民族地区公共服务均等化策略

导语：民族地区公共服务均等化策略一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要：如何在主体功能区划分的大背景下实现民族地区的基本公共服务均等化是当前一个重大的现实问题。当前民族地区基本公共服务均等化存在供给能力总体偏低、供给不均衡和供给效率低、水平趋同等问题。文章从标准界定、范围界定、财政体制以及生态补偿机制等方面探讨了主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化的路径。

关键词：主体功能区；民族地区；基本公共服务；均等化；路径

一、主体功能区与民族地区之间的关系

主体功能区的划分是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这必然与我国按照民族集聚而划分的民族地区产生重合和重叠，那么，二者之间是否有必然的相关性，也即，如何定位主体功能区和民族地区之间的关系，或者说，主体功能区划分对民族地区究竟能带来什么样的影响，这是需要我们认真思考和探讨的一个重大现实问题。

限制开发区域是指关系国家农产品供给和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。这类区域包含的类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失区和其他特殊功能区域（比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发地区、水资源严重短缺地区等）。这类区域大多是偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏、经济发展相对落后、基础设施条件差，同时，不少地区由于长期存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境超载能力，导致产生一系列的生态问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然矛盾最为突出的地区。限制开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为保障国家（地区）生态安全的重要区域。

禁止开发区域是指依法设立的各级、各类自然文化保护区域。这类区域要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这类区域主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜保护区、森林公园、地质公园等，它基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。与前三种主体功能区不同，目前我国有关禁止开发区域的设立、划定和管理体系相对成熟。禁止开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠完善相关法规、政策和加强管理，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，切实保护自然文化遗产，切实保持自然文化遗产的原真性、完整性，建设成为保护自然文化遗产的重要区域。

由限制开发区域和禁止开发区域基本概念可以清楚地了解到这两类主体功能区的基本要求和特点，根据我国民族地区的生态环境现实情况，可以说，我国民族地区绝大部分都处于限制开发区域和禁止开发区域主体功能区。我国五大民族自治区及少数民族集聚较为集中的云、贵、青、川四省，所处区域绝大部分都是高寒、荒漠或者崇山峻岭遍布的地区，这种特殊的地理状况使得其生态环境特别脆弱。我国全部的沙漠、绝大部分正在沙化的土地、很大一部分水土流失严重的区域都集中民族自治地方。

因此，“民族地区主要属于限制开发区、禁止开发区。国家‘十一五’规划纲要划定的22个限制开发区，西部民族地区占17个。我国禁止开发区具体包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园，它们中的很大一部分都在民族地区。”[1]也就是说，本研究更注重的是如何实现限制开发区域和禁止开发区域主体功能区下的民族地区基本公共服务均等化的路径。

推行主体功能区的思想，打破了传统的区域经济发展思路和发展模式，这是符合区域协调发展战略的科学内涵的，同时，在主体功能区建设过程中，人口转移、产业选择、经济布局和生态建设等行为，也是对人口、资源、环境有效配置的过程。因此，主体功能区规划战略给我国民族地区的社会、经济可持续发展带来了巨大的机遇和挑战。

我国民族地区面临着许多社会和经济发展机遇。首先，主体功能区战略规划为我国民族地区生态保护提供了机遇，有利于加快建立生态补偿机制。其次，有利于民族地区特色优势产业的发展，可以积极培育和扶持民族特色产业和优势产业的发展，促进限制开发区和禁止开发区经济效益和社会效益的统一。再次，有利于民族地区地方政府能力建设。在主体功能区规划中的制度设计和政策构想中，作为限制开发区和禁止开发区中的民族地区将得到大量的财政支持和优惠政策扶持，可以提高各级地方政府能力。最后，有利于民族地区社会和经济可持续发展。由于主体功能区规划使得民族地区将得到大量实实在在的优惠政策扶持，这将缓解民族地区的社会和经济发展压力，化解民族地区内的民族矛盾，有利于民族地区和谐社会的构建。

