农村社会保障地方性立法透析

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论文摘要：安徽省农村社会保障工作正在持续稳定发展，但是农村社会保障的地方性立法工作尚处于探索阶段，存在很多问题。文章就安徽省农村社会保障立法作出必要性和可行性分析，对构建和完善我省农村社保的立法工作提出了建议，认为应采取统一立法模式，确立“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”原则，做到科学立法，程序公开公正。并在立法中注意做好农村社会保障的城乡衔接、地区衔接和新老衔接工作，关注特殊群体的社会保障问题以及强化解决农村社会保障纠纷的救济立法。

论文关键词：农村；社会保障；地方性立法；特殊群体社会保障

随着城市化进程加快，农村经济结构的变化以及农村人口结构的逐步老化，农村传统的土地保障、家庭保障功能逐渐弱化，农村人口对社会保障的需要越来越迫切。安徽作为中部农业和人口大省，经济发展较为落后，农村社会保障的制度建设起步较晚，但对社会保障的需求又较为迫切。目前，安徽省积极响应党中央和国务院关于“三农”工作和城乡协调发展的工作号召，农村社会保障制度的实施也取得了相当的成效，但从法律制度而言，农村社会保障的立法工作尚处于探索阶段，许多制度尚未成型。

一、安徽省农村社会保障地方性立法的现状分析

(一)农村社会保障的法律意识滞后，地方性立法存在大量空白

我国农村社会保障主要包括社会保险、社会救济和社会福利三个方面，涉及农村养老保险、医疗保险、“五保”供养、优抚安置、社会救济等项目。目前，安徽省农村社会保障的立法建设滞后。首先，在立法意识上，还没有完全看到建立健全农村社会保障法律制度的重要性与迫切性，社会保障的很多项目尚未纳入地方性立法的规划，农村社会保障的实施只是通过政府的通知性的文件，以行政命令的方式推进，几乎无法可依。其次，社会保障存在大量的立法空白。比如农村失业保险、生育保险等处于立法空白。农村剩余的劳动力根本没有失业保障。农村妇女没有生育保险待遇可以享受。

从农民的角度来说，由于法律知识的缺乏和社会保障意识的淡薄，大多数人错误地认为社会保障完全是政府的责任，如果要求农民个人缴纳社会保障费用，那无疑是“乱收费”。另外，由于当前农村社会保障的规定多是政策性文件，不同于法律文件，公开性也较差，造成许多农民对制度的知晓程度较低。

(二)立法层次低，缺乏稳定性和权威性

目前，安徽省关于农村社会保障的地方性立法仅有一部政府规章——《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》，其余的多是政府工作部门的文件。比如，目前指导农村医疗保险的有《安徽省新农合补偿实施方案(试行)》(皖卫农[2007]89号)、《关于提高新型农村合作医疗补偿待遇的通知》(皖卫农[2008]19号)、《关于贯彻落实科学发展观，进一步完善新型农村合作医疗制度的意见》(皖卫农[2008]89号)以及2009年省卫生厅、省财政厅《新型农村合作医疗制度实施办法》。以上的政策性文件，几乎每年都有新的变化，缺乏稳定性，导致社会重视程度不够，大家会把它仅仅看作是某个方面的政策，而不是有机的法律体系。其次，制定机关多是政府的工作部门，没有地方性立法权，也导致社会保障制度不够权威，政府、社会、部门、家庭和个人责任不清，缺乏必要的强制性和约束性。

(三)没有统一的地方性立法，缺乏整体规划性

安徽省现有的农村社会保障方面的规定，除有极少量的省人民代表大会制定的地方性法规和省政府制定的规章外，其余绝大部分出自省政府办公厅、劳动与社会保障、民政、卫生等职能部门。因为各部门的职能范围不同，导致制定规范性文件时的政策选择和价值取向不同，缺乏部门之间的横向协调性、统一性，也没有制度建设的纵向逻辑连贯性和系统性，这使规范的执行者与遵守者均无所适从，造成法制资源的浪费。

二、安徽省农村社会保障地方性立法的必要性和可行性分析

(一)安徽省新农村建设需要农村社会保障的地方性立法

党中央、国务院以中发[2006]1号文件的形式，了关于建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村目标。建设社会主义新农村既包括农村经济社会的发展也包括农村各项制度的建设和完善，其中，在农村建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，亦是建设社会主义新农村的重要内容。

我们不能忽视新农村建设的社会背景，那就是伴随着城市化进展，安徽农村土地被大量占用，农村人均耕地面积急剧减少，城市化进程与农村人口就业水平脱节，从事农业的市场风险增大，农民收入不稳定。更值得忧虑的是，在生产生活条件落后的农村社会两极分化日益加剧的情况下，大部分农村居民未被纳入基本保障体系，经济基础脆弱的贫困人群有所扩大，导致矛盾加剧。如果在农村不建立良好的社会保障制度，新农村市场经济将不会顺畅地发展起来。因此，在新农村建设过程中，政府应重视保护农民的社会保障权利，要通过公共财政补贴，帮助农民建立起包括合作医疗、养老保险等在内的农村社会保障体系，以保障社会公平和社会的和谐稳定。而这一切，最终还是要靠立法来进行制度保障。

