试论公共政策研究中的模型方法

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模型方法在公共政策研究中已逐渐成为不可或缺的工具，它有助于简化分析，并得出正确的结论。然而，不少研究者在分析公共政策时，常抱定一两种模型不放，从而难免出现偏差，因为每一种模型因其前提假设的不同，都有特定的适用范围。本文介绍10种公共政策分析中常用的理论模型，以期拓宽研究视野。

一、组织体制模型

该模型认为，公共政策是政府部门的活动。因此，要了解公共政策的制定，应首先了解政府的体制，即政府的组织、结构、职责和功能，从这几个方面来分析公共政策。组织体制模型的创立者之所以把政府部门当作主要的分析对象，就因为有不同的政府体制（如总统制、议会内阁制、委员会制等）就有不同的决策程序，从而产生不同的决策结果。他们看到公共政策与政府部门之间的这种密不可分的关系，并把模型建立在这种关系的基础之上。对政府组织机构的研究的确可以帮助我们了解公共政策制定过程的一部分，这就是组织体制模型的贡献。

的确，是政府制定了公共政策，并赋予其合法性、普遍适用性甚至强制执行性。一项政策惟有经过政府机构的规划、颁布与执行，方能成为公共政策。然而，组织体制模型是一种静态模型，我们不能由此真正了解政策制定过程动态的一面。

组织体制模型对我们最大的启示就是，公共政策是政府机构的活动，是政府体制的函数。

二、利益集团模型

利益集团模型认为，公共政策是各利益集团之间互动的结果。每个集团都希望政府制定的政策能够满足其所争取的利益。在追求自己的目标时，一个集团的行动可能会影响到另一个集团目标的达成。利益受到影响的集团，其生存就会受到威胁——目标无法达成，发展受到阻碍——于是，必然会产生一种反应，向威胁其生存的集团提出要求，企图恢复集团之间原有的平衡。当然，这种平衡取决于各个利益集团相对的影响力——成员人数的多少、财富的多寡、组织力量的强弱、集团内部的凝聚力、领导者能力的高低、集团与政府决策者之间的距离远近等。当任何一个集团相对的影响力发生变化时，公共政策随之发生变化。利益集团模型是一种动态模型，是描述集团竞争如何影响公共政策的模型。政策制定过程就是集团竞争对政府施加压力，从而使政府不断作出反应的过程。这种反应就是通过协调、妥协、讨价还价而制定的一系列公共政策。在利益集团模型看来，政治系统就是各种利益集团利益竞争的关系系统。公共政策作为使这些利益关系达到均衡的杠杆在政治系统中不断起作用。

利益集团模型的创立者之所以把利益集团当作主要的分析对象，是基于假设集团是个人与政府间发生联系的纽带，集团的存在与斗争是政治生活的基本特征，利益集团之间的互动是政治生活中最重要的事件。当利益集团正式或非正式地向政府提出自己的利益要求时，就涉及到公共政策。在此，政府扮演一个重要的角色，政府的功能就是使用政策手段处理集团之间目标或利益的冲突，以公共政策的形式达成妥协方案，并使用行政手段实施达成的公共政策。

利益集团模型的局限性在于，它低估了政府决策者在政策制定过程中的独立和富于创造性的作用，无法解释发生天灾人祸时政府的许多反危机措施的制定；此外，在民主政治之下，人们可以通过选举，甚至个人的呼吁，向政府提出政策主张，而未必只有通过集团才能向政府提出政策建议。

