OECD监管影响研究

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摘要：监管影响分析制度，意在帮助政府评估监管产生的影响，从而提高监管质量。监管影响分析制度建立与完善，为各国政府进行监管改革提供了基础。截至2008年，oecd所有成员国家都已建立并贯彻了监管影响分析。OECD的国际经验，对于中国立法评估具有现实的指导意义。我们应该在充分学习与借鉴基础上，建立一套符合中国实际国情的立法评估制度。

关键词：监管影响分析；成本收益分析；立法评估

一、监管影响分析的内容与发展

（一）基本内容

政府主要依靠各种各样的监管法规来实现他们的目标，因此，这些监管法规成为了政策工具的主要部分，必然会对社会不同群体产生不同影响。其中，有些影响是可以直接观察到的，但是，也有很多影响是“隐藏的”，不易在短期内察觉的，或者至少是在考虑监管法规时很难被识别出的。监管影响分析运用具有一致性的分析方法（如成本收益分析），系统地识别和评估新的监管提案或现存的监管制度，对社会造成的潜在成本、收益和影响，可以帮助监管者认识会受影响的群体以及影响的程度。

监管影响分析是一个比较的过程，主要体现在对各种可供选择监管方案的比较之中，（当然，这些可比较的方案必须是可测量的，而且需要基于同一种评估方法），通过比较，监管影响分析可以为监管者提供有关各种选择的成本收益信息，以便他们最终选择最为有效率和有效果的方案。此外，监管影响分析中涵盖公众咨询过程，可以为公众的广泛参与提供渠道与保障，通过广泛的征求意见，获得更好的信息，以便为分析提供坚实的基础。

监管影响分析意在成为一种工具和决策过程，为监管决策制定者提供信息，决定是否和怎样监管实现公共政策的目标。作为一种工具，监管影响分析通过成本收益分析与比较各个可供选择的方案，系统地审查政府行为的潜在影响；作为决策过程，监管影响分析将整合咨询，政策开发与规则制定为一体，以便在事前就监管法规在某一阶段的预期影响，与公众广泛沟通，并在事后辅助政府评估已颁布的现行监管法规。

监管影响分析可以尽可能地帮助监管者选择并制定出既有效果的又有效率的监管法规。有效果是指监管法规能够实现监管目标，有效率是指监管法规可以用最小的总成本实现监管目标。有效果和有效率都是很重要的，因为监管资源是有限的。监管不仅有收益，更有成本，不恰当的监管会给经济增长造成阻碍。因此，监管法规的设计与选择好坏至关重要。通过运用监管影响分析，监管者可以改进决策制定过程，促进监管决策更为系统性，连贯性与一致性。可以说，监管影响分析制度建立与完善，意在改进监管质量，提高政府监管的效率，为各国政府进行监管改革提供了基础。

OECD（1995）通过列出了监管者在进行监管决策时，需要考虑的十个问题，基本给出了进行监管影响分析的逻辑。这十个问题包括：一是需要解决的问题是否被清晰的界定，特别是要弄清楚问题产生的原因与本质；二是政府监管行为是否合理正当的；三是要考虑多种可选择的监管方案，并运用成本收益分析进行比较，指出主要确定的监管方案是否是最好的；四是要说明监管的内容和程序是否具有合法性；五是政府监管适当的水平是什么；六是监管法规的收益是否能证明成本的合理性；七是监管对社会各个群体的影响是否透明；八是监管法规是否清晰、连贯、可理解；九是是否所有的利益相关者都有机会表达自己的意见；十是如何实施。这些问题很重要，反映了OECD国家良好决策制定的主要原则，通过提高监管法规的法律和事实基础，有利于促进政府监管更为有效果和有效率，有利于辅助监管者制定更好的政策，有利于建立更有序的且可预测的决策制定过程，有利于识别出那些已经过时的或者不必要的现存监管法规，有利于促使政府行为更为透明化

从形式上来看，监管影响分析可以表现为一份用来辅助监管者进行决策的报告。而一份完整的监管影响分析报告应该包括以下几个部分：议案主题；监管政策的目标与影响；对监管问题的评估；考虑不同的替代方案；对所有方案进行评估；公众参与；执行策略，以及监控和评估的过程。一般来说，监管影响评估的有效使用依赖于准备分析报告的过程。

