垂直管理问题及措施

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摘要：垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措。从一定意义上说，中央收权促使了垂直管理的兴起。当代中国的政府垂直管理虽然取得了不少成就，但其中也存在许多值得重视的问题，必须采取一系列有针对性的措施加以解决。

关键词：垂直管理；条块结合；行政体系

众所周知，中国的行政体系是一个条块结合的矩阵结构，条块结构具有一定的灵活性和弹性，如果利用的好，可以恰当地处理中央与地方关系，合理配置行政权力资源。在社会发展的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应该有所不同。通过改革条块结构，可以不断调适地方管理与部门管理、集权与分权之间的关系，进而达到根据社会经济形势、时代背景等调整中央与地方关系的目的。如果中央需要集权，可以加强“条条”控制；如果中央要发挥“块块”的积极性，可以紧缩“条条”的职权。当然，条块结合的管理体制也有诸多弊端，比如条块分割、条块冲突等。改革开放以来，为了完善条块结合的行政体系，中国进行了多次政府改革，其中，在一些领域和部门推行垂直管理是较为重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探讨其中存在的问题，在此基础上提出改革政府垂直管理的对策建议，对于完善当代中国的行政管理体制，构建和谐、规范的中央与地方关系具有重要意义。

一、当代中国政府垂直管理的兴起

在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面上接受“双重领导”，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能部门的指挥、管理和监督。但在中央集权和政企不分的情况下，所谓的“双重领导”不过是“条条专政”，下级职能部门主要接受的是上级主管部门的领导。因此，这一时期的“双重领导”实质上是“集体垂直管理”。改革开放后，为了调动地方政府发展经济的主动性和积极性，激发地方政府的发展活力，中央强调要向地方下放权力，由此，通过各职能部门，中央向地方分散了人、财、物等大权。在这种情况下，职能部门的“双重领导”开始具有实质内容，主要表现在，上级主管部门负责业务指导，而人事权、财权则掌握在地方政府手中，地方管理开始取代部门管理，在条块结构中占据主导地位，“条条集权”的局面开始松动。

中央的下放权力政策及其激发的活力和潜能对改革开放后一段时期中国的经济发展起到了至关重要的作用。然而，任何事物都是一分为二的。权力下放在推动经济发展的同时，也带来了中央宏观调控能力下降、地方保护主义盛行等消极影响。20世纪90年代初，中国出现了较为严重的经济过热，这迫切要求中央政府加强宏观调控能力。于是，中央开始从地方上收经济调控的权力。财政资源是政府开展活动的基础，因此，中央的收权始于税收领域，1995年，税务部门实行垂直管理。1997年，中央又决定对中央银行以及商业银行实行垂直管理，地方政府手中的金融权力几乎被悉数上收。次年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，以摆脱地方政府对金融业务的干预，此后的银监、证监、保监等部门也都采用了这一模式。[1]这表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏观调控部门推行的。

尽管中央为加强自己的宏观调控能力作出了努力，然而地方保护主义的盛行使中央的这些努力打了折扣。在地方利益的驱动下，一些地方政府并不全力执行中央的宏观调控政策，而是推行“上有政策，下有对策”，对本地有利的政策，就执行，不利的就搁置起来，形成地区封锁、各自为政的局面，妨碍了全国统一市场的建立。为了防止中央调控变成中央“空调”，维护政令畅通，中央决定在一些市场执法和监督部门如工商、土地、技监等实现垂直管理。

显然，实行垂直管理的直接目的是让一些重要的宏观调控部门、市场执法和监督部门摆脱地方政府的干预，能够独立地行使职权。在“双重领导”体制下，地方政府能够以自己手中的人事权、财权来干扰职能部门职责的履行；实行垂直管理，就是要把地方政府手中的“官帽子”、“钱袋子”上收到上级政府的职能部门手中，由这些职能部门对地方政府的某些行政领域进行直接控制。也就是说，垂直管理改变了职能部门的行政隶属关系，它们从地方政府序列中退出，成为上级主管部门的分支机构或派出机构，在本系统内部，人事权、财权和业务指导权集中于一条纵向线上。

