西部构建城乡一体化社保体系

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提要:随着我国西部大开发战略的实施及经济体制转型速度的加快，西部地区工业化、城市化、现代化的进程快速提高，随之形成了的城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度。因此，建立涵盖西部城乡一体化社会保障模式成为完善西部社会保障体系建设的当务之急。笔者从经济学、社会学的角度分析了西部城乡一体化社会保障模式的框架体系，并提出了相关保障措施建议。

关键词:社会保障；社会转型；农村社会保障；一体化

1问题的提出

根据发展经济学的观点，人类社会总是要经历从传统经济社会向现代经济社会过渡的不同发展阶段，而且各个阶段都有其各自的城乡经济社会结构。我国是发展中国家，具有城乡二元格局的典型特征，在建立社会保障制度时似乎更多地强调了区别对待，沿袭了计划经济时代所形成的城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度。从历史上看，与城镇居民普遍享有社会保障的情形不同，社会保障对农村居民的覆盖是极其有限的。新中国成立后，我国政府着手建立了面向城市企业劳动者的社会保障制度。在农村，通过和集体化，实行以家庭为主的、家庭与集体相结合的保障制度。作为现代社会保障核心内容的社会保险并未在农村实施，造成城乡社会保障明显的二元化特征。从整体上看，尽管建国以来党和政府在农村逐步实行了一些社会保障措施，如社会救济、救灾、实行“五保户”制度等；制定了有关的条例和法规，如社会优抚安置等；兴了一些社会福利事业，如敬老院、光荣院、福利工厂等。但是，在农村实行家庭联产承包责任制以前，以社队为基础的集体保障在保障项目、保障水平和保障内容上都无法与城镇职工的“单位保障”相提并论。20世纪80年代初期推行的农村承包责任制，传统的集体核算制被打破，农户成为独立自主的经营单位，原来靠集体经济制有限的保障已名存实亡，除个别特殊对象外，农村居民基本靠土地保障，使原有的农村社会保障制度丧失了赖以支撑的集体经济基础，农村社会保障建设陷入停滞不前的状态。土地承包责任制的实施，将农村居民的保障推向家庭保障和土地保障，农村地区经济发展的不平衡使得农村居民没有被社会保障制度覆盖。此外，随着西部大开发中工业化、城市化、现代化进程的加快，土地已不能抵御农民面临的越来越大市场竞争风险和生活风险，给社会发展带来极大的隐患，尤其是占农业人口比重较大的西部地区矛盾更为突出，而城镇和农村的非公有制经济主体中的劳动者没有纳入社会保障覆盖范围中，经济主体多元化、劳动力市场化、收入差距扩大化和社会阶层分化诸多社会问题的出现，如果不建立城乡一体化社会保障制度，势必引致社会矛盾激化，直接影响市场经济体制改革的步伐和经济的稳定发展。

目前我国正处于提高工业化水平和调整产业结构的社会转型阶段，城市化的迅速崛起，使大批没有社会保障基金，特别是社会保险基金积累的农村居民在转变为城镇居民后给城镇社会保障体系带来巨大的冲击。因此，建立城乡有机衔接、一体化的社会保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成风险有效分散和损失分摊的基础上实现社会稳定，在最大范围内通过社会保障的转移支付功能达到社会的公平和稳定。

以陕西省为例，陕西是西部开发的桥头堡，在西部城市化、工业化发展中具有重要地位。随着西部大开发战略的推进，陕西城市化、工业化发展速度的逐步加快，城乡间社会保障矛盾日益突出。据统计，1998年，全省参加养老保险社会统筹的单位达1.54万户，职工158.2万人，离

退休职工51.1万人，养老基金当年收入17.4亿元，其中单位缴纳13.7亿元，个人缴纳1.8亿元；支出19.2亿元。1998年全省参加失业保险职工达232万人，失业保险收入1.4亿元，支出1.3亿元，享受失业保险的职工5万余人。到2000年，企业离退休人员已达72万人，农村定期享受救济人员有147706人，城镇享受定期救济人员28457人；城镇从业人员470万人，城镇享受社会保障的国家职工119048人，集体职工13404人，离退休人员222618人；城市居民最低生活保障标准115元ö人，城市居民最低生活保障金人均支出水平仅为64元ö人，均低于国家标准。企业职工基本养老保险基金其他收入占当年收入的0.05%而支出则占当年支出的99.63%。由此可见，城镇个体之间、城乡之间都存在不同程度的差异化，这种差异使西部地区的社会保障制度建设进程缓慢。

