为现实决策提供真正有帮助的咨询服务的文章则很少。这种脱离实际的教学内容不仅会使政策科学的教学失去活力、枯燥乏味，而且，长此下去，会断送政策科学的生命。因此，我们必须尽快扭转这种倾向，以推动我国政策科学的健康发展。
4.教学方式不灵活，不符合政策科学应用性强的特点。适应实践的需要而诞生的政策科学，应用性极强。这一特点决定了政策科学的教学不同于一般学科的教学。有人把政策科学比作社会医学，把运用政策科学知识开展政策研究比作为社会诊断、治疗，维护社会健康，这是有一定道理的。我们知道，医学教学除了教授基本医学理论知识外，还要让学生一起解剖分析病案、要求学生临床学习。我们政策科学的教学目的在于培养学员分析实际社会问题、进行政策研究、制定和执行政策的能力。由于现实社会问题的复杂性、政策环境的多变性，仅仅依靠课堂内传统方式的知识传授是不可能使学员具备这些能力的。政策科学既是一门科学，也是一门艺术。其教学必须采取与现实政策问题紧密结合的方式。因此，我们要在传授必需的理论知识的基础上，采取灵活多样的教学方式，多发动学员参与。具体包括案例分析、研讨，参与实际的政策研究活动和政策制定与执行过程等。只有这样，才能使学员真正具备较高的政策研究、政策制定和执行的能力。但目前我国政策科学的教学大多仍采用与普通社会科学类似的方式，偏重于灌输理论知识，把一门本来活生生的学科教得单调呆板。这种状况急需改变。
5.师资队伍不健全。由于起步晚，政策科学教学的师资极其缺乏，特别是缺乏既有扎实的知识功底，又有丰富实际工作经验的教师。现有的教师大多是半路出家，是从其他学科转过来的，这种情况对于以多学科知识为基础的政策科学而言，有一定的长处。但问题是，目前政策科学教学人员的专业知识结构不太合理，以传统人文学科和社会科学为知识背景的人较多，而学习现代经济学、社会学、统计学等专业的人才较少，难以适应政策科学教学工作的需要。另一方面，现有政策科学教学人员大多缺乏参与政府实际政策制定和执行的经验，往往是从书本到书本，对政策制定和执行涉及的许多现实因素不够了解，因而很难结合实际进行教学，提高教学质量。所以，要改善政策科学的教学工作，当前一个重要任务是要通过培养和培训加强师资队伍建设。
6.教材建设不理想。80年代以来，特别是最近几年，陆续出版了一些政策科学教材。初步统计，有近20本。这些教材的出版对于开展政策科学教学，推动政策科学在我国的建立与发展无疑起了重大作用。但也存在一些问题：有些教材质量不高，名为政策科学的教材，其内容实则与现代政策科学南辕北辙；有些教材彼此内容重复雷同多；有些教材则带有明显的翻译痕迹。总之，目前，适合我国政策科学教学应用的高质量教材还不多见。
上述几个方面的问题不仅已影响到我国政策科学的教育，也直接影响到我国政策科学的建立与发展，影响到政策科学的地位。当然，这些问题都是发展过程中的问题，是政策科学建立过程中所难以避免的。现在关键是要对之有明确的认识，在此基础上，关心我国政策科学发展的同仁可一起努力，寻找解决这些问题的途径，推动我国政策科学的发展。
关于发展我国政策科学教育的几点建议
同志根据我国干部队伍的现状，明确提出了“严重的问题在于教育干部”的科学论断。在改革的攻坚阶段，各级干部的决策能力和政策水平已经成为关系到各项改革目标实现的决定性因素。因此，加快发展政策科学教育，培养高素质的政策研究人才，不仅是推动我国政策科学学科建设和理论研究的重要途径，也是实现政府决策科学化的根本保证。我们认为，应把各级党校、行政学院和各类干部培训机构建设成为开展政策科学教育的重要基地。当前政策科学教育的重点是三支队伍，一是县以上党政领导干部队伍，要使这些直接决策者学习掌握政策科学的基本理论和基本方法；二是党政机关的政策研究队伍，要通过系统的政策科学理论学习和相应的专业培养，使他们真正成为高素质、专门化的政策研究人才，发挥好智囊团的作用；三是培养一支专兼结合的师资队伍。政策科学教育应体现五个结合，即理论和实践的紧密结合，普及政策科学知识与提高政策研究水平的紧密结合，开展教学科研与为政府提供咨询相结合，学习借鉴国外先进经验与创造符合我国国情的教学体系紧密结合，系统的学位教育与专题政策培训的紧密结合。
1.目前制约我国政策科学学科发展和教育的最大障碍是国家尚未将政策科学批准为正式学科设置，建议有关部门尽快批准将政策科学列入国家学科专业目录，同时申报公共政策的硕士学位教育。
2.鉴于党校、行政学院开展政策科学教育的师资、教材不足，建议党校、行政学院与有关高校开展联合办学。如国家行政学院去年与北大开展合作办学项目，其中就包括联合培养政策分析方向的博士生。
3.政策科学教育要坚持教学、科研、咨询三位一体的方针，集中现有的研究力量，加快学科建设。为此，建议组建公共政策研究院，以更好地培养政策研究人才，同时为政府部门的决策提供咨询服务。
4.党校、行政学院和有关高校要积极争取与政府机构开展合作，重点进行党政领导干部的专题政策培训。国家行政学院计划与国务院研究室联合举办全国政策研究室主任轮训班，该项目已列入中组部培训计划，由财政部拨专项经费。
5加强政策科学的教材建设。要组织各方面力量，搞好教材规划，避免低水平的重复。近期应着手编写一套适合党政领导干部学习的政策科学基本知识读本。我们正计划组织编译一套《公共政策与公共管理名著译丛》，用3年时间编译30本著作。
6.加强国际合作交流。举行国际性学术交流活动，一方面可提高我们的学术水平，另一方面，可争取科研资助。