公共管理的创新路径与转变综述

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论文关键词：行政生态学；公共管理模式；创新

论文摘要：以行政生态学理论为研究视角，根据我国国情和独特的历史、社会、文化条件，对我国公共管理模式的发展历程、公共管理模式创新的起点与背景进行了分析，并围绕“一种理念，两个转变，三项提高”的思路对我国公共管理模式创新的路径提出了相关的政策性建议。

美国著名行政学家弗雷德.W.里格斯是行政生态学的杰出代表。他将行政生态学的研究范围概括为:探讨一国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政的。他总结出著名的三大行政模式:农业社会的行政模式，农业社会向工业社会过渡的行政模式，工业社会的行政模式川。为此，本文利用行政生态学说所具有的方法论功能来解释我国公共管理模式的转型。

1公共管理模式的发展历程

1.1纯农业社会—传统型政府行政模式

里格斯认为，农业社会行政模式的社会结构是混沌未分的，与之相适应，行政行为与立法、司法、军事、经济等其他社会行为是混杂在一起的，更谈不上专业化的行政机构。因此，其行政效率十分低下。

1.2过渡社会的行政模式

过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，又具有工业社会行政模式的一些特征，明显带有新旧并存的特点。里格斯认为，20世纪，许多传统社会在西方科学技术的冲击下，急速地或缓慢地向现代社会转变。在转变过程中，一方面，这些社会已经从传统社会走了出来，另一方面，又未能顺利地进人“现代”的范畴中去。在过渡阶段中，社会结构、价值系统、行为模式等都进人内发的或外发的巨大变迁之中，各种行政生态环境中都同时融汇着传统生态和现代生态的许多特质，呈现出并存、冲突的态势。里格斯总结出过渡社会公共行政的3个基本特征:异质性，即一个社会在同一时间存在着不同的制度、行为和观点;重叠性，即行政机构的重叠现象，最终导致政出多门、相互扯皮、彼此排斥等行政行为多元化的恶果;形式主义，即指政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。

1.3工业社会的行政模式

里格斯认为，工业社会有着明确的、细致的分工，所以政府职能也是十分明确的。各个行政部门各司其职、互不混杂，讲求的是行政效率与科学性，政府与民众的关系密切，社会流动和沟通渠道发达。

2我国目前的行政生态系统

行政生态系统由内部行政系统和外部行政生态环境两部分组成。内部行政系统由行政组织、行政人员、国家行政制度和法律法规等构成。外部行政生态环境由影响行政系统的政治、经济、文化、军事、宗教、人口、心理、生理、自然地理等要素构成。全面深人地认识现行的行政生态系统是推动我国公共管理模式创新的起点和首要任务。

2.1内部行政系统

行政理念管制化。长期以来，政府总以一种居高临下的姿态俯瞰芸芸众生，政府机关就是权威的象征，人们对它总是充满了敬畏，社会氛围处于僵硬的状态。

行政过程暗箱化。政府在履行职能时始终不能做到公开透明，政务不完全公开，或多或少处于幽暗、不明朗的状态。

行政行为人治化。历史的力量是巨大的，长期“人治”的封建社会遗毒一直影响到今天。在我国行政实践中，行政人员缺乏照章办事、依法行政的理念，往往习惯于遵从个人的权威。

行政职能全能化。计划经济时期，政府包揽了大到国家、小到家庭和个人的几乎全部衣食住行，政府计划十分明确、详尽，虽历经30多年的改革开放，仍未能改变全能政府的倾向，行政职能的配置依然十分宽泛。

行政组织封闭化、膨胀化、缺乏活力。政府以规模和等级维护组织的权威，导致行政组织的极大膨胀。政府长期以来形成的神秘化又使其成为脱离社会环境的封闭系统。组织结构的刚性特征，使公务人员丧失了继续学习的能力和追求成就的进取精神，从而体现出整体的无效和低效。

