网络治理在地方公共管理中运用及启发

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内容提要：通过对西方公共管理理论演进的综述，阐明网络治理理论已成为世界性公共管理研究与实践的最新成果和理论范式。在借鉴国内外学者研究成果的基础上，结合作者本人的研究和实践，提出了地方政府网络治理依政府角色不同而进行的网络分类并简要介绍了几个实践案例;进而从网络治理理念出发，结合我国地方政府工作实际，提出了进一步深化行政体制改革、建设服务型政府的若干建议。

关键词：网络治理；地方政府；公共管理；行政体制改革

行政体制改革既是中国特色社会主义制度建设的实践探索，也是当代公共管理学研究的核心问题。加快推进行政体制改革，转变政府职能，建设服务型、责任性、法制型和廉洁高效的政府，既是经济社会发展过程中上层建筑适应经济基础的必然要求，也是进一步深化经济体制与政治体制配套改革的一项紧迫任务。

网络治理理论的兴起是近年来世界性行政体制改革中取得的最新理论成果，对其学习借鉴并探索用以指导我国的行政实践及体制改革，意义重大，影响深远，前景光明。

一、西方公共管理理论综述从西方政府改革及其行政理论演进的历史来看，其公共服务改革大致经历了官僚制公共服务模式阶段、新公共管理公共服务模式阶段和“整体政府”公共服务模式几个阶段。进入20世纪90年代以来治理理论又大行其道，政府改革从公共管理转向公共治理的新阶段。经济全球化和技术进步，又为网络治理理论的兴起创造了条件，提供了可能。政府公共管理模式及其相对应的政府经济调控方式见图1:

(一)传统公共管理理论与市场失灵。在西方早期资本主义时期，亚当·斯密的自由主义经济理论大行其道，对政府的定位是市场经济的“守夜人”，相信“管的最少的政府才是最好的政府”。这一时期的政府是层级制的官僚体制构架，其核心思想是韦伯的官僚体制理论①。稍后形成于20世纪二、三十年代，由威尔逊等人提出的政治行政二分法，把行政从政治中剥离出来，使行政系统成为非政治性的工具②。这与韦伯的官僚制理论构成了近代西方传统公共行政理论的基础，使行政学成为一门独立的学科。

20世纪30年代爆发的世界性经济危机，出现了“市场失灵”，挑战了“自由放任”的自由市场经济原则，从而使人们认识到市场机制的盲目性缺陷和应该强化社会发展的公平性原则，为政府全面干预经济和社会公共事务提供了理由和运作空间。

(二)新公共管理理论与政府失灵。经济危机暴露的“市场失灵”，给传统自由市场经济理论画上了一道休止符，罗斯福新政的具体实践催生了凯恩斯经济理论，凯恩斯主张政府应以财政政策和货币政策直接干预国家经济，他的观点被西方各主要资本主义国家统治者所接受，成为资本主义世界应对“市场失灵”的“灵丹妙药”，从而开始了大规模的政府干预经济行为。美国出现的“管制资本主义”经济，西欧出现的“制高点行业”国有化运动就是政府干预经济的极端情况。但是，到了20世纪70年代，资本主义世界遭遇“滞胀”，政府职能的无限膨胀和对各种社会事务大包大揽，致使服务差，效率低，财政危机频发等政府自身弊端被放大，政府越来越失去公民的信任，导致所谓的“政府失灵”。③经济学界开始重新审视凯恩斯主义并引发了对自由主义经济发展模式的重新重视，使撒切尔、里根代表的新自由主义成为时尚。

面对政府失灵，越来越多的政治家和学者开始探讨新的政府管理模式，促使新公共管理理论应运而生。

“新公共管理”主要有两层含义:管理主义和新制度经济学。管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。强调直接的职业管理，明确的绩效和评估标准，根据结果进行管理以及接近消费者;新制度经济学指的是把激励结构(例如市场竞争)引入公共服务中，强调精简官僚机构，通过外包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。其特征是私有化、分权化、市场实验、强制竞争和服务质量提升。④因此，新公共管理模式就是用以市场为基础的，由竞争驱动的策略来取代传统公共管理中以规则为基础、由权威协调驱动的过程。