（二）发展

监管影响分析在OECD国家的发展脉络，可以从两个层面来从描述：一是监管影响分析的实践发展，即在各个成员国的适用情况；二是监管影响分析的理论成果，主要体现在OECD颁布系列重要文件中。

（三）实践发展

1974年开始，OECD部分成员国首先开始采纳监管影响分析，系统地提高监管质量。随着越来越多的成员国对监管影响分析的青睐，截至2008年，几乎所有的OECD成员国都建立了相应的监管体系和制度，对新颁布的监管法规在制定之前都要进行某种类型的监管影响分析。以下将援引OECD于2009年的文件《REGULATORYIMPACTANALYSIS：ATOOLFORPOLICYCOHERENCEREGULATORYIMPACT》中的图表，以说明监管影响分析的发展趋势。

由图1可以很直观地观察到监管影响分析在OECD成员国间的发展趋势。从1980年的仅有两三个国家适用监管影响分析；到2004年，当时28个成员中有14个国家采纳了监管影响分析；直到2008年，几乎所有的OECD成员国家对监管影响分析进行要求与规定。

以下分别就监管影响分析在美国、加拿大、英国的发展进行简要概括：

1、美国

监管影响评估制度最初产生于美国。自1969年美国制定《国家环境政策法》以来，经过近40年的理论研究与实践探索，监管影响评估制度在美国已经形成了较为成熟的理论分析体系，并在实践中得到了广泛的应用。1975-2000年间美国监管改革与监管影响分析制度的成功建立与发展得益于自福特以来六位总统的不断努力，尤其是在里根总统时期形成了以强调效率、责任和透明度为主要目标的监管影响评估分析制度框架。此外，他认为有效的监管改革离不开监管影响评估的应用，因为其有利于提高监管的经济效率，使监管具有高度的责任性，保证监管对公众的透明度和开放度。Litan，RobertE.和Hahn，RobertW.（2005）回顾了美国监督影响评估制度在总统层面的建立与发展历史，即从尼克松的“生活品质”评价程序（theQualityofLife）、福特的“监管对通货膨胀的影响报告”、卡特的“监管分析审核小组”，到里根总统12291号行政命令、乔治·H.W.布什设立的竞争委员会（CouncilonCompetitiveness），再到克林顿总统的12866号行政命令以及小布什时期的12344号行政命令。

2、加拿大

自从1978年，要求对重要监管法规进行专业化的社会-经济影响分析，加拿大的监管影响分析系统就一直在不断发展。在20世纪80年代初期，监管改革集中于特殊的取消监管方案，以及通过年度监管规划方案的公开改进公民获得信息的程序。直到80年代中期，特殊规划改变的过程体现了监管影响分析的进一步的发展。例如，从1986年开始，要求对所有监管提案进行监管影响分析。通过引入新的操作指引，培训课程以及商业影响测试等工具，对议案的监管影响分析在实践中，一直在不断地发展和演进。监管影响分析，监管改革的重要组成部分，辅助政府促进经济增长和就业的总体经济议程，增强了加拿大监管的更为有效果和有效率。

3、英国

由英国政府部门针对新的或者修订的监管法规对商业影响进行的量化分析，在监管过程中扮演着越来越重要的角色。在20世纪80年代，开始尝试对企业由于遵循监管而产生的成本进行评估（遵循成本评估），但是这些评估并不总是具有一致性和综合性。因此，从1992年开始，作为加强监管改革的一部分，英国政府采取了行动意在提高对遵循成本评估的质量。遵循成本评估是对企业、慈善机构或者自愿组织由于遵循监管法规而产生的成本，进行地系统化和定量化的评估，它的目的是要告诉监管者、议会成员、企业和其他利益群体有关可能发生成本的信息，以便于进行评估，减少不必要的负担。为了更好地加强对监管议案的系统性评估，1996年5月，英国引入了监管评估制度，要求对可能会影响企业的监管议案进行成本收益的量化分析，运用风险评估技术识别监管及其选择方案的收益，意在量化和评估这些收益，以便与对企业、消费者和政府带来的成本进行比较。

监管影响分析也是一个不断积累和学习的过程。目前，美国、加拿大、英国等国家也在对监管影响分析进行不断的重要修正与扩大，包括风险评估、对竞争影响的评估、对数据收集方法的改进。