(二)安徽省经济发展和社会保障工作日益完善，能够为地方性立法提供经济和制度支持

不少人认为安徽省目前的财力尚未达到实现农村全面社会保障的阶段，立法工作可以延后。事实并非如此。就国际经验而言，德国、法国等13个欧盟国家在类似于中国目前或更低的经济发展阶段时，已经成功地建立了农村养老保险制度。与我国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为了防止出现因老返贫的现象，也为65岁以上的老人提供每月5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了农村养老保险制度。与国外做法相比，安徽省在经济发展水平上已经达到了在农村建立社会保险制度的条件。

根据2006年《安徽关于贯彻推进社会主义新农村建设的实施意见》，我省正逐步加大财政对农村社会保障制度建设的投入，建立与农村发展水平相适应的农村养老保险制度。扩大对农村计划生育家庭实行奖励扶助制度试点范围。落实军烈属优抚政策和各项救灾救济政策。保障农村困难群众的基本生活，探索建立农村最低生活保障制度，进一步完善农村五保户供养、特困户救助、灾民补助等社会救助体系。2007年安徽进一步出台《推进新农村建设的若干意见》，落实农村最低生活保障制度，将农村“五保户”供养标准提高到每人每年平均l200元，提高农村医疗救助水平，逐步建立重大传染病病人医疗救助和生活救助保障机制，尽快实现部分社会保障制度全面覆盖农村。同时，开展农村社会养老保险制度改革试点，逐步建立以个人账户为主、集体补助和政府补贴为辅、与其他社会保险相互衔接的农村社会养老保险制度。积极做好被征地农民的就业培训和社会保障工作。

安徽省目前已建立了包括养老、医疗、救助、最低生活保障等在内的农村社会保障的基本框架，并且体现出制度化、统一化的特点。比如，在新农村合作医疗方面，安徽规定自2008年始，将在现有参合费用统一、筹资标准统一的前提下，对全省100个参合县、市、区实行统一操作，包括统一补偿模式、统一起付线和封顶线、统一补偿比例、统一实行保底补偿、统一逐步取消家庭账户实行门诊统筹、统一慢性病病种和补偿办法、统一规范二次补偿和健康体检、统一基本用药目录和诊疗项目等。八大统一彻底改变2003年以来以县为单位、各参合县标准不统一的现状，也改变了贫县与富县之间由于补助差距过大而导致的明显不公。

因此，在经济和制度条件都基本具备的情况下，目前的工作就是通过地方性立法的方式将已经日趋成熟的经验和制度法律化，并给未来的工作提供法律依据。

(三)地方性立法的创制性和灵活性，能为农村社会保障提供前瞻性的技术支持

当前我国正在抓紧制定社会保险法。从目前草案看，这部法律并没有对农村社会保障进行详细规定，只是对目前农村建立起来的新型合作医疗制度和社会养老制度予以确认。根据我国《立法法》的规定，在上位法有空白的情况下，地方性立法的首要任务就是以立法的形式创制性解决由地方自己解决的问题，是对国家法律法规的拾遗补缺，重点解决经济、社会发展中无法可依的现状。

因此，我省农保立法工作完全可以在坚持法制统一前提下，努力突出地方特色，为农村社会保障提供前瞻性的技术支持。在立法中强调针对性、可行性和地方特色，努力对国家法律的补充和细化上下功夫，把搞好创制性立法作为立法重点，对法律尚无明确规定、而我省又迫切需要且条件成熟的，大胆探索，先行制定地方性法规。

三、构建和完善安徽省农村社会保障的立法制度

(一)确立农村社会保障的立法原则

农村社会保障立法和制度建设应明确“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”原则。为贯彻这一原则，在地方性立法中要坚持以下几点：1．坚持广覆盖、保基本、多层次、能转移、可持续的制度建设方针。2．坚持权利和义务相对应、公平与效率相结合、自我保障和国家保障相结合，保障水平与当地农村经济社会发展水平相适应。3．实行个人缴费、集体补助、政府补贴、社会捐助等多渠道筹资方式。4．坚持因地制宜，分类试点。5．坚持属地管理，分级负责。

(二)确立统一的立法形式和体系

安徽省农村社会保障立法面临的首要问题是立法体系的选择。根据社会保障项目的不同，可以分项立法和统一立法，但两者各有利弊，前者灵活性强而稳定性不足，后者正好相反。从目前我省社会保障已有的规定来看，各种规定比较零散，缺乏权威性和稳定性，因此，我省立法采取统一性立法的方式比较可取。具体而言，由安徽省人民代表大会或人大常委会根据宪法制定《安徽省农村社会保障条例》，分为总则和分则两部分。总则规定农村社会保障的基本原则和保障对象和保障项目。保障项目包括农村基本养老保险、基本医疗保险、生育保险、最低生活保障、专项救助、自然灾害救助等。分则规定各社会保障项目的参保人、主管机关、资金筹集、资金管理、保险待遇以及法律责任等相关内容。