与新公共管理模式相对应的政府形态称为第三方政府。它的显著特点是不断加大利用私人公司和非营利组织而不是政府公务员来提供直接的服务并实现其政策目标。第三方政府也意味着政府机构和人员的精简，分散化和小型化与角色的转变，它使政府公共部门从服务供应者变成了服务催化者，服务范围也从政府组织内部走向外部并皈依公民本位，注重公民对服务的偏好和选择。虽然新公共管理服务模式利用市场化方法和竞争机制，大大提高了公共服务的效率和质量，但英国撒切尔时期推行的公共行政改革却在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门间的合作与协调，造成了“碎片化”的制度结构，并导致公共服务的碎片化。这又在总体上抑制公共服务效率的持续提高并与公共服务的公共性相悖，从而使西方各国公共服务改革再次陷入困境。

(三)整体政府公共服务模式与治理理论。整体政府公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚制政府服务模式和新公共管理模式的基础上形成和发展起来的。它发端于20世纪90年代后期的英国布莱尔政府推动的公共改革运动，它标志着政府改革从公共管理转向公共治理的新阶段。布莱尔指出“我们必须在政府之间进行更好的协调和更多的团队合作，以应对新世纪的挑战”。其改革的取向就是通过不同层级政府和政府内部部门之间纵向与横向的协同工作，克服新公共管理模式的“碎片化”的制度结构，达到协同一致的公共服务目的。这种公共服务模式致力于政府内部组织整合和工作协同(因此也称之为协同政府模式)，整体化政府强调组织内部公共服务与外部公共服务(第三方合作)的有机结合，从而极大地深化和提升了公共服务政策的理论内涵和实践意旨。其基本特征有三:(1)公平正义的公共服务目标;(2)联合的公共服务方法;(3)协调的公共服务政策。①合作的跨界性是整体政府的核心特征，它拆除了等级制政府中的条状壁垒，使各机构之间能够更好地分享信息，协同作战。协同政府与整体政府之间的区别不仅在于目标和手段的兼容程度，而且还在于目标和手段是否相互增强。协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突而相互兼容(1+1=2)，而整体政府则更高一个层次，要求目标和手段之间的相互增强(1+1>2)。协同政府的网络管理能力强，但网络伙伴仅限于政府内部和不同部门之间。而整体政府综合了第三方政府高度的公私合作程度与协同政府高度的跨界合作与网络管理能力。整体政府公共服务模式就是治理理论核心思想在公共管理领域的表象。

(四)从治理到网络治理。治理理论兴起于上世纪90年代，1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中。罗西瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制，它虽无正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的管理活动，其主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。②格里·斯托克指出治理理论的五种主要观点:(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构及其行为;(2)治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。现代国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即私人机构、社团组织、公民自组织正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。

(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖。致力于集体行动的组织必须依靠其它组织并互相交换资源，谈判共同目标。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。并在构成网络的特定领域拥有发号施令的权威，它与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，政府有责任使用其他管理方法和技术，更好对公共事务进行控制和引导。③虽然治理理论已引起越来越多研究者的兴趣，但治理理论本身也存在着诸多问题。如各种术语相互矛盾，不同学者对其理念的理解和解释也不完全相同，缺乏明确的分析性框架，构成所谓“治理理论丛林”乱象。随着研究的深入和不同领域实践的开展，治理理论所拥有的一系列弊端也开始显现，强调多方参与却无法明确的给出多方参与的具体框架;试图整合政府、市场等多种力量，发挥社会管理和提供公共服务的作用，却缺乏明确的操作章程;不同的学者尝试用不同的政治学、经济学等理论进行解释，但是结果往往莫衷一是，缺乏统一的共识。在这种情况下，网络治理作为一种易于构建组织框架和操作性更强，也更容易被政府论者和市场论者所接受的理论率先在企业管理领域被提出，随着公共管理研究的进一步深入和科技的飞速发展，政府领域的网络治理也逐渐被理论界所接受，成为当前公共管理领域研究的热点问题之一。