（四）理论成果

OECD一直以来致力于总结和改进监管影响分析的研究中，这点清晰地体现在OECD颁布的有关监管影响分析的系列报告与指引中。

经济合作与发展组织（OECD）早在1995年就建议各国政府在制定监管决策时需要考虑一些问题，基本形成了监管影响评估的分析框架。OECD（1997）介绍了监管影响评估在加拿大、英国、美国和澳大利亚等发达国家的应用与发展历史，并在此基础上提出了十条有益的建议，其中包括使用一贯而灵活的分析方法，与政策制定者有效沟通，公众的广泛参与等。OECD（2002）全面调查了美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本等成员国监管影响评估的具体实施情况；OECD（2006）指出监管影响评估没有单一的模式可循，其设计必须考虑国家的政治、社会、文化和法律背景。OECD（2008）针对监管影响分析制度框架的设计经验与教训进行了总结，对发展中国家如何理解和借鉴监管影响分析制度提供了指引。OECD（2009）强调了监管影响分析，作为促使监管政策连贯性与一致性工具的重要作用，指出了影响监管影响分析质量的决定因素，特别提到了监管影响分析的方法论体系的构建，包括估值、风险评估和成本收益分析，谈到了监管影响分析在公司治理领域中的应用。

此外，一些著名学者也对监管影响分析问题进行了梳理与研究。例如，ScottH.Jacobs（1997）指出监管影响分析具有重要的分析和交流功能，从本质上来说，监管影响分析意在扩大和厘清监管决策的相关要素。此外，他还指出了政府进行监管影响分析的四点主要目标，并通过列表的形式总结了监管影响分析的重要组成部分。ScottH.Jacobs（2006）通过总结先进国家，在监管影响分析过程与方法中的经验与教训，指出了监管影响分析质量呈现U型曲线问题，并针对问题提出建立高质量监管影响分析的四个主要步骤及四种分析方法。

二、国际经验

OECD（1997）根据监管影响分析在各成员国家的发展，总结了十点成功经验，其中包括：一是对监管影响分析给予了最高的政治重视程度；二是审慎地分配监管影响分析的责任；三是培训监管者；四是使用前后一致的，且具有灵活性的分析方法；五是开发和实施数据收集策略；六是监管影响分析的集中；七是将监管影响分析整合到决策制定过程中，而且越早越好；八是披露结果；九是与各方进行广泛沟通；十是将监管影响分析适用于现存的和新的监管法规中。鉴于篇幅和论述重点的有限，这里会将以上十点经验概括总结为五个方面。

（一）制度保障

监管影响分析在OECD国家的成功，首先得益于各国政府对监管影响分析给予了很高的政治重视，比如说通过法律或行政命令的形式予以确认和支持。OECD的经验表明，政治重视程度越高，监管影响分析进行地越好。当然，政治重视程度主要体现在制度保障上，即通过一系列配套的法律制度予以确认和支持，明确要求法规的制定者们接受、掌握，并在实践中如何认真地贯彻监管影响分析。

OECD国家对监管影响分析的制度保障来源主要有以下具体表现形式：法律、总统命令、行政命令、内阁指令、首相指导方针等等。根据各国历史背景，行政文化等不同，可以将监管影响分析的制度保障大体划分为以下四大类：一是基于法律，代表国家有捷克、韩国和墨西哥；二是基于总统命令，代表国家是美国；三是基于首相命令或指引，代表国家有澳大利亚、奥地利、法国、意大利和荷兰；四是基于内阁指令或决定，政府决议，政策指令等，代表国家有加拿大、丹麦、芬兰、爱尔兰、日本、新西兰、挪威、波兰、德国、葡萄牙、瑞典和英国。

到2005年，OECD国家大部分国家通过法律的形式确认了监管影响分析的实施，这点主要体现在各国纷纷通过立法要求在制定监管法规是要确认成本和收益。OECD（2006）通过1998年和2005年各国对成本收益分析的法律要求的明显对比，反映了监管影响分析的发展趋势。例如，在1998年时，OECD成员国中只有10个国家对成本收益分析有明确的法律正式要求，但到了2005年，则发展到了20个国家。

