公众参与环境法地位探讨

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摘要：世界各国的环境法中都确立了自己的公众参与原则，我国的也是如此。但是我国公众的环保参与意识及参与程度很不理想，这有多方面的原因，在现有的情况下，政府应该采取有效的措施，从提高公众意识到建立健全的执法体系等方面来完善这一原则。

关键词：环境意识；环境权；公益诉讼

回顾环境法的历史发展，我们可以看出它是随着经济的发展而逐步出现的，对于要环境还是要经济，这个选择是很难做出，大多数的西方发达国家都是选择了走\"先污染后治理\"的道路，但是这样做的结果是既浪费金钱，又使已经破坏的环境难以得到恢复。党的十六届三中全会提出，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，在可持续发展的理念指导之下，我们国家选择了一条不同于西方的发展道路，采取\"预防为主\"的方针，在发展经济的同时尽可能地使我们的环境问题降到最低。如何才能使这个方针得到有效的实施？目前，国家也制定了相关的制度和配套的法律，这些对于环境问题的解决都有着十分重要的作用，其中在环境法中确立公众参与原则的意义更为重大。

环境保护中的\"公众参与\"是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。环境状况好，公众是环境资源的享有者；环境受到污染，公众是受害者。因此，保护与治理环境人人有责。作为与自己的切身利益密切相关的生活和工作环境，公众一定会关注并且积极地为改善自己的生存环境而发挥自己的作用。世界上环境保护做得较好的工业国，解决国内环境问题基本上都是在公众推动政府、政府推动企业的模式下实现的，而我国的现有情况是我国的环境问题是自上而下的制度安排，这种模式下的公众参与具有很大的局限性。我国正在实施可持续发展的环境保护战略，在这个过程中，政府如何对待公众参与，建立公众参与制度和机制，提高公众参与的广度、深度和效果，国外有值得我们借鉴的一些经验。但是这些经验不一定适合我们的国情，我们应该有选择地进行借鉴，让公众参与具有我们中国的特色。

围绕生态环境保护通过公众集会和示威游行的方式进行抗议请愿活动，这在西方国家是很普遍的，也由于这样压力，西方国家的政府不得不直接介入干预环境管理，建立专门的环境保护机构，制定相应的法律法规。但是这种方式不适应于我们国家，我们国家的公民虽然也有示威游行的权，但是我们的这种权利的行使不能影响国家机关的正常的工作活动和社会的公众秩序，最重要的是我们的政府是人民的政府，是为人民服务的，如果人民不满意可以通过其他的方式向政府反映，政府会通过行政方式来及时地解决人民反映的问题，无需通过这种极端的方式解决。而我国虽然有这种机制，但是现有的机制还不完善，为此，要建立一整套健全的体系，为公众参与环保提供相应的条件，降低公众的参与成本。降低参与成本就要采取适当的措施：第一，要提高公众的环保意识。我国幅员辽阔，人口众多，环境问题比较严重，相对而言，国家财力和环境保护专业队伍力量有限。没有公众积极参与和全民环保意识的提高，环境状况就无法与人们对生活质量的要求和日益高涨的全球环保浪潮保持同步。但是，我国的现状是人们的环保意识总体水平不高，并且分布呈现二元化，据国家环保总局和教育部联合组织的全国规模的公众环境意识调查显示，我国现阶段的公民的环境意识、环保知识水平不高，并且参与环保活动的比率较低。通过对数据的分析，还看出我国现阶段公众的环境意识还明显地表现出一种多重二元化的结构：（1）环境意识水平的城乡二元化-从整体上看，城市公民的环境意识水平明显地高于农村。（2）环境意识水平反映在年龄结构上的二元化-在成年人和少年的环境意识进行比较，少年的环境意识在对环保的重视程度、自然、环保行为等各方面明显的高于成年人。（3）公众与政府在解决环境问题上呈现出二元分离形态，主要表现为公众的环境意识更多的表现为\"政府依赖性\"。针对这个现状，除了新闻舆论的大力宣传之外，就是要加强社会教育，尤其是对青少年的教育，使他们从小就养成环保的好习惯。但宣传和教育不是流于形式的空洞的口号和摆设，而是把他们落始于行动上。真正地从思想的深处理解到环境对我们的重要性，使这种意识在平时的行为中表现出来，成为生活中的一种习惯。当一种行为成为一种习惯的时候，我们不需要政府过多的投入人力和财力就可以改善生活环境的质量。从这种意义上说，提高公众的环保意识是最重要的，这是公众积极参与环保的基础。

第二，应该建立并支持环保团体。当公众的环保意识提高之后，自然地会在行动上采取相应的行动，组建环保社团是行之有效的，对这些组织政府应该给予肯定和支持。政府的工作是很繁重的，这种环保团体可以帮助政府收集有关的资料，进行社会调查，将民意真实地反馈给政府，以帮助政府做出正确的决策。这样，既增强了政府决策的公开性，透明度，便于公众参与，又保证了政府的决策反映了实际生活，能更好地被公众接受和执行，从而节省了政府的行政执法成本。

第三，要建立完善的法律制度。首先，在法律上要确定公民享有的环境权。1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》指出：\"人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中享有自由平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善当代和未来世世代代环境的责任。《\"中华人民共和国环境保护法》第6条规定：\"一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告\"。上述法律虽然在一定程度上涉及环境权的某些内容，但是这些规定过于原则，尤其是对公民环境的规定更为笼统，只不过是作为一种宣言性的规范加以确立，而不具有任何实体权利性质，受害人无法直接援引上述规定以具体请求司法保护。这就大大挫伤了公民与危害环境行为作斗争的积极性，也使公民参与环境管理失去了坚实的理论基础和法律保障。所以，在环境基本法中应具体规定公民享有日照、通风权、安宁权、清洁水权、清洁空气权、观察风景权等。如果公众的上述权利中的一项受到危害，就应该拿起法律的武器来维护自己的权利，以达到使公众环保参与成为一种可能而又可行的目的。否则，相关的机构或人员应承担相应的法律责任。最后，要制定相关的环境程序法，我国的环境实体法相对来说内容还是比较翔实的，但是我们的程序法数量少，内容也较为简略、松散、凌乱，很大程度上降低了政府行政行为的效率，也成了依法行政的主要障碍。建议尽快出台《行政程序法》或《行政程序实施条列》，如果条件尚不具备，可以先出台一部《行政程序实施条例》，其中除了规定政府行政的一般性程序外，还应当包括环境主管部门在进行环境管理中所遵循的程序，以及公众在参与环境管理、监督时应遵循程序和违反相关程序所带来的法律责任等。另外，还要建立环境公益诉讼制度，一个公民即使本人没有受到环境危害，他也可以以公众的环境受侵害而提起环境诉讼，这样，那些排放污染、危害环境的企业，不仅要受到环保部门的监督，而且还有可能被许许多多关心环境的市民、NGO起诉。这有利于促进企业提高环保意识，采取清洁生产、环境审计等自律行为。

公众参与的实施，是一个渐进的、动态的历史过程，它与一个国家的政治、经济、文化息息相关，他的实践必将随着国家的发展，经历从自发到自觉，从简约到丰富，从表层至深层，从伦理化到世俗化的过程。我们国家的公众参与要获得实质性进展，需要一个长期的过程，它是各个方面的逐步完善和提高的结果，这离不开政府、环保团体、公众的共同努力。