网络治理亦称网络化治理，由美国印第安纳波利斯市前市长斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯提出。他们认为网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流。即:利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式;从顾客-公民的角度考虑，采取横向“协同”，纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务;数字化网络技术大大减少了合作伙伴之间的合作成本，促进了网络化组织模式的发展;公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化服务需求和多用户服务管理客观上就要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式。①在国内，陈振明(2003)最先对公共部门的网络治理进行了概念界定，认为网络治理是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”②从定义看出网络治理强调三个方面:(1)实现和增进公共利益的目标;(2)政府部门和非政府部门(私营组织、非营利组织或公民个人)的多主体参与;(3)分享公共权力，共同管理公共事务。

网络治理坚持了治理的多元参与和分权理念，又从技术进步和顾客(公民)选择角度说明了网络治理的必然性。所以说，网络治理与治理并无实质性差别，网络治理是治理网络参与各方将治理理念付诸实践，进行具体化操作，以实现其治理目标时，在相互依存的网络化组织结构内发挥各自比较优势，互济资源，实现互动，并在网络化数字技术支持下对内协同，对外部(如服务对象)反应即时反馈而产生的治理效果。而多层治理、多中心治理、公私伙伴关系等仅是网络治理的具体运作形式。

网络不同于市场，参与网络的主体不是完全自由的、个体化的。它是以共同的价值为链接和中介的，网络中的个体行为不同于市场中自由运动的原子化行为，它受其它网络伙伴的约束。网络不同于层级，网络是自我组织立体构建的，它不是至上而下发号施令的层级制结构中的一部分。虽然网络中会出现引导的行为，但却没有层级制的形式。网络的要义在于，它是基于共同准则的相互性逻辑，不是正式的权威关系。如果网络中的控制过于严密，网络就不再是网络，而就变成了层级结构。因此，权力不是单向运行的，权力的分配会有所差异，但总体上是一种相互依赖的结构。

网络作为一种调控模式的结构而言，经常是在与层级政府和市场行为相比较的过程中呈现其特征的。

网络结构位于市场协调和层级政府管理的治理结构之间，网络既不是市场，也不是层级，而是处于自愿与强制之间的一种中间揉合体。网络在市场和科层之间，或者说，网络是市场与科层的重叠。在网络中，每一个参与网络的个体组织都在网络中寻找相对比较优势，从自己的优势出发参与社会公共事务的治理。

公共管理历史悠久，早在国家产生之前，原始社会的成员便以氏族组织为单位管理集体生产，共同安全等公共事务。进入阶级社会后，公共管理在相当长一段时间内依附于政治统治，从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。公共管理成了由政府垄断并强制管理领域。从网络治理的角度看，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。多元化的治理主体发展着相互依存的关系，推动着公共管理朝着网络化的方向发展。所以说网络治理理论从某种意义上是公共管理最新发展的理论范式。

二、网络治理的基本理念与治理网络的类型(一)网络治理的基本理念。网络治理理论的出现弥补了治理理论的诸多局限，提出了更具实践操作性的方案。首先为政府、市场和社会三者的合作提出了明确的框架，建立了明确的合作构建机制，合作过程中的信任、沟通等协调机制以及最后的效果评价机制。明确的整合机制可以保证三方实现优势互补而避免劣势叠加，利益分配和调整机制的建立也能够保证合作的长期性和稳定性，最终保证合作的有效性。③网络治理的基本理念可以归纳为以下四个方面。

1、分权导向，从一元到多元化。传统的政府统治观强调政府组织是行使国家与社会事务管理的唯一权利中心。这意味着，政府组织依靠其强制与权威，集中掌握与控制公共事务管理的各种资源，并以国家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。在当代治理主义的行动逻辑下，政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色，特别是在合法地使用暴力、决定重大公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平正义等方面，政府仍将发挥着其他组织不可代替的作用，但是，它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着私人机构、非政府组织、公民自组织等部门将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任，这些组织的权利也将得到社会和公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是划浆，权利核心将从一元走向多元。①这一变革内在的行动逻辑是，公民社会和民间自组织将成为一种主要的发展潮流，多元竞争被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。