与此同时，它也为我国民族地区带来挑战。首先，增加了民族地区发展的成本和难度。在目前配套措施还不完善的情况下，根据主体功能区规划，大部分民族地区的发展受到很大的限制，如一些重大工业项目发展受到限制，资源开采和开发受到限制等等，这也导致民族地区的剩余劳动力不能在本地区被吸纳，增大就业压力。其次，短期内严重影响到民族地区的居民增收。在主体功能区规划政策框架里，民族地区的发展短期内受到了限制，也相应地减少了民族地区居民增收的途径和机会。最后，短期内各级地方政府财政能力会更加困难，更加制约了各级地方政府推进民族地区的基本公共服务均等化能力。

二、我国民族地区基本公共服务均等化存在的问题及原因分析

（一）我国民族地区基本公共服务均等化存在的问题

1.我国民族地区基本公共服务供给能力总体水平偏低。目前，我国民族地区经济总量小，在全国经济总量中所占份额偏低，财政收入规模相对较小。财力的严重不足极大地限制了我国民族地区基本公共服务均等化能力，具体表现为对基本公共服务投入的增长速度落后于总体财政增长速度，基本公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，基本公共服务供给数量和质量落后于公众的现实需求。

2.我国民族地区基本公共服务供给不均衡。目前，民族地区的公共财政支出结构与基本公共服务均等化的目标要求还存在很大的差距。根据《中国财政统计年鉴》（2009）有关资料整理得知，2008年，我国民族地区用于基本建设的投资支出占到民族地区财政支出的14.13%，公共财政被政府部门消耗的比例过大，八个民族省区的平均政府公务支出达到公共财政总支出的22.53%，高于全国平均水平。由此可见，我国民族地区公共财政支出的公共性还不够强，公共财政用于经济建设的投入比例非常高，致使八个民族省区的公共财政在教育、公共卫生和社会保障等领域的投入受到局限，这种不合理的财政支出进一步限制了民族地区基本公共服务均等化的能力。

3.我国民族地区基本公共服务供给效率低，水平趋同。主要表现为各地区基本公共服务投入与产出的相对效率没有明显差异，政府对基本公共服务供给整体上属于“投入型”而非“效率型”，各地区间基本公共服务差距主要表现为投入差距。

（二）民族地区基本公共服务均等化存在问题的原因分析

1.民族地区经济发展落后和地方政府财政实力薄弱导致基本公共服务投入严重不足。改革开放以来，由于国家实行了重视沿海地区发展的非均衡发展战略，使得沿海地区得到了迅猛发展，而西部民族地区发展却远远落在了后面，也导致了我国沿海地区与西部地区发展差距日益扩大。这种经济发展的落后也体现在民族地区各级地方政府财政实力薄弱，也即政府提供基本公共服务能力不足。2008年，全国地方财政收入合计286497896万元，民族地区地方财政收入为26835169万元，占全国地方财政收入的9.37%，这个比例与民族地区人口占全国总人口13.3%的比例相比，差距是很明显的。所以，民族地区经济水平和地方财政水平在全国都处于比较低的状态。在同等条件下，财政实力雄厚的东部沿海地区地方政府投入基本公共服务的财力则远远高于财政实力薄弱的西部民族地区地方政府投入。

2.民族地区地方政府能力较弱导致基本公共服务效率低。基本公共服务的有效供给，不仅需要充足的财政实力，还需要一个有能力的政府。政府行政能力的高低对政府提供基本公共服务的水平产生重要影响。我国民族地区地方政府存在着观念陈旧、行政效率低等问题，严重制约了基本公共服务供给效率和效果。

3.财政转移支付制度不健全导致民族地区基本公共服务投入方式单一。我国现行的转移支付制度存在很多问题，转移支付的形势比较单一，多头管理，操作欠规范，过程透明程度低。现行的转移支付还是以专项补助的形式为主。2008年中央对西部地区财力性转移支付中，一般性转移支付只占到24%，专项补助占76%。其中，专项补助更多地用于地方经济项目补助、各种灾害补助和增编经费的保留补助等，投向教育、医疗、社会保障、公共安全、公益文化和生态建设等基本公共服务领域的资金比例偏小。还有，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个部门，转移支付中交叉重复现象比较严重。