2.2外部行政生态环境

行政生态环境是与行政系统有关的各种条件的总和〔al。自上世纪80年代以来，西方各国政府开启了波澜壮阔的政府改革，政治多极化趋势日益明显，全球化浪潮汹涌澎湃，我国面临的国际环境迫切要求在政治、经济、行政等方面形成与现代社会相适应的新规则和新制度。

2.2.1经济生态环境:计划经济—市场经济

新中国成立以来至1978年，我国一直实行计划经济运作方式。应该说，与之相对应的全能型公共管理模式与新中国成立初期的国家发展战略是相适应的，这是其能够在中国形成并持续20余年的主要原因。随着经济社会的发展，计划经济陷人了严重困境。1978年十一届三中全会以后，我国开始了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。时至今日，中国经济的市场化程度已达到较为可观的程度。但是由于受计划经济惯性的影响，政府职能配置仍然比较宽泛，区域经济和城乡经济发展不平衡，收人分配差距过大，公共服务不到位，经济增长与社会发展不协调。

2.2.2政治生态环境:集权人治—民主法治

随着现代市场精神的逐步浸透，我国政府有意识、有组织地启动了政治生活的民主化、法制化进程，如改革高度集权，理顺中央与地方政府关系，扩大地方尤其是基层组织的自主权，加强各级政府的民主建设，加强立法建设，促进政治运作过程的制度化、公开化和透明化，等等。

2.2.3社会生态环境:真纯单一—复杂多样

随着市场经济的发展，社会利益关系复杂化，利益结构多元化，取得利益的途径多样化，逐利行为也日趋公开化，自由和开放精神愈加深人人心，整个社会逐渐摆脱了计划经济时代的疲软状态，进人欣欣向荣的良性发展轨道。但是在目前经济社会全面转型的重要时期，上层建筑领域的行政体制改革并未跟上经济体制改革的步伐，导致社会的发展滞后于经济的发展。

可见，随着行政生态环境的不断变迁，我国传统的公共管理模式与行政生态环境之间的冲突日益明显，实然和应然之间的差距成为公共管理模式创新的基本动因。因此，推动公共管理模式的有效转型成为当务之急。

3我国公共管理模式创新的路径

根据我国国情和独特的历史、社会、文化条件，本文围绕“一种理念，两个转变，三项提高”的发展思路，对公共管理模式创新的路径提出相关的政策性建议。

3.1一种理念

在公共管理中要树立“以人为本”的人本行政、和谐行政理念，为公共管理模式的创新提供思想保障。和谐是指导社会发展的重要原则，是人类追求人与自然、社会和谐发展的结晶。以人为本要求作为社会大系统的行政系统与行政生态环境和谐。以人为本的和谐行政的理念，其指导思想是马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想;内涵是服务、民主、法治、效能、廉洁、诚信、公平和活力行政;本质是尊重自然、社会的发展规律。以人为本和谐行政理念充分体现了“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的要求。

3.2两个转变

3.2.1以有限行政为基础转变政府职能。

长期以来，我国政府管了许多不该管、管不了也管不好的事，而一些该由政府管的事没有管或者没有管好。马克思曾明确指出，“哪里有了市民生活和市民活动，行政机关的权力就要在哪里告终”，现代市场经济要求政府的职能是有限的，政府的任何行政活动都必须出自社会、企业和公众的要求，政府职能应定位于弥补“社会不能”和“市场失灵”上，做到全面正确地履行职能。目前，我国政府有4大职能:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在实施经济调节和市场监管的同时，要切实加强社会管理和公共服务职能，以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医、社会保障等人民群众最关心的利益问题，优化公共资源配置，完善社会管理制度，提高社会管理水平，为全体人民提供更多更好的公共服务。