2、社会导向，寻求建立新型的国家与社会的关系。从根本上说，网络治理的过程就是寻求建立新型国家与社会关系的过程，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃、发育充分的公民社会，离不开政府创造条件促使公民组织充分释放自主管理能量。因为公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的社会基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区、授权给公民，大力培育发展公民组织，不断增强公民的参与意识。正如全中燮教授所指出的，当代治理模式的选择，归根到底是人类在国家-市场-公民社会三维关系的组合中，寻求不同以往的、更为有效地实现共同利益道路的努力。在今天，伴随着全球化的发展，以公民参与和公民自治能力为主导的治理模式已经成为主流，冲击着传统的国家与社会关系。这使得传统的国家或政府组织的作用逐渐减小，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。伴随着公民社会的兴起、社会组织的发育、政府组织的权力在微观层面和社会管理与公共服务过程中被弱化，责任相对减小，正是网络治理背景下国家-社会关系变迁和调整的一系列外在表现。

3、服务导向，从统治行政走向服务行政。网络治理这种行政现代化的一个重要特征就是实现了统治行政向服务行政的转化。政府作为一种公共组织的最主要作用就是提供公共产品和进行各种制度创新。市场经济的普遍建立要求政府承担更多服务职能。打破传统政府统治的思想模式，不是从管理主体角度考虑如何管制被管理者，而是从社会公众的立场，考虑公共行政的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共行政改革的一个里程碑。当代政府的治理变革表现出一种破除权力拜物教的趋势，实现由过去的重管制、轻服务，以政府为中心，到注重公共服务，以满足公众的需求为中心的转变。奥斯本在《改革政府》一书中指出:“大多数人同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人们期望着被当作顾客一样受到政府的尊重。”为了提高服务质量，改善公共机构的形象，很多西方国家强调以顾客为导向，以公众为服务中心，根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务，建立顾客导向型的公共服务运营机制;从私营企业借鉴先进管理办法，促进公共服务质量与效率的提高。因此，建立“服务型政府”已成为中外政府改革的流行话语和努力方向。

4、市场导向，重构政府与市场的关系。治理理论的一个基本信念是:既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场失灵，那么，反过来也一样，即市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失败。治理理论认为，以往人们只注重用政府的力量来改善市场的作用，却忽视了相反的做法，用市场的力量来改善政府的作用。

在实践中，网络治理注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在物品和服务的提供上采用市场的方法(合同外包、等)或非市场的方法，并在公共组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。

(二)网络治理的基本类型。网络治理理论赋予政府在公共管理中更大的灵活性，承认政府在公共管理中的核心地位，又不局限于政府的独享作用。Provan、Keith和Kenis(2005)总结了网络结构的三种类型:(1)自组织结构;(2)有牵头组织的结构;(3)有一个独立于网络之外的网络监督组织存在的网络结构。同时指出，“规模越大的网络，集中形式的网络治理将更可能被采用。”①芮国强和郭风旗(2006)根据政府发挥作用的不同，将治理网络分为三种类型:一是由政府构建一个网络，政府在其中承担管理角色;二是网络中存在多元行为主体，政府作为其中一个主体但并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的通道;三是网络实质是一个平台，多元行为主体具有平等的地位，就共同关心的问题、公共事务进行协商、合作、达成一致意见并执行。②本文参照以上研究成果，按照政府在治理网络中的作用，将其分成政府主导型、政府参与型和自组织网络(政府可作为网络之外的独立监督者)三种类型(见表1):

1、政府主导型网络。政府主导型网络中各成员之间合作关系非常紧密，政府与其他成员组织在名义上是处于平等地位的独立个体，但事实上，政府却对网络中的其他主体具有较强的影响与控制能力。政府部门利用其自身权威、独占性资源和公正中立形象将不同的参与主体集结在一起，协调他们之间的活动，并且处理彼此间的各种争端。

政府的控制能力来源于政府对资源的独占性，对信息的掌握程度以及与其它组织在权力方面的不对称性。这种在资源、信息及权力方面的不对称性越强，它对其它组织的影响与控制能力也就越强，政府组织在网络中的地位就越重要。