2建立西部城乡一体化社会保障模式的理论基础

西方国家社会保障制度的建立均与工业化的迅速发展相伴而行。社会保障从工业化起步阶段的“特殊主义”向工业化高级阶段“普遍主义”的发展，不仅适应了社会结构变动的需要，同时也促进了社会结构的整合与一体化，甚至成为社会结构转型的一个重要的标志与内容。工业化、城市化导致的社会结构从传统向现代的转型，以及自给自足的小农经济向现达的商品经济的转变，使社会生活的风险结构发生了重大的变化，过去人们赖以依存的传统保障方式已开始过渡到现代保障方式。然而，不论社会成员所从事的职业和所在地域有何种差别，在社会生产和社会生活过程中，都不可避免地承受一定的风险，这些风险表现为:一是自然风险，如天灾，人的生以及先天素质的机能缺陷等等，由此引发生活危机。二是社会风险，如社会变革中的意外事故，人口众多，家庭负担沉重，个体社会化失效等，使社会成员无法预期未来社会风险所带来的保障压力。

三是经济风险，由于社会竞争的日趋激烈，由于社会成员所属单位经营失利而造成个体失业，使社会成员无法得到基本生存所需生产资料和生活资料，由此遭受损失和伤害。根据马斯洛的需求层次理论，社会成员的需求是以层级的形式出现的，并由低级向高级层次逐渐递进发展，其中生理需求、安定或安全的需求是社会成员的最基本的共同需求。社会保障的职能就是在很大程度上确保每位社会成员拥有宪法所赋予的基本生存权。因此，从社会成员承担风险及需求出发分析社会保障体系。

2.1我国农村社会保障体系框架

农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活质量。农村社会保障主要包括社会保险、社会福利和社会救济三个方面.我国的农村社会保障长期以来处于社会保障体系的边缘，在我国城市化进程和社会转轨期，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排斥在社会保障体制之外。目前在农村社会保障项目中最重要的是社会救济、合作医疗和养老保险。这是由工业化过程中的农村的实际情况所决定的。

2.2我国城镇社会保障体系框架

我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中将我国城镇居民社会保障的主要由社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚和社会互助五部分构成，随着产业结构的调整，国家确定了“两个确保”的指导方针，出台了最低生活保障的措施。其中城镇职工的社会保险在社会保障占到绝大比重，包括基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等。

城镇社会保障体系

可见，在两种保障体制中有共同的保障项目，即养老保险、医疗保险、社会福利和社会救济，这为建立城乡一体化社会保障模式奠定了基础。

3建立西部城乡一体化社会保障模式

一个地区社会保障工作的进展程度同其所处的经济发展水平有着密切的关系，它涉及到该地区整个社会经济资源的分配与社会公正、政府责任等。由于西部地区经济发展水平较东部沿海地区相对落后，因而导致西部地区的社会保障制度建设较东部发达地区相对缓慢。在国家进一步加大对西部地区投资和西部大开发的战略指导下，西部地区的经济发展将迅速提高，为此，应该尽快建立符合西部地区社会发展的城乡一体化社会保障模式，即建立基本保险普及化、一体化、社会化；职域型保障与地域型保障相结合、权利与义务结合、公平与效率结合、自保与互保相结合，主体多元化、筹资多渠道、结构层次化的社会保障模式。

随着西部经济发展环境的逐步改观，在保障项目上应该逐步扩大城乡以养老保险、医疗保险为主的基本保险覆盖面，建立个人储蓄性保险机制，并通过代际继承的激励手段提高参保人的积极性，实行自主缴费、财政补贴、代际传递。同时按被保障对象所在职域和地域的不同划分多层次、多结构的保障内容，并通过建立信息化平台将二者有机结合，体现被保障对象的权利义务对等性和公平效率性。对于社会福利和社会救助则应体现城乡居民的平等性，具体实施可采用地域性保障。目前我国属职域性保障的主要表现为城镇职工的社会保障，属于地域性保障的主要是农村居民、城市无固定收入者及家庭妇女的社会保障。此外，城乡最低生活保障制度、儿童及老人照顾、社区服务等也属地域性保障。

