创社会管理做好为民工作

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摘要云南省委党校第二十八期中青班第四调研组一行6人，于2011年4月2日至4月9日对普洱市加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作进行了专题调研。调研工作得到普洱市委、市政府的大力支持，由市政法委牵头召开由政法委、公安局、司法局、法院等相关部门领导参加的座谈会，然后调研组分别调查走访了政法委、公安局、司法局、法院、统战部、妇联、计生办、团市委、市委党校多个党政部门，收集了普洱市加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的大量资料，特别是2008年孟连“7·19”事件及2009年江城胶农与云胶集团纠纷事件后普洱市推行为民服务五项制度、推动社会管理创新的相关资料。调查组认真学习了中央和省委有关文件，根据调查资料，形成本调研报告。

关键词社会管理群众工作为民服务

一、普洱市加强和创新社会管理的历史与现状

普洱市位于云南省西南部，总面积44221．34平方公里，是云南省面积最大的一个市（州）。东南与老挝、越南接壤，西南与缅甸比邻，国境线长达625公里。普洱市辖1个市辖区、9个少数民族自治县。普洱市总人口数为237万，其中少数民族人口达144万，占61%。全区少数民族有36个，世代居住在这里的有14个。主要有哈尼族、彝族、傣族、拉祜族、佤族、布朗族、瑶族等。

解放后，普洱市各民族团结和睦，共同发展，人民群众乐观、知足、善良、感恩，“村村寨寨哎打起鼓敲起锣，阿佤唱新歌……。”这一首享誉全国的“阿佤人民唱新歌”的发源地就是普洱。1951年元旦，普洱辖区（包括今西双版纳州）26种民族的48名代表在普洱举行隆重仪式，立下民族团结誓词碑：“我们二十六种民族的代表，代表全普洱区各族同胞，慎重地于此举行剽牛，喝了咒水，从此我们一心一德，团结到底，在中国共产党的领导下，誓为建设平等自由幸福的大家庭而奋斗！”调研组在普洱调研期间，普洱市正在举行民族团结誓词碑建碑60周年庆典活动。多年来，普洱市高度重视社会管理，为形成和发展适应当地实际的社会管理制度进行了长期探索和实践，积累了宝贵经验，民族关系、党群关系、干群关系亲密和谐，边疆安宁，社会稳定。

随着经济社会快速发展、改革开放不断深入、人们思想观念深刻变化、社会加快转型、利益格局加快调整，与全国、全省一样,普洱市社会管理领域的各种新情况新问题不断涌现。总书记在中央党校省部级主要领导社会管理及创新专题研讨班上的重要讲话指出，当前我国的社会管理领域存在七个方面的突出问题。白恩培书记在全省群众工作会议暨全省领导干部社会管理及创新专题研讨班上指出，云南省面临六个方面的突出问题和特殊情况。总书记指出的七个方面的突出问题，以及白恩培书记指出的六个方面的突出问题和特殊情况，在普洱市都不同程度地存在着，其中最突出的问题和特殊情况主要表现在边疆、民族、贫困、农业农村等几个方面，特别是集中表现在围绕土地利用而产生的利益分配方面。

社会经济的快速转型，需要我们不断加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平。曾经一段时期，普洱市个别地方的群众工作、社会管理严重滞后于新形势发展的需要，最终发生了2008年孟连“7·19”事件、2009年江城胶农与云胶集团纠纷事件等重大群体性事件。2008年7月19日，普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县因胶农与公司的利益纠纷引发震惊全国的“7·19”事件，执行任务的公安民警被不明真相的500多名群众围攻、殴打，冲突过程中，民警被迫使用防暴枪自卫，2名群众被击中致死。事件还造成41名公安民警和19名群众受伤，9辆执行任务车辆不同程度损毁。“7·19”事件的发生致使孟连县的干群、警民关系跌到低谷。2009年3月，由于土地租赁纠纷，普洱市江城县曲水、嘉禾两乡数百名村民闯入省农垦集团云胶江城分公司的胶林，争相抢割橡胶。同时在中越边境15号界碑旁搭建工棚，与政府工作队形成对峙。公司胶工因胶园被抢割收入没有来源，情绪十分激动。农民与胶工之间，农民、胶工与政府工作队员之间的对抗情绪强烈，一场群体性械斗和流血事件一触即发。江城胶农与公司之间的冲突一旦升级恶化，情况比孟连“7·19”事件还要严重。由于调处及时合理，最终避免了流血冲突的发生。