图2是政府主导型治理网络结构图。处于网络中心的组织A是政府部门，它对其他三个成员B、C、D具有较强的控制能力，成员间同时存在直接联系和间接联系(成员D、C间为间接关系)，政府组织A与其它组织(成员B、C、D)之间权威机制的协调作用大于价格机制。网络内其它组织(成员B、C、D)之间的协调机制取决于价格机制和他们之间的地位落差状况，地位差异取决于资源及信息的不对称性。但网络各方(B、C、D)仍因价格机制而各有所获，资源和信息的差异仅影响各自发挥作用的程度和从合作中获得的利益大小。

2、政府参与型网络。政府参与型治理网络中，众多的主体在相互依存的环境中通过彼此合作，通过分享资源和权利来共同管理公共事务，各治理主体可以通过对话来增进理解，并发挥自己的比较优势，从而实现良好的网络治理效果。

政府参与型网络中，主体之间合作关系比较松散，各个主体在地位上是平等的，不管规模大与小都是通过一个开放的网络协议(契约)进行协调，协议是网络内各主体关系协调的基本准则，参与协作就要遵守协议。任何一个主体都无法支配网络内的全部资源，即主体之间不存在行政命令式的上下级关系，一切活动都建立在平等协商的基础上。

3、自组织型网络。自组织型治理网络是由社会团体、企业或非营利组织以及公众自发形成，各主体间通过沟通、协调达到组织网络，实施治理的目的。政府仅通过制定相应的政策、法律、规则对治理网络进行监督、规范和服务，或为网络参与主体搭建合作交流平台，创造网络建立与运行条件，而对于网络的运行仅是一个旁观者。

(三)地方政府实施网络治理的前提条件。网络治理的分权导向、社会导向、服务导向和市场导向为政府、市场和社会三个方面的合作提出了明确的框架，描述了治理的发展方向和最终结果，是一种理想的治理范式。但在实际运用中，实施治理的国家和政府，特别是地方政府有效治理或善治仍有其先决条件，否则治理也将面临失败。

1、权威的中央政府。没有权威的中央政府，国家就不可能对外维护主权完整和领土安全不受侵犯，对内创造社会组织和公民发挥作用的条件，并决定重大公共资源的分配方向、维护社会公平正义和公民基本权利。这里强调的权威主要就是从政府创造社会环境的责任角度出发，而不同于集权，不同于“事无不统”的专权。

2、稳定和谐的社会环境。保持社会稳定和谐是实施有效治理的客观要求，否则治理将无从谈起。

3、全社会的民主与法制意识。网络治理的分权化导向，自组织方式，谈判确立目标的过程，网络运行的规则要求以及结果的公共性原则都体现了民主与法制的精神。因此，实施网络治理必须以自愿、民主、协商的方式构建网络，以法制化的方式规范、制约、调整参与主体的行为以避免利己行为导致的网络失败。从这个意义上说，网络治理必须以依法治国为前提，以社会组织与公众的民主意识和法制精神为基础。

4、高素质公务人员构成的具有专业水平的决策与执行机构。地方政府实施网络治理的目标在于建立服务型的政府。这就要求政府组成人员既具有专业化水准，又具有高的网络管理能力。同时在其确定政策目标、决策与执行的过程中不断做出面向公众选择的即时性回应。否则网络治理可能因政府自身缺陷而告于失败。

在我国目前的政治、社会和文化环境下，引入网络治理理念，深化行政体制改革，转变政府职能，改善公共服务，实现建设服务型政府的目标很有必要，但也要根据我国社会的实际需要与可能在层级制政府结构的基础上，以政府主导型和政府参与型为主确定治理目标，循序渐进，加以推进。