利益集团模型对我们最大的启示是，公共政策是利益集团之间力量均衡的结果，是政府受集团压力的综合表现。

三、精英决策模型

精英决策模型是将公共政策视为反映占统治地位的精英们所持的信念、价值观和偏好的一种决策理论。该模型认为，民众远离公共决策过程，对政策既缺乏兴趣，又所知非常有限，一般民众很少向政府提出政策性的要求；此外，民众力量分散，缺乏组织，具有“搭便车”的倾向。因此，不是人民大众通过他们的需求与行动决定公共政策，而是占据统治地位的精英决定公共政策，政府只是执行已经决定的政策。通常并非精英的政策立场受到民众舆论的影响，而是民众对政策的看法常受到精英政策立场的影响。政策是从精英向下流至民众，而不是政府响应民情的结果。尽管如此，精英们决定的公共政策并非一定会违背一般大众的福祉，因为从根本上说，公共政策有赖于民众的支持，否则政治系统就不会稳定和持久，再说精英为了竞选连任或流芳千古，在任期内也必须充分表现其政绩。

精英是现行体制下的受益者，从而倾向于维持社会的现状，其态度是相当保守，不会轻易改变现行政策，即使改变也是渐进的，而非激进、全面的改变，因为自我否定是很困难的。只有当整个社会面临威胁，岌岌可危时，精英为了保全其本身在政治系统中的地位，才会提出根本改革的建议。

精英决策模型对我们最大的启示是，公共政策并非集合大众的意见而形成，而是由社会上少数人所决定，尤其是在一些民主根基并不深厚的地方。

四、意识形态模型

与精英决策模型密切相关的是意识形态模型。意识形态是决定个人观念转化为行为的道德和伦理的信仰体系，它包括价值观念、伦理规范、道德准则、风俗习惯、甚至宗教教义等，它对人的行为具有强有力的约束。意识形态对决策的影响，就是以占统治地位的意识形态作为价值标准来指导决策。任何国家和社会占统治地位的意识形态都对政策的制定有重大的、甚至是决定性的影响。国家或政府都以其意识形态为价值判断标准，都以是否符合其意识形态来判断各种政策方案的优劣。凡符合其意识形态的政策就是好的政策，就会被采纳通过，否则就会被拒绝采用。而占统治地位的意识形态主要表现为精英所持的意识形态，是国家的指导思想和政策主张，它直接决定了公共政策的倾向。

意识形态模型对我们最大的启示是，公共政策是精英所持意识形态的函数，从精英所持的意识形态便可预见公共政策的倾向。

五、理性决策模型

理性决策模型也叫合理决策模型。它是根据数字和事实，用合理的科学方法与精细的计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策或问题解决办法，因此也叫最佳决策模型，其实质是一种政策选优的方法。

理性决策模型认为，只要决策过程的每一个步骤都是出于理性的考虑，最后所决定的政策自然是合理的、能使问题迎刃而解的。理性决策模型的特征是经由目的－方法分析的途径规划政策，即首先确定目的，并将其孤立，再寻求达成目的的方法，用最佳的手段达成某一个既定的目标。理性决策模型的最终目的，是希望能够设计出一套程序，以使决策者能够据此制定出一个有最大净价值成效的合理政策，也就是说，希望能花最少的代价取得最大的成果。

一个理性的政策就是效率最高的政策，而为了达成理性的政策，它必须具备一些条件，如完善的政府结构；畅通无阻的情报渠道；正确可靠的反馈信息；政策制定者有权衡各种社会影响因素的能力；政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及其相对比重，知道所有可能采行的政策方案，知道每一政策方案可能产生的后果，能估计每一政策方案所能得到与失去的社会价值比例，选择最经济有效的政策方案；以及政策制定者优秀的个人素质，等等。

然而实际上，没有任何一个政治体系能全部满足这些条件，况且由于择优的标准不一、信息不可能完全、事物的不断变化，而一旦时过境迁，原先“最优”的政策便可能不再有效，从而理性决策模型在实际的运用上几乎不可能。理性决策模型的价值在于可以用它来分析政策，作为决策者在考虑、选择政策时的一种标准。同时，它为我们提出了一个重要的问题：政策制定的过程为什么总是不能达到理性的标准？