“7·19”事件发生后两年多的时间里，孟连在省委、省政府和市委、市政府的坚强领导下，痛定思痛，吸取经验教训，狠抓整改落实，采取有效措施，认真开展了维护社会稳定、产权改革和利益调整、“兴边富民送温暖”、干部纪律作风整顿及基层组织建设等工作，影响孟连社会稳定的主要矛盾和突出问题已得到彻底解决，党群、干群、警民关系恢复融洽，实现了边疆经济稳步发展和社会大局的和谐稳定。在参与“7·19”事件的559名群众中，通过党组织的培养教育，有11人参加入党积极分子培训，5人成为预备党员，1人列为考察对象。

云胶集团与江城县部分村民土地租赁纠纷发生后，江城县党委、政府认真深入地倾听、了解群众的利益诉求，在群众与企业间作公正的裁判，切实做到了群众合理的诉求解决到位。江城县坚持以“调整利益，完善租赁关系”为主线，将云胶江城分公司和农民的土地租赁合同年限、土地租金进行调整，并对农民反映强烈的历史遗留问题和开展民生工程等问题进行了明确。江城县在巧妙化解社会矛盾后，以创先争优活动为契机，以开展“边疆党建长廊”和“边疆团建长廊”建设为抓手，在全县522个村民小组认真组织实施“红旗村寨飘，红歌人人唱”工程，长达183公里的国境线上，10000多面红旗迎风招展，实现了行政村、村民小组的国旗、党旗、团旗全覆盖。江城的老百姓说，“能挂这个旗子，我们觉得很自豪”。

孟连“7·19”事件后，普洱市委市政府痛定思痛，加强和创新社会管理，切实做好新形势下群众工作，着力构建和谐的干群关系、党群关系、警民关系，引领孟连冲出了发展稳定的困境，其经验、做法，所取得的成效，得到了中央和省委领导的肯定，相继做出批示。

二、普洱市加强和创新社会管理主要经验与做法

孟连“7·19”事件后，普洱市委、市政府及政法各部门在省委、省政府的坚强领导下，认真总结经验教训，深入剖析问题根源，研究加强和改进新形势下群众工作，用群众工作统揽维护社会稳定工作，增进党群、干群、警民关系和谐，实践探索出了一套“为民服务五项制度”、“化解矛盾五项机制”、“处置事件五个到位”行之有效的维护稳定“三五”工作法，推动了全市社会管理工作的创新发展。

（一）为民服务五项制度

1．民情责任区制度

全市划分为乡村两级民情责任区，实行分级负责制，所有责任区实行责任人全覆盖。市、县挂钩乡（镇）的领导为乡级民情责任区的第一责任人，乡（镇）主要领导为直接责任人；市、县直属部门和乡（镇）的领导为村级民情责任区的第一责任人，村（社区）党组织书记和村（社区）委员会主任为直接责任人。责任人深入责任区开展民情调研、民情收集、民情分析、民情办理、民情回复、民情归档工作，认真梳理、分析，提出处理意见，及时帮助解决问题和困难。

2．人民勤务员制度

全市各级机关及参公管理事业单位的全体工作人员、村（社区）干部和大学生村官都是人民勤务员。勤务员深入责任区了解民情，做到“四必熟、五必到、六必访”，即：村两委干部必熟，党员和村民代表必熟，村民小组长必熟，重点农户必熟；安排工作必到，召开会议必到，发生事件必到，举行重要活动必到，解决重要问题必到；困难户必访，上访户必访，老党员必访，刑释解教人员必访，服刑人员家庭必访，对政法工作有意见的必访。

3．民情联席会制度

全市各级各部门定期召开专题民情联席会议。市级半年召开一次，县（区）每季度召开一次，乡（镇）两个月召开一次，遇到重大民情事项随时召开。联席会议收集分析本级责任区民情动态，结合实际提出工作意见和建议，统筹协调有关部门解决本级责任区重大民情事项，研究制定利民惠民措施。联席会议研究事项形成会议纪要，督促责任人和有关部门抓好落实，无法解决的民情事项及时上报上级党委、政府。

4．民情巡视员制度

各级人大、政协、纪检监察、政法干部组成民情巡视组，定期不定期开展巡视工作，全面了解责任区民情舆论动态和民情动向，检查责任区责任人、人民勤务员履行工作职责情况，督促责任区民情事项处理、民生问题解决。