三、地方政府网络治理的实践:以宝鸡为例在政府参与的治理网络中，政府作为一种特殊的组织，其资源的有限性是必然存在的，对地方政府更是如此。由于组织的自身缺陷和自利性决定了其追求目标利益最大化的动机和行为，在其提供公共产品和服务的时候必然存在资源投入的有限性和公共服务需求的无限性之间的矛盾。政府如何在不同领域和工作任务中分配和使用有限的资源?如何在资源投入受限的情况下，利用社会资源?如何在克服政府自身缺陷的同时引入市场机制并更好地调动和利用社会组织及公众的帮助，提供更加充分的公共服务是一个较为复杂的问题。网络治理理论为上述问题的解决提供了可行的选择。在实际工作中，按照网络发起者(往往是政府或政府部门)的动机和要完成的工作任务，治理网络常见以下几种形式:(1)以消除政府资源约束为目的构建的网络;(2)以引入市场机制、管理、人才和技术手段为目的构建的网络;(3)以执行重大决策或实施重大项目为目的构建的网络;(4)以应对和化解公共危机及重大安全事故为目的构建的网络。

本文作者曾长期从事公共管理工作，并主政宝鸡多年，基于对我国现阶段地方政府行政环境的认识和把握，面对复杂而广泛的公共服务需求，借鉴网络治理理念，在努力改善政府自身公共服务能力的同时，利用政府的威信和可交换资源，以政府主导或参与的形式，引导社会力量广泛参与，构建治理网络，最大限度地改善公共服务，取得了较为理想的治理效果。现介绍几例如下:1、建设大型公共设施或项目的网络治理。“钱少也要干大事”，逼出来的网络治理———渭河综合治理(政府主导，社会多方参与型)。渭河由宝鸡市内穿城而过，由于其北方季节性河流的特点，除雨季外，大部分时间水量很小，渭河城内堤防设计为百年一遇标准，可过洪水7000立方米/秒，但在农灌引水和少雨季节，有时流量不足10立方米/秒。因而常年沙石裸露，加之采沙与倾倒垃圾，渭河成为宝鸡市内藏污纳垢之地。

渭河综合治理的目的在于，在确保行洪安全的前提下，利用渭河滩涂土地美化、绿化城市，创造公共价值，提升城市品位，给老百姓建设一个休闲活动的好去处。到目前为止，已完成约11公里长、250米宽的公园建设任务，总投入约在3亿元左右。由于政府特别是市级政府投入有限，建设任务与政府能力之间差距较大。为解决问题，市政府决定由城建局牵头，组织和动员社会力量参与建设，形成了一个政府主导下多主体广泛参与的治理网络。以全长3公里的一期工程为例，预算投资5000多万元，结果政府仅实际投入2000万元左右，由于中央项目的支持，地方政府实际投入不足500万元。结果建成了60多万?的绿地公园和5个具有地方文化特色的市民活动广场和配套的健身设施。如此大的一期工程，仅有7个管理人员，其他的养护任务、清洁任务都利用公园经营收益，由网络其他主体雇佣临时工完成。

渭河公园治理之所以成功，主要是因为以下原因。(1)对渭河公园治理的共识。规划建设渭河公园，一方面可以改善宝鸡市环境，有益于生态治理，有助于建设生态城市;另一方面，对于政府单位，这一举措可以提高政绩，对于民众，则可以改善居住环境。所以各参与主体都认可网络治理的成果。(2)主体因素。在合作过程中，各方都投入自身的优势资源，这样减少了政府压力，也保证了网络治理的成功。在各主体积极参与过程中，合作过程也较顺畅，合作态度较积极。(3)关系因素。在各方对合作效果都十分认可的情况下，参与网络的积极性都很高，各主体都积极沟通，相互较信任。(4)环境因素。包括上级支持和公众参与。公园建设及维护阶段，公园管理机构由市秘书处直接领导，保证其工作的顺利推行。强有力的领导者保证了各治理主体之间相互信任，沟通及时顺畅，各主体积极参与网络治理，合作态度良好。其次是公民广泛参与，公民参与一方面可以减少政府工作中的障碍，另一方面公民参与可以为政府提供人力、物力资源。环境的支持对网络治理效果的影响也非常重要。