当然，正是由于政治重视和一系列法律制度的保障，才能确保了监管影响分析被有效地纳入到整个监管决策制定的过程中，并且，尽可能更早地为决策制定提供有价值的信息，更好地辅助监管决策者进行选择与判断。

（二）分工明确

监管影响分析的实施依赖于在行政机构内，监管影响分析团队构建和分工。根据监管影响分析内容与所处环节的不同，政府的不同机构一般都会各有分工，各司其职。

根据OECD的经验，监管影响分析的分工主要体现在各个监管部门和独立的质量控制部门之间的差异方面。各个监管部门作为监管法规和监管影响分析的发起者，具有获得相关信息和技术的信息与人力优势。作为独立于监管机构的质量控制与审查机构，主要运用相关资源和技术对监管机构提交的影响分析报告进行审核。当然，为了更好地进行监管影响分析，在监管部门和独立审核部门都会邀请一些专家学者参加。

为了加强监管部门间以及与独立机构间的沟通与协调，OECD国家通常会有两种制度构建。一种是集中的制度框架，即在政府核心建立一个审核组织用来推进监管改革。它的权力支撑来源于首相办公行政或者预算决策制定制度，如美国设在政府管理预算局OMB下的信息与管制事务办公室OECD。另一种是非集中的制度框架，并不依靠特殊的审核部门，而是通过在监管部门之间建立协作机制来达到政策目标。

此外，一些国家依靠咨询外部的专家来推动监管影响分析，但是，根据OECD的总体经验来看，建立一个具有交叉功能的核心机构，对推动监管影响分析来说是很重要。

（三）专业培训

大部分的监管者并不具备执行监管影响分析所需要的专业技术能力，因此，若想让监管者进行高质量的监管影响分析，就必须对监管者进行培训和专业能力的建构，这对于成功地系统实施监管影响分析至关重要。

根据经验，OECD国家在专业培训这点上达成了以下共识：

首先，必须建立监管影响分析的培训体系，通过培训，促使监管者清楚地理解监管影响分析方法和数据搜集过程，以及监管影响分析在确保监管质量方面的重要作用。

其次，要尽早地进行培训，即在进行监管影响分析的初期，就应该充分重视对相关人员的专业培训，如可以将监管影响分析的培训纳入到对行政人员的职业培训中去。当然，培训也需要进行长期的投资，以应对人员调换和组织环境的变化。例如，自从2001年开始，意大利政府每年都会组织政府人员系统学习监管影响分析的课程；2003年和2004年，澳大利亚分别对四百多名监管工作人员进行了培训。此外，OECD国家在培训方面还有一点很值得借鉴的经验，就是在监管影响分析方面会系统地手册和相关指引文件，来辅助培训。一份好的手册和指引，不仅会系统梳理经验教训，还会及时更新以反映现实中特殊的要求与变化，可以通过案例很具体地展现监管影响分析的流程和方法，提供搜集数据的具体指导意见，确保人员更为精准地进行监管影响分析。

再次，培训不能仅限于实施监管影响分析的行政人员，民众和企业都会从类似咨询过程的培训中收益，如通过充分认识监管影响分析的重要作用和流程，企业可以在监管中更为有效地表达自身的利益诉求。

最后，培训需要一个长期过程，需要定期性、持续性与连贯性，其中需要各方的配合与努力。

（四）方法科学

监管影响分析设计和实施的核心是应该采取何种方法来进行分析。目前，OECD国家常用的分析方法包括：成本收益分析、成本有效性分析、成本/产出分析、财政预算分析、社会-经济分析、风险分析、结果分析、遵循成本分析以及企业影响测试等。在监管影响分析的早期，大部分的研究注意力都在关注成本问题，但是，随着研究的不断深入，收益问题也应该被纳入评估之中。因此，成本收益分析成为了主流方法。OECD（1997）报告中明确要求监管法规应该“产生收益，并能证明成本的合理性”，考虑对全社会分配的影响，这条规定以收益-成本测试的形式在各国得到了具体适用，并得到普遍欢迎，因为经过收益-成本测试的监管法规符合社会福利最大化的原理。