社会保险权利平等理论和社会保障的普遍性原则决

定了劳动者之间，只存在着社会保障交费额和享受水平的不同，而不应该存在有无保障的差别。实行社会保险的普及化，即对劳动者而言，不论其所属部门和行业，就业单位所有制形式，就业或失业，只要遭遇暂时或永久丧失劳动能力，生存发生困难，都应无例外地得到社会给予的基本生活的物质保障。市场经济和劳动制度改革要求劳动力在社会范围内可以自由流动，因而基本的社会保险对所有的劳动者在给付标准和办法上应是统一的，实行社会统筹和个人账户相结合，不存在由于所有制和身份不同的差别，特别是对基本生活保障和基本医疗保障，应不分所有制，不分产业，不分用工形式，不分地区，所有劳动者是统一的。这样可以促进劳动制度改革和产业结构调整所引起的劳动力在不同所有制单位和不同地区之间流动，也可以克服劳动制度改革和产业结构调整中劳动力流动和再就业的障碍。同时，西部人口的增加以及社会的老龄化问题日益突出，对社会保险的需要不断增加，应该建立国家法定的基本保险外，还应附之于职域型和地域型相结合下的补充保障和个人储蓄，以及最低生活保障的多层次保障结构。

4构建西部城乡一体化社会保障模式的对策建议

为确保西部地区城乡一体化社会保障模式的实施，改变被保障对象与其所属单位的依赖和依附关系，社会保障必须实行统一集中管理，即统一决策、统一收缴，积累的社会保障基金统一运营增值，统一服务。

4.1统一管理、分级管理

目前，我国社会保障中的社会保险、社会救济、社会福利等项目的实施缺乏统一管理机构。为实现西部地区社会保障内容、管理、服务的社会化和一体化，从长远的发展目标来看，应建立统一管理的社会保障机构，统一的社会保障业务管理机构，统一的基金运作机构，统一的监督管理机构。社会化服务和管理的主体是社会保险机构和社区组织，要建立以社会化管理为主，社区为主要依托，单位管理为辅的管理服务体系。

4.2加快信息化水平建设

加快西部地区社会保障管理的信息化、数字化建设，及时统计和了解西部地区社会保障的覆盖范围、保障水平、管理服务以及信息化交流。便于劳动者在区域间流动是及时交纳保障金，同时监督相关单位对劳动用工人员的保障措施的具体落实情况，监督社会保障资金的使用及筹集、运营状况。

4.3加大政府财政及政策支持

西部地区的地方政府应在扶持本地区经济发展的同时，加大对社会保障资金的投入力度，并对积极参保、投保的地区与行业给与经济发展等方面的政策支持，将城乡一体化社会保障制度建设作为西部发展与稳定的长远战略纳入发展规划。尽快发展地域经济，缩小地域差距，提高收入，改善西部城乡居民的物质生活水平，最终实现全社会成员都有所依、有所保的小康社会。

4.4加强法律法规建设

目前，由于我国现行的社会保障法律体系与市场经济发展的要求不相匹配和完善，致使在具体实施中缺乏必要的法律保护，无法做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。制约了西部地区社会保障的改革进程，因此，应本着公平与效率的原则，以国家颁布的宪法和相关法律为依据，根据西部地区经济、社会、文化发展的特点，逐步建立完善城乡一体化社会保障制度的法规建设。

4.5加快经济发展，提高保障水平

利用各种资源，发挥市场和政府的双重机制，解决产业结构的升级以及由此带来的城市化问题。在加快现代部门产业结构调整的同时，也应加快对传统部门生产技术水平的改进，通过现代部门扩张对传统部门的观念与制度现代化产生的影响——新技术提高产量，土地使用制度得以改善，农民进入农业合作机构保障等等，提高农业劳动力的边际生产率。要加快产业经济发展，使得第二和第三产业在产业结构中逐渐占据主导地位，消化吸收城镇和农村大量的剩余劳动人口，加快城市化进程，逐渐消除城乡二元结构及其造成的社会矛盾，尤其是要解决好“三农”问题。三要加快区域经济发展，发展区域特色经济，带动地方经济的快速发展，加大保障投入，完善社会保障项目，带动社会保障水平的总体提高。