2、增强城市管理协同性、整体性和反应即时性的网络治理———宝鸡数字化城管新模式(政府主导，多方参与型)。为了有效提高城市管理工作效率和水平，宝鸡市按照建设部推广数字化城管新模式工作总体部署和省建设厅对数字化城管工作“夯实基础、循序渐进、全省示范”的要求，坚持“立足实际、满足应用、创出特色”的原则，高标准规划设计，高水平建设，高效能管理，从市区实际出发，全面整合管理资源，对城市管理体制、机制进行了变革。2003至2008年，在市政府主导下，根据城市管理一体化要求，明确了城市管理的参与部门、职责任务和运行机制等要求并制定实施方案和规划，着力提高城市管理处置能力，形成了具有宝鸡特色的数字化城市管理治理网络。宝鸡市数字化城市网络治理中，宝鸡市政府、城市管理委员会发挥着主导作用，通过市政府的强有力的领导与协调为各个主体提供了参与空间，此外还要对治理网络的运行进行过程管理与结果控制。通过整合各个部门的资源与力量，不仅减轻了过去城市管理的负担，而且有利于提高城市管理公共服务的质量与效率。

数字化城管系统是依托现代信息技术，通过管理流程再造，整合多种资源，通过部门联动而构成的大城管系统。它的主要特点是:一是政府主导，规划先行。该系统根据城市管理一体化要求，在市政府主导下，明确该网络的实施范围、功能定位、参与部门、职责任务和运行机制等要求并制定实施方案和规划。二是多部门参与，协同式运行。明确划分城市公用设施、交通设施、环卫设施、绿化设施、房屋土地设施和其他设施，确定管理、执法监督责任主体。同时，以26个城管委成员单位为基础，以公安、民政、交通和供电、通讯等单位为补充，明确其在城市管理中的责任，全部纳入城市管理系统范畴。各终端单位依据数字化城管时效性强、任务繁杂的工作特点都成立了应急分队，完善了快速反应机制。为便于协同，依据“监督上移，处置下移”的原则，建立了“一级监督(市级)”、两级指挥(市和市级部门、区政府)、三级管理(市、区和街办)、四级联动(市、区、街办和社区)的管理体系。将监督职能上调，将处置力量下移，较好地解决了各级之间的协作与整体联动效应。三是创新体制机制，科学再造城管工作流程。在城市管理中心内设监督、指挥两个分中心。监督中心负责受理城市管理问题信息，对办理结果进行核查，对参与部门工作进行监督考核和综合评价;指挥中心主要负责协同各部门之间涉及城市管理工作的相关事项、分配任务，对工作落实情况进行督促检查，处理监督分中心反馈的事项。形成监督、指挥两个相互制约、良性互动的工作轴。按照监督、指挥两轴协同运作的要求，建立信息采集、案卷建档、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结果和考核评价7个环节的工作流程。

3、执行重大决策，实施综合治理。宝鸡市实施“突破西山扶贫开发战略”的网络治理(政府主导，社会参与型)。宝鸡市西部山区隶属陈仓区与市区毗邻，由8个乡镇组成。其距中心城市之近，自然条件之恶劣，贫困程度之深重，人口密度之大，在宝鸡市12个县区乃至全省也是少有的，是多年扶贫开发工作始终没有啃下的“硬骨头”。2005年，市委、市政府决定创新体制、机制，按照“政府牵头，社会参与，板块推进，综合治理”的原则，举全市之力实施“突破西山”的扶贫开发战略。围绕基础设施建设，社会事业发展，移民搬迁，特色产业发展及生态文明建设五大工作重点，进行综合整治。