4.不对称性财政结构导致民族地区基本公共服务投入不足。目前，我国由于中央与地方关系还没有理顺，尤其是权、责、利划分不清晰，中央与地方之间事权与财权关系不顺。1994年实行分税制后，中央政府提高了财政分配比重，却把事权和责任向下级地方政府转移，导致中央政府与地方政府事权和财权范围、责任不清，使我国推行基本公共服务均等化面临着体制性的问题。具体而言，这种体制性障碍表现为在非对称性财政结构状况下，地方政府往往需要自行解决基本公共服务领域的投入，民族地区各地方政府财政实力较差，也造成了民族地区基本公共服务投入严重不足。

三、主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化的对策

我国民族地区主要集中在限制开发区域和禁止开发区域这两类主体功能区中，那么具体选择什么样的治理模式，必须充分考虑这两类主体功能区的属性和政府与市场发挥作用的不同程度。随着我国市场经济体制的不断完善，市场机制在资源配置中日益发挥着主导作用。在主体功能区按照区域分类管理过程中，由于区域的环境承载能力和开发适宜度是由该区域具体的资源环境和各种要素的丰裕程度、质量、比较优势、供求关系和开发潜力等因素决定的，这些要素在一个健全有效的市场环境中，可以通过价格机制对该区域的未来开发方向和开发程度进行调节，从而促进区域形成主体功能区内涵要求的理想的空间开发结果或状态。因此，注意建立和完善有利于市场机制发挥作用的条件和环境，即通过市场增进，充分依靠市场的调节作用，是促进形成理想的空间结构的基础手段。与此同时，由于市场失灵的存在，仅仅依靠市场机制还难以保障形成理想的空间开发结构，特别是对于限制开发区域和禁止开发区域这两类具有很强的公益性和正外部性的主体功能区来说，需要好好发挥政府作用，对一些主体功能区的开发活动进行引导和规制。

如上所述，主体功能区规划就是由以往强调控制区域间经济总量的差距，转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距，体现了“以人为本”的发展理念。主体功能区划分下的我国民族地区基本公共服务均等化，要求规范各级政府职能，政府从市场已经具备的经济调节领域退出来，转向主要提供公共产品和服务；财政资金从生产性和盈利性领域退出来，投向教育、医疗、社会保障、环境保护等公共事业。随着财力的增长还需要加大国家中央财政对民族地区的转移支付力度。

（一）基本行动逻辑

基本公共服务均等化是推进和形成限制开发区域和禁止开发区域这两类主体功能区的重要基础，也是这两类主体功能区建设的核心目标。那么，对于如何保证我国民族地区，即限制开发区域和禁止开发区域这两类主体功能区的基本公共服务均等化，笔者认为，其基本行动逻辑是：优先减人、制定标准、确保财力、强化监督，以力求基本公共服务均等化。

1.优先减人：民族地区基本公共服务均等化的前提。就是指优先减少限制开发区域和禁止开发区域内的人口承载压力，增强这些地区的自然生态自我恢复功能。其中，对限制开发区域这类主要为生态功能区和农业作业区的地区，要加快生态移民和剩余农业劳动力转移；对于禁止开发区域，原则上对所有长期住户均实施生态移民，可以考虑将少部分的确不能转移的住户逐步转变为禁止开发区域的一般管理人员。要实现这种移民式减人，需政府在财政方面给予明确支持：给移民家庭直接经济补偿和短期生活补贴；增强移民人员在异地从事生产生活的能力，增强移民教育和技能培训的资金支持力度；加强接受移民地区基本公共服务能力和安置基本条件建设，确保移民得到妥善安置，对接受移民的重点开发区域给予专项资金支持。

2.制定标准：民族地区基本公共服务均等化的关键。就是指要制定国家级基本公共服务标准，明确基本公共服务的范围、基本支出标准、基本服务质量和水平，并将这一标准的执行情况作为地方政府政绩考核的重点，明确要求所有地区提供的基本公共服务都必须到达这个最低标准以上的水平。同时，可以根据这一标准，结合我国民族地区各地实际人口规模、密度以及服务的单位成本差异等因素，为转移支付资金的分配提供更合理的依据。

