探究从社会资本的视角看政府回应不足

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[摘要]社会资本作为一种新的理论范式已经进入主流政治话语体系，并且为完善社会管理、维护社会安定团结提供了一个新的研究视角。社会资本与强化政府回应有着内在制约和依赖关系，当前我国社会资本发育的不成熟严重制约了我国政府回应的效率。因此，必须从社会资本的视角出发，培养公民人文精神、参与意识；加强政治社团和非政府组织建设，发展社团式社会资本。通过非政府组织与政府、社会公众之间的平等合作关系，增强社会公众对政府的信任以及社会成员之间的信任感，形成政府与公民的良好互动，进而提升政府的回应能力。

[关键词]社会资本；政府回应；公民社会

社会资本理论是近年来兴起的一种横跨政治学、经济学和社会学三大学科的社会理论，为社会行为、政府管理、制度研究以及社会民主等提供一个新的理论视角。社会资本增长在公共利益表达、公共利益分配、公民政治参与、群体间的有效沟通等公共性维度上体现诸多作用，影响着公民社会发展进程，对增强政府回应性，建设服务型政府具有重要的现实意义。

一、问题的提出

政府回应是指政府在公共管理中对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程，它已越来越成为公众及整个社会关注的问题。当前，政府本身正做出变革体制、加强监督、提高公务人员素质、推进民主进程等各种努力来提高政府回应。实践中我国政府已经在执行的有利于促进回应机制建设的举措，主要有承诺制、公示制、政务公开制、听证制度、国家相关部门的新闻发言人制度和行政质询制度等。这些实践对于促进“阳光行政”和提高公众参与的积极性，对于政府回应机制的建设起到良好的导向作用。但从其实际发挥的作用看，形式有余，效用不足。这些政府回应机制属于被动的制度设计，目的在于查缺补漏，平息社会矛盾，弥补权力作为的过失，自身具有不可避免的沟通单向性、回应被动性的缺陷。在实际的运作中，存在反应过程的迟钝和回复过程的隐形化、非制度化而出现针对问题没有反应和有应无答的情况；也存在政府对不同社会群体回应不对称问题。这些问题的存在，促使我们要从全新的角度审视政府回应不足问题，笔者试图从社会资本的角度找到答案。

二、理解社会资本理论

什么是社会资本?社会资本的概念起源于20世纪80年代，法国社会学家皮埃尔·布迪厄在《社会科学研究》杂志上发表了题为“社会资本随笔”的短文，首次提出了“社会资本”这个概念，并把它界定为“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”我国学者杨雪冬认为，“社会资本是处于一个共同体之内的个人、组织广义上的通过与内部、外部的对象的长期交往互利形成的一系列认同关系，以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值观念、信仰和行为范式。”真正使社会资本概念引入政治学领域的是哈佛大学社会学教授罗伯特·普特南，他将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”他将社会资本理论进一步运用到分析政府与民主绩效当中，为如何走出集体行动的困境找到了一条途径。按照普特南的定义，肯尼斯·纽顿认为社会资本至少可作三方面的理解。首先，社会资本主要是由公民的支持与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观的世界观所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人际网络；第三，社会资本是社会结构和社会关系的有助于推动社会行动和搞定事情的特性。

尽管目前学术界有关社会资本概念的界定尚未完全统一，但社会资本具有以信任、互惠、合作而使社会成员相互联系成网络这一核心特征是学者们都能接受的理论框架。在这一框架之下我们认为，社会资本是人类社会发展的一种资源，它作用于人类活动和社会关系，可以为社会共同体中的人与人、人与组织以及组织与组织之间的活动创造一个良好的外部软环境，特别是在主体公共精神融合、凝聚和个体精神的体认与认同方面会发挥重要作用。

三、社会资本理论与政府回应的内在关联性

所谓增进政府回应，就是指政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极有效的反应和回复。增进政府回应是经济社会发展的要求，是政府管理民主、富有责任感和效率的体现，也是公众与政府相互信任、共同参与社会管理、共同推进社会发展的体现。从这个角度理解，我们不难发现，有效的政府回应隐含了一个基本假设前提——“社会资本”的存在。只有在公民社会中普遍具有团结、互助、信任的人文精神，具有高度的主体意识、权利意识和参与意识以及与这些精神和意识相伴而生的独立、自愿的非政府组织广泛发展的前提下，公民社会才能作为政府与公民良好合作的普遍主体参与到社会管理中去，从而促进政府对公众的诉求做出积极有效的回应。社会资本与政府回应的内在关联在于：