据学者研究，迄今为止，实行垂直管理的部门约为13个。[2]另外，环保、审计等重要部门也被呼吁实现垂直管理。垂直管理部门的兴盛不是偶然的，而是多种因素交互作用的结果。一方面，某些行政事务的专业性、技术性较强，依靠职能部门的对口管理，可能比作为综合机构的地方政府管理更为有效。另一方面，从政治文化上看，中国有着悠久的中央集权传统，中央政府的形象比地方政府好，容易得到群众的信任，因此，通过垂直管理将权力上收中央，符合当前的社会心理。一项调查表明，85.9%的人认为在当前的形势下，中央政府应该加强垂直管理，以平衡屡现劣迹的地方权力。[3]当然，中央决策层的认知因素对垂直管理兴盛也起了助推作用，垂直管理得到了他们的默许和支持。在上述“合力”的作用下，垂直管理趋强、愈演愈烈的势头在短期内不会逆转。

二、当代中国政府垂直管理中存在的问题

方兴未艾的垂直管理对于维护中央权威、打击地方保护主义、提高行政效率起到了一定的作用，但是，垂直管理在解决原有问题的同时，也带来了一些新问题，在极端情况下，它不仅不能解决原有问题如职能交叉、多头管理，反而滋生了新问题如地方政府积极性的弱化。具体来说，当代中国政府垂直管理中存在的问题主要有：

1.容易形成部门保护主义，导致政府利益部门化。主要表现为部门封锁和部门壁垒，缺乏全局观念和整体观念。因为对垂直管理部门来说，如果只要达到本部门的直接目标就可以获得回报，它们自然就没有考虑公共利益的动机和动力，结果只能是部门利益至上，形成各部门将部内资源视为禁脔的“鸽笼式”割据局面。按照公共选择学派的说法，官僚制行政部门膨胀动机遵循着这样的公式，即“部门规模越大=预算越多=权力越大”，并非出于治理社会公共事务的需要。类似这样的动机在垂直管理部门中也存在，一些垂直管理部门争级别、争编制、争机构的冲动就说明了这一点，而垂直管理部门的干部管理体制进一步强化了利益本位主义倾向。一般来说，垂直管理部门的干部交流自成一个封闭的系统，干部流动仅在本系统内部进行，地方干部很少被交流到垂直管理系统。缺乏多样化任职经历的干部，往往具有狭隘的部门利益观念，眼界不开阔，这在某种程度上对部门本位主义起到了推波助澜的作用。

2.弱化了地方政府的权能，打击了地方政府的积极性。地方政府承担着治理地方公共事务，为本行政区域的群众提供公共产品和公共服务的职责，与群众的切身利益和日常生活具有最直接的关联性。地方政府要履行好自身的职责，必须享有与自身职责相匹配的权力以及具有能够保障权力行使的健全的、完善的组织结构。一些职能部门被垂直管理后，地方政府面临着被肢解的危险。特别重要的是，一些对地方经济发展和社会建设起着关键作用的部门被垂直管理后，地方政府推动本地经济发展的权能显得有些不足。垂直管理上收权力，其背后的政治逻辑是一些重要的权力会被地方政府所滥用，由此，地方政府往往产生不被信任的感觉，从而消解了地方政府的积极性，尤其对基层政府的影响最为明显。据统计，一个中部地区的中等规模的县，大致有46个直属局级单位，其中，不同程度垂直管理的一般在25个左右，占了总数的一半以上。[4]这显然限制了县域经济的发展，也与目前的“强县扩权”潮流不相符合。在一些地方，垂直管理使乡镇政府成为“不完全政府，无限责任政府，负债政府，收容政府”。[5]