5．民情考测评制度

对民情责任区责任人履行职责情况进行测评，运用民主测评、民意调查、实地检验的方法对两级责任区民生问题的解决情况、人民勤务员履职情况、党员干部、政法干警的作风状况等进行测评。促进干部作风转变，增进党群干群警民关系，着力从根本上夯实维护社会稳定的群众基础。

（二）化解矛盾五项机制

1．矛盾纠纷排查预警机制

市维稳办、县（区）维稳办、乡（镇）综治维稳中心定期对辖区内的社会矛盾纠纷进行分析研判，对可能产生的一些苗头性、倾向性问题排查摸底，超前预警，有针对性的提出解决问题的对策和方案。对重大社会矛盾隐患由维稳办下发《预警通知书》和《专项督办通知书》，相关地区部门做好化解工作，实行“零报告”制度，将矛盾纠纷化解在当地、化解在基层、化解在萌芽状态。

2．重大事项维稳评估机制

市、县（区）成立由党委、政府分管政法工作的领导为组长、副组长，相关部门负责人为成员的重大事项社会稳定风险评估领导小组。重点在企业改制、征地拆迁、移民安置、重点工程建设等容易引发社会矛盾的领域实行社会稳定风险评估。对涉及群体性利益的重大决策、重大项目和重大活动，坚持“五个不出台”，即：违反法律和政策的不出台、损害群众利益的不出台、违反市场经济规律的不出台、影响干群关系和谐的不出台、多数群众不满意的不出台。

3．政法部门督导化解机制

市级政法部门领导挂钩联系全市矛盾纠纷突出的乡（镇），县（区）政法部门领导挂钩联系矛盾纠纷突出的村委会、村民小组。遇到重大矛盾纠纷，挂钩领导随时到现场督促指导化解工作。对市、县（区）历史遗留问题和新产生的矛盾纠纷，督促指导相关部门进行化解，并定时报告处理结果，不断推进社会矛盾化解工作。

4．市级领导全员接访机制

市、县（区）两级维稳办、信访局对全市的矛盾纠纷进行排查、筛选、归类上报，对涉及群众利益和涉法涉诉问题等重点矛盾纠纷，由市委、市人大、市政府、市政协领导轮流带领相关部门负责接访，通过开门接访、现场接访、当场交办、会后督办等措施，解决好信访群众的合理诉求，对群众的一些不合理诉求，做好政策宣传、思想疏导工作。

5．综治维稳协调机制

在党委、政府的统一领导下，由综治维稳中心牵头，整合乡（镇）派出所、司法所、人民法庭、信访办、武装部等力量，集中统一负责受理、调处辖区内矛盾纠纷，努力构建社会矛盾联调、治安问题联治、邪教活动联防、社会管理联抓、便民实事联办的综治维稳工作机制，做到小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交，筑牢维护社会稳定的第一道防线。

（三）处置事件五个到位

1．调查研究深入到位

对涉及各类群体性事件和重大不稳定隐患，各级党委、政府要组织政法机关和有关部门进行深入调查研究，全面掌握情况，认真梳理分析群众诉求是否合理合法，正确研判矛盾纠纷性质，把握事件发展的动态和基本趋向，写出调研报告供党委、政府及有关部门决策参考。

2．合理诉求解决到位

对社会矛盾中的群众诉求，认真组织有关部门进行调查核实，对合理合法的诉求，依法、依规、依政策给予解决到位；对合理不合法的诉求，创造条件尽力解决；对不合理不合法的，要明确指出，正确引导，坚决维护群众合法权益。

3．思想工作细致到位

法律、法规、政策解决合理诉求后，由党委、政府牵头组织工作组，政法各部门参与，开展法律法规宣传教育。对群众不合理不合法或过高要求，整合各方力量，进村入户，包村包户，采取多种形式，开展不厌其烦、耐心细致的宣传、引导、疏导和矛盾化解工作。

4．法律手段跟进到位

在宣传到位、利益调整到位、落实政策到位、关注民生到位的情况下，仍进行堵塞交通、围堵冲击党政机关、司法机关、非法游行、扰乱破坏正常生产办公秩序等非法活动，报经上级有关部门同意后，由党委政府统一指挥，组织相关处置力量依法采取果断措施，坚决予以处置，防止事态升级扩大。对少数煽动、挑头教唆和别有用心的人员，依法进行严厉打击，彰显法律的威严。