理性决策模型对我们最大的启示是，公共政策应是有效目标的达成。

六、渐进决策模型

渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程。它是在以往的政策、惯例基础上制定新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，是过去政策的延伸和发展。换句话说，渐进决策模型是经常修正过去的政策，而不全面更替。渐进决策模型遵循三个基本原则，即按部就班原则，积少成多原则和稳中求变原则。该模型认为，一种和以往政策越不相同的方案，就越难预测其后果，也就越难获得一般人对这项政策的支持，其政治可行性就越低。由于重大创新的政策后果特别难以预期，所以渐进决策模型主张，政策制定基本上应是保守的，是不得已而为之的，且应将创新之举限于边际性的改变。

渐进决策模型是对理性决策模型的质疑而提出的，既然不存在完美无缺的公共政策，就应对现行的公共政策不断进行修正。同时，从统治者的角度来看，作为现行体制下的受益者，他们倾向于维持社会的现状，态度保守，不会轻易改变现行政策，即使改变也是渐变，而非突变。渐进决策模型在政治上比较可行，该模型对缓解矛盾冲突、维持政治稳定和社会安定，具有现实的重要意义。它最根本的缺点是，在理论上和实践上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩，使公共政策的制定成为修修补补的游戏。

渐进决策模型对我们最大的启示是，公共政策是过失的修正。

七、理想决策模型

将理性决策模型与渐进决策模型相互取长补短就构成了理想决策模型，因此也叫综合决策模型。广义地看，凡将两种或两种以上的模型混合使用、有机结合的模型都可称为综合决策模型。理想决策模型强调政策制定系统的过程分析，它首先基于对现行政策的检查与评估，避免了对所有备选方案的考察，从而吸收了渐时决策模型的优点，缩减了审查范围，节约了大量开支；它也充分吸收了理性决策模型的科学方法，对所考察的方案进行精细的测量，这就保证了方案的相对优化，同时，它重视理性决策模型探讨长期方案和创新方案的优点，克服了渐进决策模型的保守倾向。

理想决策模型对我们最大的启示是，公共政策应是多种决策模型混合使用、取长补短、有机结合的结果。

八、博弈论模型

博弈论是研究决策者在某种竞争下，当成果无法由一方完全掌握，而结局须视局中人的共同决策而定时，为了取胜应采取何种策略的数学理论和方法。博弈论模型是一种抽象的、演绎的政策模型，该模型并不在于描述人们实际上如何制定政策，而在于说明在一种竞争的状态中，如果人们的行动完全合乎理性，则他们将如何做出决策。博弈论模型的最大特点是，我们无法事先判断一个决定是否为最佳的选择，而必须配合对方的行动才能得知。换句话说，我们彼此无法控制对方，不确定性程度很大，应采取什么政策深受对方策略所影响，因而博弈方法的具体运用是千变万化的，很难有固定的模式。当双方处于竞争的对立状态时，往往需猜测或估计对方将采取怎样的行动，然后决定自己的策略。在考虑了对方一切可能的动向后，用理性的方法，采取一套能够达到效用最大化（或损失最小化）的行动，以实现制胜的目的。可谓“知己知彼，百战不殆”。

所谓政策，其实就是在多次博弈之后逐步形成的、使人们在相互交往时可以较为确定地知道别人行为方式的社会契约，它必须是符合纳什均衡的。如果一项政策不构成纳什均衡，它就不可能自动实施，因为至少有一个局中人会违背这项政策，这就是纳什均衡的哲学思想。

政策制定者应该用博弈论的观点来看问题，你有政策别人就会有对策；你要想使自己的政策有效，就必须充分考虑别人可能采取的各种对策，以使你的政策符合纳什均衡的要求，这样才能达到预期的效果。你不能说他为自己的利益而努力这件事是错的，你该做的只是想出更好的办法与他博弈，要承认博弈对方为自己利益而奋斗的平等权力，而不是简单地付诸道义，幻想他能自动退出利益的角逐。在一个经济中，每个人，每个集团，每个阶层都有自己的特殊利益，都想通过自己的某种行动谋取自身利益的最大化。但问题是在整个经济中，在一定时点上，资源存量是有限的，市场是有限的，收入是有限的，你多得一点他就可能少得一点，由此构成人们相互之间的利益冲突。“上有政策，下有对策”正是对博弈论模型的生动写照。