3.淡化了对垂直管理部门的监督，易导致腐败和权力滥用。垂直管理部门权力广泛，人员众多，机构庞大，是有权有钱的实权部门，理应接受方方面面的监督。然而，现实中对垂直管理部门的监督却存在漏洞和盲点。垂直管理前，职能部门要接受地方党委、政府、人大等的监督，法律监督、工作监督等对职能部门的权力行使能起到一种威慑作用。垂直管理后，地方党委、政府、人大的经常性监督不在了，而主要依靠垂直管理系统内部的上级主管部门监督下级机构。由于上级主管部门距离下级机构较远，信息传递和检查监督成本较高，因而这种上级监督下级的监督模式效果微弱。同时，垂直管理部门内部的上下级之间容易形成利益共同体和利益联盟，即使发生了违纪违法问题，上级往往以息事宁人的态度来处理。不受监督和制约的权力必然产生腐败，近年来一些垂直管理部门出现的腐败要案即是最佳佐证。

4.垂直管理部门与地方政府之间以及垂直管理部门之间关系紧张，行政协调难度加大。社会问题的治理需要垂直管理部门和地方政府共同合作。然而，垂直管理不仅激化了条块之间的矛盾，而且激化了条条之间的冲突。一些垂直管理部门以对上级主管机关负责为由，拒绝为地方经济发展服务，甚至制定的工作计划也脱离了当地的实际。另一方面，地方政府往往以垂直管理为借口，拒绝对垂直管理部门的行政活动给予支持和配合。条块之间的冲突在大部制下可能更为剧烈，因为大部制无疑增加了垂直管理部门用于与地方政府摩擦的能量。在职能重叠、职能交叉的情况下，条条之间即垂直管理部门之间的冲突也不能避免。如果某事有利可图，各垂管部门会争着管，“唐僧肉都想吃一口”，如果无利可图，各垂管部门会扯皮推诿，“踢皮球”。垂直管理部门之间的冲突必须依靠较高级别的政府才能

解决，这一切都对行政协调提出了新的挑战。

5.垂直管理具有人治色彩，妨碍了依法行政目标的实现。依法行政是对现代政府的基本要求。从一定意义上说，垂直管理是与依法行政的基本要求相背离的。因为垂直管理主要依靠上级的行政权力来控制和压服下级解决某一行政领域存在的问题，而不是靠法律来规范政府行为，保障政府权力在正确的轨道上运行，进而从根本上保障政令畅通。热衷于垂直管理的人往往认为，上级政府必然会清正廉洁、公正地行使权力，这恰恰是“钦差大臣”情结在作怪。正因为如此，有人指出：“垂直管理的行政体制改革隐含着这样一个思维方式——那就是面对地方保护主义，国家的法律处于极其无奈的尴尬地位，为了确保政府职能部门发挥作用，必须在法律没有规定的情况下，通过垂直管理绕开地方政府的行政干预。在这样的思维方式中，政府法治观念荡然无存。”[6]

三、改革当代中国政府垂直管理的思路

对于当代中国政府垂直管理中存在的问题，应该引起重视，并采取得力措施加以解决。当前，可以从以下几个方面努力：

1.健全监督体系，加强对垂直管理部门的监督。只有健全监督体系，强化对垂管部门的监督，才能避免垂管部门成为腐败的重灾区。我们决不能以放松对垂管部门的规制和制约为代价来换取行政效能的一时提高。加强对垂直管理部门的监督，最重要的是做到两点：一是要加强地方人大对垂管部门的监督。地方人大对垂管部门的监督，完全符合宪法和有关法律的规定。从这方面说，地方人大如果放松对垂管部门的监督，就是失职。地方人大应以本地区人民群众关心的重点问题和关系到本区经济发展的重大问题为监督重点，通过听取工作报告、执法检查、视察、评议、办理人大代表议案、建议案和处理群众来信来访等形式对垂管部门进行监督。二是要加强社会监督，发挥人民群众、新闻媒体、网络等对垂管部门的监督作用。在这方面，知情权的落实是一项基础性工作，为此，垂管部门要做到政务公开，坚持透明行政。