5．后续工作完善到位

事件有效处置后，坚持工作力度不减小，组织力量不弱化，积极主动做好后续工作。开展深入细致的思想工作，继续宣传法律、法规和政策，化解对抗情绪，减小处置造成的负面影响。继续抓好政府承诺事项的兑现落实，从事关群众切身利益的实事抓起，积极帮助群众解决实际困难和问题，让群众受教育、得实惠，确保矛盾纠纷彻底化解，取得良好的社会效果。

三、思考与启示

（一）加强和创新社会管理，必须深入贯彻落实科学发展观,正确认识和处理加快经济社会发展与维护社会稳定的关系

“7·19”事件后,孟连县在4个边境乡镇组织开展以“送温暖、办实事、促发展、固边防”为主题的“兴边富民送温暖”活动,组织实施“兴边富民”整村推进项目，大力推进边疆“解五难”工程，组织实施农业综合开发、中低产田改造、县乡油路改造、农村通达工程、农村电网改造、农村安全饮水、扶贫开发等一批事关民生的基础设施项目，落实农民种粮直补等一系列强农惠农政策。事实表明，发展是硬道理，稳定是硬任务，坚持科学发展，必须始终做到“两手抓，两手都要硬”。要把发展作为解决一切问题的基础，用改革发展的办法解决前进中的突出问题，以安定和谐的社会秩序为又好又快的科学发展提供坚实的保障。

普洱市是一个典型的边疆民族贫困地区，加强和创新社会管理，必须突出发展这个主题，把加强和创新社会管理的着力点放在加速发展、加快转型上。要在加速发展、加快转型中努力缩小同发达地区的差距，努力提高人民群众生活水平。要牢固树立群众观点，切实保障群众利益，让党员干部始终想发展之事、谋发展之策，让人民群众相信党员干部、一心一意团结在各级党组织周围，为早日过上更好的日子而共同奋斗。

（二）加强和创新社会管理，必须努力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题

“7·19”事件后，孟连紧紧抓住橡胶产业产权改革和利益调整工作这个关键，按照“分林权、清地权、选模式、发证书”的工作思路，经过大量的调查测算，广泛深入的宣传引导，以及各方反复的协商谈判，最大限度地让利于民，逐步理顺了土地权属、产权和利益分配关系。同时，总结橡胶产业改革工作经验，抽调工作力量，继续稳妥处理好茶叶、咖啡等其它绿色产业发展中出现的问题。

解决群众的合理利益诉求是化解矛盾的核心，孟连“7·19”事件和江城胶农与云胶集团纠纷事件的发生，都是胶农与橡胶公司之间经济利益纠纷多年积累并逐步激化的直接结果，只有解决了群众最关心、最直接、最现实的土地利用和利益分配调整问题，才能真正地化解多年积累的矛盾和问题。

在群众的利益诉求面前，各级组织和领导干部要时刻摆正位置、坐正“屁股”，正确把握和处理人民群众的根本利益和现实利益，整体利益和个人利益，以及不同群体、个体之间的利益关系。合理调节好各种利益分配关系，让人民群众共享改革发展的成果，社会和谐稳定才有基础。只有把群众放在头等位置，在思想上尊重群众、在感情上贴近群众、在行动上深入群众、在工作上依靠群众，急群众之所急，想群众之所想，把群众当作自己的亲人，才能做好群众工作，才能得到群众的认可和拥护。

（三）加强和创新社会管理，必须全面加强党的基层组织建设

“7·19”事件后,孟连县通过大量调查研究，采取系列有针对性的措施加强基层组织建设。调整优化基层党组织设置，32个村建立了党总支，新建了198个党支部，对全县6个乡镇28家企业120个专业队政企不分的情况进行了全面清理和调整，重新设置为相应的村民小组，纳入当地村委会统一管理。及时调整和充实基层干部队伍，全面加大基层干部队伍教育培训力度，进一步完善挂钩联系基层制度，制定完善基层党建工作述职制度、党员领导干部挂钩服务基层制度和处级干部日志等制度。

党的基层组织是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒，在引领农村全面发展起到了极其重要的作用。孟连事件说明，基础组织涣散，关键时刻不能发挥作用，基础组织甚至成为特定利益的代言人，党群关系、干群关系就失去了桥梁纽带，群众工作就失去了力量支点，党的路线方针政策就难以落到实处。针对基层组织建设方面存在的薄弱环节和问题，孟连县委紧紧围绕“强组织、建阵地、聚人心、固边疆”的目标要求，扎实推进边疆党建长廊建设，为促进全县经济发展、边防巩固、社会和谐提供坚强的组织保证。