OECD国家的经验实践表明了监管影响分析制度应该对所有的监管决策适用收益-成本原则，但是，分析的形式应该建立在对可行性和成本的经验判断的基础上。其实，上面提到的一些具体分析方法，从本质上来说都是成本收益分析。而且，我们可以发现，越是主张对监管影响分析进行改进的国家，越是会支持采纳成本收益分析。当然，成本收益分析也有适用上的局限性，特别是对于一些难以量化或货币化的收益和成本来说，比如社会公平。因此，可以运用其他方法辅助成本收益分析。

监管者应该在选择可适用分析方法时，可以保持一定灵活性，但也要注意方法之间的适用前提假设，以及侧重点的不同。从而，最大可能地保持分析方法的前后一致性和严格性。

（五）广泛沟通

OECD国家在监管影响分析的广泛沟通经验主要体现在两个层面上，第一个层面是政府部门之间的内部沟通，以确保监管法规政策之间的一致性与协调性；第二个层面是就监管影响分析的结果征求政府部门之外的所有相关群体的意见，以确保结果的公开性与透明性。

为了确保监管影响分析的一致性与协调性，政府部门之间必须建立有效的沟通渠道与机制。根据OECD国家的相关经验，为了扩大信息沟通渠道，通常会成立一个信息沟通的协调小组和机构，收集整合监管影响分析中所有监管者的信息和活动，然后定期地召开协调会议，比如茶话会形式。这种协调机制可以很好地帮助各个监管机构找到解决不一致性或是矛盾性的问题。

当然，监管影响分析的主要成效取决于它提出多种可供选择方案的能力。监管影响分析的结果应该与公众、企业、以及其他利益相关者进行广泛沟通。与对外的广泛沟通可以帮助监管影响分析吸取教训，纠正错误。因此，对外的广泛沟通就不仅可以将监管影响分析的内容和程序进行披露，还可以将以往通过监管影响分析识别出的无效率监管议案的案例进行汇总。这些对提高信息与监管质量都是有意义的。总体上来说，OECD国家在进行对外披露时，主要有三种选择形式：一是通过咨询形式披露监管影响分析，如加拿大、丹麦、欧盟、芬兰、意大利、墨西哥、新西兰、挪威、波兰、瑞典、瑞士、英国、美国、日本和葡萄牙；二是只有进过专家咨询后才能对监管影响分析的结果进行披露，如澳大利亚、法国、冰岛和荷兰；三是选择不披露，包括奥地利、爱尔兰、韩国、西班牙和土耳其。

当然，沟通必须与监管的政策目标相一致。负责监管影响分析的机构应该明确识别出会被监管法规影响到的主体，从而更有针对性地锁定沟通利益相关者。此外，也要研究如何将信息更有效地传达给目标群众。

三、中国借鉴

从OECD监管影响分析的发展历史来看，设计和实施一个综合全面的监管影响分析并不是很容易的，是一个长期努力，循序渐进的过程。监管影响分析可以帮助监管者制定出更为成本有效的决策，减少低质量和不必要监管法规的数量。通过鼓励咨询和受影响群体的参与，可以促使决策过程和结果更加透明，增强管理的一致性与互动性。但是，也存在一些问题，如说监管影响分析的范围、数据搜集的方法等等。

中国目前已在中央和部门省市开展了立法后评估的试点工作，立法后评估从本质上来看，应该是监管影响分析的一种，侧重的是对现有监管法规的影响评估。从目前试点的运行来看主要暴露出了四点问题：一是制度不健全；二是理论研究不足；三是专业人员缺乏；四是过程不透明。正是由于缺少法律法规、理论研究、专业技术的保障，导致了立法评估执行难，不规范的问题，几乎各个试点都有自己的一套评估模式，从评估内容、形式到过程都很不同；鉴于我们暴露出的这些问题，我们应该充分学习和借鉴OECD的国际成熟经验，结合中国具体实际，进行相应调整和必要修正。

（一）建立和完善配套的法律法规

立法评估可以就现行法律的实施效果给监管者提供有价值的信息，以便进一步修正或者废止，提高立法质量和立法效率。《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出了要积极探索对政府立法项目，尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。各个地方也相继出台文件要求对重大影响的监管法规进行成本收益分析。但就目前来看，中央和地方有关立法评估的要求主要采取的是以政府文件或意见的形式进行规定，而且要求多为原则性和指示性，缺少具体性和操作性。从OECD国家监管影响分析的成功经验，我们知道，对立法评估的要求所设定的法律层级越高，实施和贯彻的效果越好。仅靠政府文件或指示精神，对立法评估，成本收益分析进行概括性的要求，很难保证其在实践中的有效落实与强制执行力。而且，由于缺乏具体执行和监督措施，立法评估也容易流于形式。因此，待时机成熟，我们应该尽快建立和完善配套的具体的法律法规，对立法评估予以制度保障。