2.构建垂直管理部门与地方政府之间的良性关系。当下，垂直管理部门与地方政府之间的摩擦已经影响了垂直管理部门治理水平和治理能力的提高。例如，技监机关垂直管理了，但是假冒伪劣商品依然存在；国土部门垂直管理了，土地违法案件仍然有增无减。造成这种局面的原因是多方面的，而垂直管理部门与地方政府之间的摩擦无疑是重要原因之一。垂直管理部门与地方政府之间形成良性关系的标志是，一方面垂直管理部门主动支持地方政府的各项工作，另一方面地方政府也积极配合垂直管理部门的执法活动。这就要求，垂直管理部门在立足本职、恪尽职守的同时，也要胸怀全局，加强与地方政府的沟通与联系，为地方经济发展出力献策；地方政府要认识到某些职能部门的垂直管理是法律政策的规定，应加强综合协调，建立与垂直管理部门的干部交流机制和信息共享机制。

3.合理划分中央政府与地方政府之间的职权。厘清地方政府与中央政府的职责权限对于做好垂直管理工作具有至关重要的作用。在中央政府的职权领域，可以推行垂直管理；而对于地方政府的职权领域，中央政府则不能随意加以干涉。同时要以一定的财政资源来保障地方政府职权的行使，避免地方政府处于有职责无权力，或有职权无财权的境地。对于合理划分中央政府与地方政府之间的职权，曾指出了较为原则性的规定：在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央与地方两个积极性。根据这一原则，我们认为，关系宏观调控和市场监管等方面的权力应由中央政府直接行使或实行垂直管理，关于地方经济发展、产业布局等一系列应由地方灵活行使的权力领域应该彻底下放。

4.逐步减少垂直管理的范围和领域。在当前条件下，全面取消中国的垂直管理虽是不现实的，但是，垂直管理的不断强化与地方分权的世界性潮流显然不符。兴起于20世纪70年代末的新公共管理运动的一个重要内容就是强调中央向地方放权。作为一种权宜之计，垂直管理虽然是解决问题的一种办法，但很难说是最好的解决办法，不能无限地复制到其它部门，它只能在某些特殊领域如海关发挥较为全面的积极作用。在一些不宜实行垂直管理的领域，可以通过派出稽查机构来达到维护政令畅通、保障法纪统一性和权威性的目的。例如，从2008年11月底到2009年1月下旬，中央纪委监察部等部门派出24个中央检查组，检查地方落实4万亿元投资的情况，取得了很好的效果，这个做法值得推广。

5.坚持法治行政原则，建设法治政府。当某一领域出了问题或某一领域的工作没有做好，就在这一领域实行垂直管理，这不利于法治政府的建设。因为垂直管理依然停留在权力的分割和转移层面，仍然没有跳出分权放权的循环。当代中国的法治建设取得了一定进展，放权分权的传统做法面临着诸多挑战，一些人对垂直管理违宪的质疑就说明了这一点。事实上，只要坚持法治行政原则，树立法治权威，加强对地方政府的监督，类似地方保护主义、政策阻塞之类的问题会得到更好的解决。有学者指出：“切实将政府对经济社会管理纳入依法运行轨道，在管理意识上笃信法治、敬畏法律，在管理行为上忠诚法律、依靠法律，政府权力臣服于法律，一切管理让法来说话，才是解决政府行为失范的治本之策。”[7]

由此可见，垂直管理对中国政府间关系产生了重大影响。只有深入研究这种影响，充分认识垂直管理对府际关系可能具有的负面作用，并采取一些有针对性的改革措施，才能促进条块关系正常健康地发展，实现中央与地方关系整体的、长远的和谐。