（四）加强和创新社会管理，必须积极探索运用新方式、新方法，提高群众工作的针对性和实效性

普洱市总结“7·19”事件的经验教训，根据新形势、新情况，立足本地实际，创造性地提出了新时期群众工作的新方法，如孟连县的“一线工作法”、“七步工作法”、“建立警民联系点”和“发放民情联系卡”，江城县的“五加三”制度、“成果倒逼法”、“边疆党建长廊建设”等等。其中，“一线工作法”要求“干部在一线服务、农民在一线培训、法律在一线普及、政策在一线落实众”。

孟连、江城的实践说明，没有做不好的群众工作，关键就看怎样做。面对多样化和空前活跃的社会生活，与时俱进，采用群众接受、群众欢迎、喜闻乐见的方式方法，开展近距离的群众工作，意义重大。只要采取有效的措施和办法，改进群众工作方式方法，着力提升做好群众工作的能力和水平，接近群众、了解群众、帮助群众，做深、做细、做实群众工作，党员干部就能重塑形象、赢得民心，干部群众就会“心连心、一家亲”。

（五）加强和创新社会管理，要树立关口前移、源头治理的理念

“7·19”事件后，孟连不仅很快就成功化解了胶农与公司之间的争端，而且还用同样的思路和方法，举一反三、未雨绸缪地使当地的移民问题、茶叶种植和咖啡种植等诸多潜在的类似矛盾，从源头上得到了成功化解。当地不少基层党员干部普遍反映，群众工作一放就山摇地动，群众工作一抓就春风化雨。吸取孟连县的经验教训，江城县坚持关口前移、重心下移，创新工作方式方法，努力实现各类矛盾纠纷及时、就地化解。

普洱市的实践表明，“亡羊补牢”未为晚，但更重要的是各级各部门要要深入研究和探索新的历史条件下人民内部矛盾的特点和规律，综合运用各种有效手段，做到矛盾纠纷排查化解常态化管理。要善于及时发现矛盾，注重从源头加以解决，不断增强社会管理的前瞻性、主动性、有效性，最大限度地缓解社会冲突，减少社会对立，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。做到发现早、判断准、行动快、处理好。实现小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交，确保矛盾源头控制、纠纷基层化解、问题在一线解决。

（六）长效机制

普洱市坚持从机制这个根本抓起，化解矛盾纠纷着力从源头上抓好机制建设，重点抓好矛盾纠纷排查预警机制、重大事项维稳评估机制、政法部门督导化解机制、市级领导全员接访机制和乡镇综治维稳协调机制五项机制建设。孟连的一些党员干部反映，过去，他们也做群众工作，但是常常是想起来做，想不起来不做，做到什么程度也没有标准，工作的针对性、经常性、责任心都比较差，一些领导干部即使下到基层了，也往往流于形式。现在有了五项制度，群众工作正式走上规范化、制度化的轨道，做好群众工作就不仅是一种理念和号召了，而是必须履行的职责，党委、政府开展群众工作就更有保障和更有成效。

普洱市的实践告诉我们，新时期群众工作必须在制度建设上着力创新突破，必须用制度法则来代替客观法则，才能保障群众工作落到实处并长期坚持。只有通过建立长效机制，才可能督促各级领导干部深入基层、联系群众，才能真正做到把握民情、通达民意、化解民怨和解决民困。群众工作的制度化、标准化，使做好群众工作不再仅仅是一种理念和号召，而是成为必须履行的工作职责，实际效果也就得以大大提高。

白恩培书记在全省群众工作会议暨全省领导干部社会管理及创新专题研讨班上指出，加强和创新社会管理，要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，以密切党同人民群众的血肉联系为核心，以保障和改善民生为重点，以创新群众工作方式方法为关键，以加强制度体制机制建设为保证，进一步提高社会管理科学化水平，以社会管理的新成效促进云南全省各项事业的新发展。尽管普洱市地处边疆，人口不多，社会结构、利益关系相对简单，但普洱市的社会矛盾和群众工作的经验在全省仍然具有普遍性，类似孟连和江城的社会矛盾，其他地方同样存在，类似孟连“7·19”事件和江城胶农与云胶集团纠纷事件，其他地方也同样发生过。如何加强和创新社会管理，做好新形势下群众工作，普洱市的经验和做法值得学习和借鉴。