3.2.2以责任行政为依托转变政府形象

政府的行政责任是政府机关及其工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责。事实上，行政机关和政府公务人员都有自身的特殊利益和特殊需要，因此政府内部会不时地表现出各种利益之间的矛盾和冲突。这就要求在政府内部建立一套完善的纪律体系和行政责任控制体系，使各级政府及其部门切实担负起职能范围内的责任，做到职责到岗、责任到人，防范行政越权和行政不作为现象的发生。在具体操作方面，仅仅从职业道德上约束政府公务人员远远不够，还应改革传统的政绩考核制度，确立科学的绩效评估指标体系，使政府工作的绩效指标更多地围绕人民生活和政府服务水平来设定，确立与科学发展观相适应的政绩观，探索以公众满意度为取向的绩效考核制度，要做到考察干部不仅看GDP增长率，同时还要考察社会保障覆盖率、就业率、社会与经济协调发展、人民收人水平提高、城乡差距的缩小以及环境保护等综合指标，改变官员只对上负责不对下负责的工作导向机制。唯有如此，才能使各级政府真正关注人民的要求，也才能从行为上解决各级政府“一条腿长，一条腿短”的问题，使其真正着眼于社会经济的协调发展。

3.3三项提高

3.3.1提高公务员素质—操作层面的人力资源保障

公务员是政府公共管理的操作者和实施者，因此，提高公务员素质、建立精干、廉洁、高效的公务员队伍是完善公共管理的题中应有之意。随着我国市场经济的发展，公共管理事务越来越复杂，这就对公务员队伍提出了职业化的要求。只有具有较强职业意识、职业道德和职业技能的职业化公务员才能担负起履行政府职能的重大历史使命。首先，公务员要具备强烈的职业意识，包括服务意识、全局意识、科学意识、法治意识、民主意识、平等意识、公正与效率意识、责任意识、学习意识和危机意识等。第二，公务员要具备高尚的职业道德，包括严格按照国家法律、法规行使权力，勤政务实，格尽职守，心系群众，廉洁奉公，敬业奉献，勇于创新，要心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众，这关系到党和政府的形象，体现着党的宗旨、政权的性质和法律的尊严。第三，要培养公务员的职业技能，包括:政治鉴别能力，驾驭全局的能力，开拓创新能力，依法行政能力，信息处理能力，等等。公务员要不断更新知识结构，丰富知识储备，完善知识框架。

3.3.2提高政府执行力和公信力—合法性层面的效能保障

提高政府的执行力和公信力，就是要正确运用行政权力，有效地落实各项方针政策和工作部署，这是我国行政改革的重要目标。目前，在一些地方和部门存在政令不畅、执行不力的问题，搞上有政策、下有对策，合意的就执行，不合意的就不执行;有的搞地方和部门保护主义;有的存在官僚主义、形式主义和弄虚作假的问题;有的讲排场、比阔气，肆意挥霍国家资财，奢侈浪费严重，严重影响了政府的执行力和公信力。

第一，强化权力监督机制，规范行政权力。这是政府执行力和公信力的重要前提。孟德斯鸿在《论法的精神》一书中精辟论述到:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。因此，要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

第二，增强大局意识，确保政令畅通。执行力是政府工作的生命力。执行力弱，也会使政府的公信力受到损害。中央要把握全局，各地区、各部「丁要认真贯彻中央的方针政策，从本地实际出发，创造性地开展工作，但在政策执行上不能打折扣，更不能各行其是，要确保政令畅通，维护中央权威。

第三，切实依法行政，维护社会公正。各级政府及其部门必须严格依照法定权限和程序行使权力，履行职责，接受监督，做到有法必依、执法必严、违法必究。要进一步明确执法权限，完善执法程序，提高执法水平，完善行政复议、行政赔偿等制度，克服多头执法、执法不公，甚至执法违法等现象。

3.3.3提高领导者决策水平—组织层面的能力保障

政府政策总是为着解决一定的社会问题，即社会的实际状态与社会期望之间的差距。显而易见，领导者的决策水平很大程度上影响组织的整体实力。要想提高领导者的决策水平，可从领导者个人和行政组织两个层面着手。