在建立和完善配套的法律法规方面，我们可以首先对现存的法律法规进行清理和修改，可以对相关法律法规中有关提出议案和修改议案部分进行梳理和完善，进而从法律上，明确要求监管机构进行立法评估，确定立法评估的法律地位，完善立法评估的基本原则和程序和成本收益分析方法，并逐步构建对立法的事前和事后监管影响分析制度，促使立法评估有法可依。

（二）重视理论研究

从2000开始，中国就已经开始了立法后评估的试点工作，但相比实践的发展，有关立法评估的理论研究工作则相对滞后。在理论研究方面，我们应该多向国外学习，国外的研究很丰富，也很具有体系性，从监管影响分析制度，到具体的成本收益分析方法都有很多的学者进行研究，并积累了丰厚的研究经验和成果。

当然，立法评估的理论研究来源于实践，也应该最终用来指导和服务实践。我们一方面可以通过系统学习国外的先进理论，丰厚理论储备，开拓研究视野；另一方面，也要针对中国立法评估实践中的经验教训进行及时总结与梳理，针对中国的特殊问题，特殊情况，形成自己的理论研究体系。

较好的理论研究需要研究者具备综合的知识体系，不仅要有法学背景，对中国立法体系和法律制度有系统地了解和把握、还需要有经济学、数学、统计学等能进行量化分析的学科知识。

（三）加强培训

想要进行质量高的立法评估和成本收益分析都需要专业的知识和技术方法，针对中国目前立法评估试点中暴露的评估人员缺乏专业知识背景和技能的问题，中国应该建立起立法评估的培训体系，相关部门应该定期地进行专业培训，邀请国内外的专家学者授课，系统介绍和详细学习立法评估和成本收益分析的理论和方法。当然，培训要具有连贯行与长期性，从而更好地促进评估人员适应现实的发展与需要。

当然，培训也不能局限在政府部门的工作人员，也要对通过向公民披露信息与征求意见的过程，向群众进行相关常识的宣传与教育。在这方面，我们可以向香港学习，香港政府为了使公众更好地了解税收财政的常识，进而监督财政支出，定期会通过宣传漫画手册的形式向公众免费派发。这些好的形式，我们应该进行借鉴，如为了让民众知道立法评估的基本内容和过程，让公众更好地知晓、监督并提议，我们也可以在网站、报纸或手册上，通过浅显易懂的语言或图画进行宣传。

（四）评估过程透明化

立法评估的宗旨是要通过议案或者现存法律的预期或现实效果进行评估，评估过程不仅需要专业工作人员、专家学者，更需要公众的广泛参与。为了促进立法评估的透明化，立法评估的内容、程序和结果，都应该向公众、企业及其他利益相关者披露。

就目前来说，我们的立法评估多是内部评估，即便有邀请外部的专家学者，也缺少公众的广泛参与。而且，披露的多是最终评估结果，缺少对评估过程和具体方法的披露。例如，在上海市立法后评估报告中，评估都会最后给每部监管法规进行打分，但是，在报告中却没有披露评分体系和打分的标准和依据。

为了使评估过程更具透明性，关键在于充分披露与广泛沟通，可以通过相关法规建立和完善评估报告的统一要素，明确规定必须要进行披露的部分，预留足够的期限进行沟通与讨论，每年定期以文件或报告的形式对评估情况进行梳理和总结。

监管影响分析制度，意在帮助政府评估监管产生的影响，从而提高监管质量。监管影响分析制度建立与完善，为各国政府进行监管改革提供了基础。OECD的国际经验，对于中国立法评估具有现实的指导意义。我们应该在充分学习与借鉴基础上，建立和完善配套的法律制度、重视理论研究、加强专业培训、注意评估过程的透明化问题，建立一套符合中国实际国情的立法评估制度。