“突破西山扶贫开发战略”网络治理主要有以下几个特点。首先，强有力的领导者保证了各治理主体之间相互信任，沟通及时、顺畅，各主体积极参与网络治理，合作态度良好。西山治理网络的中心节点为西山工委和西山建委，受市委、市政府直接领导，全权负责西山8个乡镇的扶贫开发工作，负责与其他网络治理主体的协调与沟通，将西山扶贫责任由县区级层面提升到市级层面，由过去单靠部门扶贫提升到整合全社会资源扶贫，从而保证了该项工作的顺利推行。其次，社会力量在网络中发挥了重大作用。通过动员社会力量广泛参与，举全市之力整体推进“突破西山扶贫开发战略”的顺利运行。参与西山扶贫开发治理网络的市级部门102个，陈仓区级部门47个，一对一的包扶130多个贫困村，一定5年不变，不脱贫不脱钩。同时由市委组织部、人事局和扶贫办每年抽调100名优秀中青年干部，在西山开展驻村挂职扶贫，既完成部门扶贫任务，又培养锻炼干部。全市规模以上企业和驻市大单位、社会团体也都参与了西山的扶贫开发工作，包括市区医院、职业院校、企业家协会、慈善机构、妇联、共青团、房地产企业以及其他组织和个人。公民社会的广泛参与为政府提供一些人力、物力资源，因此环境的支持对网络治理效果的影响也显得非常重要。最后，实施项目直通车制度，捆绑使用各类项目资金支持扶贫开发。凡是中央、省、市下到西山的项目，资金一律直拨西山建委，决算在陈仓区，并按照“渠道不乱，用途不变，整合使用，各级其功”的原则，将不同部门的各类产业项目，交通、农田水利、扶贫开发、社会事业等资金捆绑起来，集中用于整村移民搬迁，连线扩面，板块推进。以大整合、集中投、整体搬和综合治的方式彻底解决贫困问题。

四、网络治理理论对地方政府深化行政体制改革的启示实施网络治理是我国地方政府在社会主义市场经济条件下，基于层级制政府模式基础上，改革自身弊端，动员社会力量，引入市场机制，鼓励公民参与，应用新技术和管理知识，建设服务型政府的可行选择;是平衡政府与市场作用的有效手段，是克服市场失灵与政府失败的根本途经，是行政民主的重要表现形式;是借用外力，解决公共资源约束，实施重大公共项目，应对各种挑战，促进社会和谐，改善公共服务的理想模式。

同时，网络治理理论也为地方政府在现阶段如何改革自身，以适应和更好的发挥其主导公共服务的职能指明了方向。

基于对网络治理理念的理解和治理实践的体会，本文认为，我国地方政府行政体制改革应做好以下几个方面工作:一是要继续解放思想，破除官本位思想，彻底摈弃政府垄断公共服务的观念。要勇于放权，要与社会组织与公众分享公共权力，在提供公共服务过程中，引入多方主体参与，最大限度地利用社会资源。二是尽可能地利用市场的力量和企业家精神改善公共服务，提高资源利用效率和公共服务效能。在履行政府职能时引入市场化的操作因素，承认企业等组织的公共地位。三是要努力增加政府工作的协同性、整体性，优化政府结构，实施组织整合。其基本特征是纵向减少层级，横向加强协同。以便于围绕实施重大政策，完成重大项目而结网时的各方参与，便于实现与服务对象即时沟通与反馈的顾客导向型组织结构。这种基于网络治理的组织整合应成为政府机构改革的基本目标。四是要增强政府工作的灵活性(适应性)、迅捷性(快速反应能力)，建立在数字化网络技术支持下的工作协同机制。其基本要求是为了实现网络治理目标，各网络参与主体可以实现相互协调、即时反馈，并能因应环境变化引致的网络目标变化，并做出即时的适应性调整。这是信息化时代政府应有的基本技能和实施网络治理的技术基础。五是建立一支适应于实施网络治理的公务人员队伍。其基本要求是敬业、精干、专业;其次要精简数量，提高质量，使每个个体都成为其所从业领域解决具体问题开展创造性劳动的行家里手;第三要有能够对网络实施有效管理的政府高级官员。要从层级制政府环境下政府高级管理人员只重视对人员和项目的管理转向网络治理环境下，对更多合作网络及其参与主体的管理，其主要职责是协调各种资源以创造更大的公共价值。公务人员的素质既是政府有效施政的保证，又是实施网络治理的前提。六是要制订有利于推进网络治理的政策、法规导向。在目前以层级制政府体制为基础的条件下，推进网络治理，必须明确方向，确立目标，制订鼓励支持实施网络治理的领域、项目和政策。政策具有促进或抑制网络治理发展的作用，特别是在公共管理理论研究滞后于网络治理实践发展的今天更是如此。七是建立稳定和谐的社会环境，鼓励支持，培育发展壮大社会组织，培育更多的网络参与主体。公民社会的觉醒、社会组织的参与、社会秩序的稳定和谐是网络治理得以实施的社会基础。