3.确保财力：民族地区基本公共服务均等化的根本。在减人、制定标准的基础上，将现行转移支付制度没有考虑的“基本公共服务支出标准因素”引入到“标准支出”中，根据因素法测算的标准收支差和转移支付系数分配财力性转移支付资金，确保我国民族地区各类基本公共服务支出，这样可以使民族地区的基本财力得以保障。

4.强化监督：民族地区基本公共服务均等化的保障。就是要强化转移支付资金使用的监督考核和绩效评估，一方面要保证转移支付资金确实被优先用于基本公共服务的提供，防止转移支付资金被挪作他用，甚至用于搞形象工程；另一方面加强资金使用绩效监督和评估，纠正“重投入、轻产出；重分配、轻管理”问题，切实提高转移支付资金的使用效率。

（二）战略行动与政策建议

基于以上分析，结合我国民族地区的现实情况，需要分层次、分阶段推进基本公共服务均等化，更需要采取一揽子行动。

1.合理界定民族地区基本公共服务范围，分阶段和层次推进。充分认识我国民族地区公共服务发展的阶段特征，确定工作的优先顺序，逐步推进均等化。我国民族地区在经济上属于欠发达地区，市场经济发展缓慢，政府财力薄弱，中央与地方财权与事权关系不清，限制了地方政府无力也不可能按照“摊大饼”式对所有类别的公共服务全面推开，那样起到的效果只能适得其反，需要民族地区地方政府立足本地区现状，因人制宜、因地制宜、因时制宜地制定有针对性的公共服务均等化政策。同时，根据各类公共服务在均等化推进过程中所表现出来的轻重缓急，分清民族地区对公共服务的需求偏好，寻找公共服务的重点突破口。制定一个明确的行动时间表和路线图，这个时间表和路线图中要清楚地标明哪类公共服务和哪些项目需要优先实施均等化。另外，还要迅速制定各类基本公共服务均等化的目标标准，并明确目标实现的时间框架。

2.科学认定民族地区基本公共服务标准，实现规范化管理。在目前我国各级政府事权划分不清的状况下，基本公共服务均等化过程中涉及到服务对象构成复杂、多重供给主体和各级政府层次，这就导致了在服务程序支出标准、服务质量等方面是千差万别、参差不齐，缺乏统一的标准，导致我国公共服务管理的规范性和问责性不足。因此，我国民族地区在推进基本公共服务均等化过程中，虽然要重视各级政府和各供给主体的创造性和灵活性，但更要重视科学合理地认定民族地区基本公共服务标准，提高公共服务管理的规范性，减少政策实施中各种各样的偏差，减少政策实施中的各种主观随意性。应根据纳入基本公共服务的层次和范围，分类制定公共服务的统一标准，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为民族地区各类基本公共服务均等化的推进建立一个基本参照体系，实现规范化管理。

3.明确提供方式的总体原则，注重政府和市场供给方式的协调。有效的公共服务供给体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，利用社会各方面的积极性提高公共服务的覆盖面和效率。随着我国经济体制的不断完善和政府职能的转变，政府与企业、政府与民间组织的关系出现重大变化，公民社会初见端倪。建立以政府主导的公共服务供给多中心治理模式已经初步具备组织资源和社会基础。这种多中心治理模式，首先需要充分利用现有的政府服务网络，创新政府基本公共服务财政投资体制，强化政府责任，发挥政府的主导供给作用；其次，需要充分利用民间社会组织的公益性、社会性和非盈利性，鼓励民间社会组织在其他主体无法发挥作用的某些基本公共服务供给环节发挥更重要的作用；最后，需要放宽基本公共服务投资的准入限制，鼓励社会资本参与基本公共服务项目建设，在公共服务领域引入市场机制，消除体制性障碍，构建政府与企业、政府与社会的合作伙伴关系，这将在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，提高公共服务供给效率。