社会资本的信任和互惠要素有利于政治参与活动中公民与公民，公民与社会团体，公民与国家之间产生信任与合作。“社会资本使得公民有合作、信任、理解和彼此产生共鸣的倾向——互相以公民而不是陌生人、竞争者或潜在的敌人来对待。所以，社会资本非常重要，因为它组成了一种力量，这种力量能提高社会的凝聚力，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员。”从公民与政府互信的层次看，社会资本作为一种无形的文化资源作用于公民文化、政治文化的形成与发展，使公民对社会制度及当权者——政府产生信任，同时政府机关及其工作人员对公民的人文关怀在行政伦理方面得到体认。社会文化资本对促进政府回应、维持社会稳定在深层次发挥作用。

社会资本的组织网络可以整合各种利益和要求，为伸张公平正义、政府善治创造基础。一方面，社会资本存在于个体与个体、群体与群体之间，促进公众彼此联系，发挥着桥梁纽带作用。社会资本的存在使信息等资源的互通有无成为可能，使普通民众能够在社会话语权方面改善劣势状况。同时，使彼此之间的整合与影响成为必然，它将各个社会成员联系起来，一定程度上避免了社会分层所造成层级间的断裂，可以使公众的诉求更多以团体的形式反映出来，以获得政府足够的重视。另一方面，现代民主国家制度建立在市场经济、公民社会的基础之上，还有赖于“公民参与网络”型社会资本的支撑。随着知识经济的飞速发展，公共问题的日趋复杂，社会管理的主体己不可能再简单地局限于政府，而是包括政府、企业、社会组织和公众在内的一个广泛的参与群体。政府不再是社会的唯一管理者，它必须依靠市场机制、众多非政府组织、广大民众来共同管理社会公共事务。社会资本所蕴含的参与网络为政府善治提供了基础。

四、政府回应不足的成因分析——社会资本理论的视角

社会资本理论把社会结构、精神层面的价值选择、社会信任机制及社会群体行为方式纳入到对社会现象、社会问题以及社会行为的分析框架之中，对社会行动系统中行动者的动因解释得更加全面深入，为我们透视社会现象与社会问题提供了崭新视角。当前政府回应不足固然有制度、体制上的原因，需要我们在推进行政体制改革、社会主义民主政治建设进程中加以完善，而我们更要从社会资本理论出发洞悉政府回应不足的深层次原因。

科尔曼认为，社会资本具有为生产活动提供便利的积极功能，“和其他形式的资本一样，社会资本是生产性的，是否拥有社会资本，决定了人们是否可能实现某些既定目标。”科尔曼还指出，“与成员之间互不信任相比，一个相互恪守承诺、彼此信任的群体更有利于生产活动的进行。”如果没有社会资本，成员的目标很难实现或者必须付出高昂的代价才能实现，社会也就不可能成为一个有机的整体。

由于我国正处于由传统社会向现代社会转型的过程，受市场经济的两面性、体制转轨和社会转型的影响，各种社会关系网络弱小且彼此间链合脆弱、沟通不畅；社会信任下降、腐败现象、公德缺失、社会不公平、个人与社会关系疏离化等，可以概括说是社会资本中公民意识和公共精神阙如。现代公民意识是一个具有多维结构的有机统一体，包括公民的主体意识、权利意识、社会责任意识、参与合作意识等，而公共精神的强弱体现着公民彼此心理认同、相互团结、信任合作、互惠互利的水平。

公民意识和公共精神阙如对政府有效回应产生了极大的制约。现实中国家机构行使着太多的权力，承担着太多的责任，形成所谓的“超载政府”。一方面，政府是有心无力承担更多的回应责任；另一方面，超载政府使权力本位意识渗透到社会的每一个角落。公务员的权力本位思想导致行政伦理失范，漠视民众的利益，民本位的价值取向被忽视；相应地，民众个体则习惯于被规范、被束缚，造成对权威的盲目服从依附心理和对权力的屈从，进而抑制了对自身利益的保护和争取。因而，社会联系的纽带、交流的准则、行为的尺度、集体行动的取向等等，都会带有权力操控的味道，这时的社会资本为“权力本位”张目了，而一旦社会资本为“权力本位”张目，那么，社会成员的自由和权利就会受到吞噬，等级、封闭的“垂直”体系就会卷土重来，民主进程和法治秩序就只能是一种空中楼阁。政府回应不足就是自然而然的事情了。

五、增强政府回应的对策

鉴于我国社会资本存量的诸多缺陷以及社会资本增量不足，一方面我们要对现有的社会资本存量进行改造，挖掘传统社会资本的积极效用；另一方面，要全方位培养公民意识、人文精神，倡导公民对公共事务的参与意识；加强政治社团和非政府组织建设以发展社团式社会资本，提升弱势群体及公民的社会融合度。通过社团组织与政府、社团成员之间的平等合作关系，增强社会对政府的信任以及社会成员之间的信任感，从而形成政府与公民的良好互动，提升政府的回应能力。