博弈论模型是一种政策分析工具，它对我们最大的启示是，公共政策是政策主体与政策客体竞争下所做的抉择。

九、系统决策模型

系统决策模型是一种视公共政策为政治系统对来自环境需求反应的决策模型。系统决策模型强调政治系统的环境作用，它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。系统决策模型认为，公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反映。在系统决策模型下的公共政策是系统的产出，它被视为该政治系统根据社会的需求与支持（投入）作出的价值再分配方案（产出）。

系统决策模型是从系统与环境的相互作用看待公共政策的一种黑箱模型，它不过问作为政治系统内部的组织结构和行为过程，只着重环境与政治系统的相互作用和社会反应。系统决策模型虽没有很好地说明一项公共政策的决定是如何做出的，但它由于强调系统与环境之间的相互制约，因此比较容易解释公共政策复杂的动态特性。

系统决策模型对我们最大的启示是，公共政策制定系统是一个投入－产出系统，它要与环境相互统一，达到动态平衡。

十、公共选择模型

公共选择模型是公共选择理论在公共政策制定方面的应用。公共选择理论把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治决策过程，它以现代经济学的基本假设为前提，分析公众的公共选择行为和政府的决策行为以及二者之间的关系。

“市场失灵”导致了政府对经济的干预或管制，现在即使在一个市场经济非常发达的社会中，许多涉及集体利益关系的经济事物也都不是由市场机制加以解决的。这种通过非市场的方式解决与社会全体成员相关的经济问题的过程就是公共选择过程，而公共政策则是公共选择的内容之一。公共政策作为一种公共物品，它是由公共选择决定的，即是集体选择的结果。

公共选择模型从经济学最根本的经济人假设入手，把政治舞台看成一个经济学意义上的交易市场，从供给和需求两个方面进行分析。政治产品（即公共利益）的需求者是广大的选民或纳税人，供给方则是政府官员、政治家和党派。他们的行为都遵循着一个共同的效用最大化准则，就是说，一个选民在投票前总是要在候选人名单中选择那个能给他带来最大预期利益的人，然后才投他的票；一个政治家或政府官员在决策时总是对那个最能满足他自己利益（如权力、金钱、名誉等）的政策议案报以青睐，即公众的利益有可能只是手段而未必总是目的。

公共选择模型对我们最大的启示是，公共政策是集体选择的结果。

由于现实世界中的经济问题错综复杂，每个问题的背后都蕴涵着数不尽的影响因素（外生变量），而且其中的因果关系链盘根错节，如果面面俱到地进行研究，必然无从下手。因此，无论是公共政策研究者还是制定者，为了分析问题方便起见，不得不抓住问题的某些“主要”影响因素，而忽略其他“次要”的影响因素。根据他们的经验，先抽出最重要的关键因素或变量，以一定的假设为前提，进行逻辑推理与演绎，最终形成实际问题与影响因素之间的因果关系，便成为假说或模型。可见任何模型都是对现实的不完全模仿。

模型反映了真实世界的某一方面，而不是全部。因此，要掌握问题的全貌，就应从不同的角度，用不同的模型来对同一个问题加以分析，而不可只抱住一个模型不放。在上述各种政策分析模型中，哪一种模型最好？这取决于具体的分析对象，因为不同的模式有不同的假设前提和分析重心。虽然某种模型有时看来最能解释某种公共政策的制定过程，但是在一般情况下，惟有结合各种模型进行综合分析，才能对实际政策问题有一个全面的把握，也才能得出有效的公共政策。