(三)科学立法，保障程序公开公正

农村社会保障事关农民、民生，要考虑省内不同地区、不同区域的经济社会发展水平的差异，如果在制度设计和保障待遇方面差异过大，则不符合法制的统一性以及社会保障的公平性。因此，我省立法时要做到科学立法，从论证、起草、修改、、审议和通过，每一个过程都要严格按照立法程序走，不抢程序，不越程序，该调研的一定要调研，该听证的一定要听证。要将立法调研、起草、审议和法规通过后的各项工作内容具体化、规范化。

四、安徽省地方性立法还应注意的几个问题

(一)注意做好农村社会保障的城乡衔接、地区衔接和新老衔接

目前大量农民进城务工，转为农民工的身份，按照当前的政策，应给予其城市劳动者的待遇，为其购买养老保险。但是农民工就业不稳定，可能随时回乡务农，相应的养老制度安排也会不同，目前这两者如何衔接还没有明确的规定。在医疗保险方面，一些地方要求农村中小学生加入城镇居民基本医疗保险，但同时农村以家庭为单位参加新农合，二者的衔接也要加以研究，避免农民重复参保，增加负担。“新农保”实施后，如何与“老农保”衔接，也是迫切需要解决的问题。目前北京市的一些做法可以提供立法参考。比如，农民转为城镇居民参加城镇职工养老保险的，农保缴费年限可按城镇职工养老保险缴费折算。参加城镇职工养老保险的农民工到达领取年龄时不符合按月领取条件的，可按一次性待遇政策，将资金转入农保机构，建立个人账户，享受农保待遇。农民工加入城镇职工养老保险履行了与城镇职工同等义务的，退休时可以享受同等权利。

(二)特殊群体的社会保障问题

1．失地农民的社会保障问题。除目前受到广泛关注的农民工之外，失地农民的社会保障也需要获得法律保护。目前，失地农民社会保障资金的主要来源是征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费，也就是江浙等地区所试行的“土地换保障”。但是现在的征地补偿费和安置补助费标准过低，无法满足失地农民未来生活的基本保障。因此建议在立法中，把失地农民纳入到最低生活保障的范围之内。失地农民大多生活在城市近郊或者就在市区生活，且已经基本不从事农业生产，所以失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障一致。其次，要为失地农民提供养老保障，劳动保障部门要建立专门的失地农民基本生活保障个人专户档案和相应的缴费证、领取证，确保失地农民进入领取年龄后按时足额领取养老金。第三，要为农民参加医疗保险排除制度上的障碍。目前，失地农民参加医疗保障仍然存在身份上的不确认，应当在个人、集体“拿大头”的情况下，给予一定的优惠政策，确保农民大病有钱医。

2．农村雇工的社会保障。农村雇工是继农民工以后出现的一个社会群体。雇主是承包集体土地的农业生产经营者，通过承包、转包等方式拥有较多的土地使用权。雇工有的是既经营自己承包的土地又兼职被雇用；有的是将自己承包的土地转包给雇主，同时又被雇用；有的是可能放弃承包权，完全被雇用。农村中的雇工现象已形成了一种特殊的劳动关系。一方面，它有雇佣合同关系的特点，不完全等同于劳动法上的劳动关系，另一方面，雇工和雇主之间也存在着劳动报酬的支付、生产安全、职业病危害等问题，要求《劳动法》上的安全生产标准和劳动时间标准，因此，继对农民工、失地农民的权益关注后，应该对正在发展的农村雇工问题特别关注，探讨农村雇工的职业病危害和工伤保险问题。

3．农村计划生育户的社会保障问题。随着计划生育政策的继续推行，农村计划生育人口也在继续增长，其养老问题日益凸显。针对农村独生子女户和两女户的养老保障问题，中共中央、国务院2000年在《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确提出，在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。根据这一政策，我省立法中，应将农村计划生育户的社会保障问题和其他人口区别对待，建议可以采取江苏省的“财政补一点，集体出一点，个人交一点的办法”，为计划生育户筹集养老资金，探讨融社会养老保险与计划生育户养老保险合一的制度。

(三)强化解决农村社会保障纠纷的救济性立法

目前的社会保障立法中关于法律责任、权利救济途径的规定比较缺乏，这也是导致有法不依的关键原因之一。再加上农民自身权利意识淡薄，法律知识欠缺，因此建议在立法中设立符合农村和农民的法律服务体系和司法救济制度。如：加强基层行政机关的法律服务功能，为农民普及社会保障的法律知识。设立多渠道的救济途径，以行政救济为主，司法救济为最终救济。简化办案程序和起诉条件，明确当事人的举证责任，强化基层派出法庭的司法力量，深入到田间地头为农民处理社会保障纠纷。此外，针对经济困难的农民，减免诉讼费用，及时提供法律援助也尤为重要，这也需要在地方性立法中加以具体规定。