1．强化政治社团在政府回应中的作用。塞谬尔·亨廷顿指出：政治社团凝聚公民的利益要求，把分散的、模糊的个人意志转化为明确的、一致的组织意志。同时，政治社团还把个体公民组织起来，将分散的政治资源统一为整体力量。政治社团处于公民和政府之间，通过同双方的经常联系和对话，能够有效地缩短决策者和公民之间的距离，沟通政府和社会成员。政治社团把分散、无序的群体力量组织起来，使之形成为既有分工合作又有统一领导指挥的完整、有序的整体合力。以组织化参与方式将民众集体利益传达给政府，影响政府决策，让民众更真实、更有效地参与和影响并监督政府活动，形成公民社会的政治参与氛围，使民众能切实行使自己的民主权力。而政府可以利用政治社团的组织作用实现自己的意图。政府在重大决策中主动地与相关的、有影响的团体进行协商，通过政治社团这个渠道宣传、贯彻自己的政策，可以在较短的时间内聚集足够力量为实现政治目标奠定组织基础。

在“统治——管制型”的行政运行模式中，政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者，其对于社会、市场、公众的管理和规制活动体现出强自我中心主义，公众与社会的意见和需求只被理解为一系列公共政策实施和公共权力行为后的附带结果。政府回应机制属于被动的制度设计，在实际的运作中会因为集权、僵化、以层级节制为特点的低效官僚机构运作方式而出现针对问题没有反应和有应无答的情况。在这种情况下，非政府组织以其自身的优势可以对公众诉求有效回应，对社会生活进行有效参与，可以承担大量的政府组织无力完成的社会服务性职能。

非政府组织能够有效回应弱势群体的诉求，促进社会公平、正义。改革开放以来，政府注重回应人们的利益诉求，利益诉求表达渠道日益得到畅通。但是，由于社会分层个人在收入、财富、宗教、种族背景和受教育程度等方面的差别导致了个人对于公共物品需求的差异。而政府提供公共物品的数量和质量往往都是为了满足社会的平均水平，这是由于政府提供公共物品的政治性决策所决定的，它倾向于反映“中位选民”的偏好，而对千千万万多样化的、异质需求却不能很好满足。由此造成政府回应的不对称，从而留下大量不满意的选民群体，这就产生了对非政府组织作为政府以外的公共物品提供者的需求。客观上讲，并不是每一种社会需求都能以公共物品的形式进入政府所提供之公共物品或公共服务的范畴，在这些社会需求还没有或不能成为政府公共物品范畴的情况下，非政府组织可以发挥它独特的优势，在不同层面以各种灵活的方式回应社会公共需求或提供准公共物品，特别是非政府组织多以社会弱势群体或边缘群体为服务对象，能在“留给精英”的政府与“留给富人”的市场之外，增进社会福利，促进社会公平。对政府来说，由非政府组织承担精简机构、转变职能而卸下的沉重包袱是非常明智举措，是转变政府治理模式的有效方式。

2．重塑公务员人文精神——增强政府回应能力的直接途径。人文精神是一个历史性的范畴，不同的时代、不同的文化具有不同的内涵。西方对“人文”的理解主要指一种文化、教育、教化，以及个人通过这种教化所达到的一种自我完善和实现，通过努力实现自己的才华和德性，来展现人类各方面的最高优越性和独立性，在自然界留下自己的痕迹。我国历史上，“人文”精华以孔孟提出的“仁者爱人”思想为著，开创了以“仁”为核心的伦理思想体系。我国古代的人文意蕴较之西方更为博大宽广，它不囿于“修身”还致力于关注社会、他人。现代人文精神“体现为对人的文化、修养、尊严、感性生活、自由意志、理性权利的珍视”。它以理性实践为基础，蕴藏于主体思想深处，是对“真、善、美”的永恒追求；体现于作为一切社会关系总和的人及其生活的实践过程；其实质是以对人的价值的肯定为基础，以对人的终极关怀为目的的理性诉求。可见人文精神的精髓，与我们党科学发展观的本质和核心是一致的，这就要求每一个公务员要不断提升时代的责任感与使命感，增强自身人文内涵，广泛响应社会公众的人文感召，提升富有人文精神的行政理念和自身修养，以对民众的人文关怀、及时有效回应民众利益诉求的实际行动来树立政府的亲民形象，提高行政效率，为构建和谐社会、促进社会全面发展提供不竭的动力源泉。