4.推动政府内部组织进行以公共服务为导向的重组与创新。我国当前的公共服务主要由政府部门、事业单位、国有企业等负责提供，但是，这些公共服务提供主体却存在大量的问题，在我国民族地区尤为严重，如行政体制尚不完善，提供主体之间缺乏有效的分工和协作，另外，公共服务的支出、管理和监督等职能也没有有效分离，出现提供者也是监督者这种既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬局面，使得公共服务的提供缺乏透明度，效率整体低下。还有缺乏政府公共服务的综合管理机构，导致出现公共服务部门化趋势，这就需要成立公共服务委员会，负责制定基本公共服务标准；负责对各主要公共服务提供者进行绩效考核；负责推广基本公共服务最佳经验，指导基本公共服务项目，培训有关管理人员。

5.建立健全公共财政体制，着力推进政府财政能力均等化。改革开放以来，我国在政策导向上一直强调“以经济建设为中心”，政府将财政收入的大部分用于建设性投资，公共支出格局带有浓厚的“建设财政”的特点，所以，要转变政府职能，建立健全公共财政体系，强化政府的公共服务职能，增强政府对社会公平的责任。在主体功能区规划初期，对我国民族地区来说，具有最重要意义的就是调整和完善财政转移支付制度。针对限制开发区域和禁止开发区域特征，增设相应转移支付项目。一方面，由于限制开发区域和禁止开发区域的划分，使这些地区对经济社会的贡献主要体现在农业和生态功能上，即这些地区放弃了工业化和城镇化的发展机会，其直接效果是这些地区财政收入减少。类似于现行财力转移支付中的“退耕还林还草”和“天然林保护工程”的设置，在财力性转移支付中，应对这两类主体功能区设置更为综合的“生态建设和恢复”转移支付，同时归并现有的这两项转移支付。另一方面，在清理和压缩现行部分专项转移支付的同时，增设“生态移民”专项转移支付，根据生态移民规模和成本，对移民家庭进行直接补贴，对于推进移民和接受移民的地区进行资金支持。

6.建立“起点公平”的生态补偿机制。要重视我国民族地区的基础条件和单位服务成本差异对基本公共服务改善的影响，应建立起“起点公平”的生态补偿机制，这种补偿机制本质上是一种利益调整和补偿。由于我国民族地区在主体功能区规划中大部分集中在限制开发区和禁止开发区，也属于经济欠发达地区，并且基本公共服务均等化具有周期长、见效慢等特点，需要明确生态补偿的范围、标准，同时还应把生态补偿机制建成一种长效机制。可以把生态补偿分为三个部分：基本补偿部分、产业结构调整补偿部分和生态效益外溢补偿部分。其中基本补偿部分和产业结构调整部分主要以中央财政转移支付为主，生态效益外溢补偿部分则以建立受益者付费的横向转移支付为主，这是对限制开发区和禁止开发区为了全国或区域性生态安全付出的发展机会成本进行的补偿。生态补偿长效机制的有效建立还需要有合理的措施和方法加以落实，这就要求各级政府既制定各类政策加以引导，又逐步应用多种市场化手段，提高补偿的效益和效率。

7.逐步建立和完善“结果导向型”绩效评估体系与激励机制。加强公共服务绩效考核是改进政府管理方式的重要手段，有利于建立以结果为导向的公共服务管理新方式。绩效评估已经作为提升行政效率、改善政府与公众关系的重要措施，这就要求主体功能区划分下的我国民族地区各级地方政府在理念上不仅对公共服务机构利用资源的积极性、效率性、效果性进行合理评价，还要考虑到公共服务成本的大小以及公共服务项目对公众的影响。在方法上，公共绩效评估应引入多元评估主体，按照经济、效率、效能和公平等指标，设计并运用新的考核办法，将定量方法与定性方法有机结合，综合运用平衡记分卡、360度绩效反馈评估法、标杆管理评估、绩效行为量表法等考核方法；在体系上，需要对评估主体、评估对象、评估指标与方法等进行系统的创新，以确保多元评估主体对社会公共服务进行全面、科学的评估，从而促进政府对社会公共服务高质量、高效率的供给。

与此同时，还要建立基本公共服务均等化政府问责制。首先，是将基本公共服务均等化作为政府问责的重要指标；其次，构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。