小议计划生育利益导向机制的挑战

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小议计划生育利益导向机制的挑战

内容摘要：我国计划生育利益导向政策体系逐步趋于完善，但在实践中依然存在着政策运行层次低，部门缺乏协调，政策衔接不足以及偏重激励，忽视约束等问题。这在一定程度上制约着利益导向制度的不断完善和功能的有效发挥，因而需要进一步优化政策体系和创新工作格局。

计划生育利益导向机制的建立和实施，对转变广大群众的生育观念，促进农村经济的发展，提高农村计划生育家庭的地位和改善他们的生活起着重要的作用，对新形势下提高人口素质、稳定低生育水平具有重要意义，标志着我国计划生育工作思路和工作方法的根本性转变，开创了我国人口和计划生育工作的新局面。

利益导向政策的具体实践

（一）国家层面的利益导向制度建设

关爱女孩行动。关爱女孩行动是我国开展的一项旨在提高女性地位、维护女性合法权益、促进妇女发展、推进男女平等、形成新型婚育观念、综合治理出生性别比偏高问题，向女孩和生育女孩的计划生育家庭提供各种服务，或者在制度上向她们进行倾斜，使她们从中受益的一项社会活动。2005年“关爱女孩行动”在全国普遍开展起来，引导着各地利益导向政策的制定，成为利益导向机制事实上的实施载体。

奖励扶助制度。2004年2月国务院办公厅转发《人口计生委、财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》，奖励扶助制度开始在部分地区试点。2006年进入到全面实施阶段。奖励扶助制度是针对农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭，由中央和地方财政安排专项资金进行直接奖励扶助的一项政策。

“少生快富”工程。“少生快富”工程的全称是“西部地区计划生育少生快富”工程，是国家针对西部地区人口和计划生育工作实际，为稳定西部地区低生育水平以及实现西部地区人口与资源、环境的协调可持续发展而组织实施的一项工程。该工程旨在通过经济奖励和政策扶持，在生育政策比较宽松的地区鼓励符合政策规定可以生育3个孩子的夫妇，放弃生育1个孩子，并采取安全、可靠的长效节育措施。

计划生育家庭特别扶助制度。又称独生子女伤残死亡家庭扶助制度。2007年8月，我国正式出台计划生育家庭特别扶助制度，并在全国中、东、西部地区的10个省市开展试点工作。主要内容是对独生子女伤、病残或死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，满49周岁后，按规定条件由政府给予一定扶助金，直至亡故或子女康复为止。

（二）地方层面的利益导向实践

奖励制度。一是落实对农村部分计划生育家庭的奖励扶助。二是节育奖，即对自愿放弃二胎生育指标、终生不再生育的农村家庭给予一次性奖励或按月给予奖励。三是贡献奖，主要是对“一女户”符合再生育政策而放弃生育指标，自愿领取独生子女父母光荣证的家庭。四是法定奖，即独生子女父母奖励。优惠制度。优惠制度是一种对计划生育家庭减免一定数额的费用或给予一定补助的利益导向制度。目前的主要做法是收入分配上的优惠以及教育和就业方面的优惠。优先制度。优先制度是在同等条件下，优先向独生子女家庭和“二女户”家庭进行倾斜和给予照顾的一种利益导向制度。扶助制度。这一制度主要以“三结合”工作和少生快富”工程为操作平台，一方面着力解决农村计生贫困户生产和生活中的实际困难；另一方面则是将具体扶助措施与发家致富相结合，使计生家庭真正实现少生、优育、快富。保障制度。首先是养老保障。主要形成两种模式，一是纳入城乡一体化的社会养老保险体系；二是建立农村计划生育家庭养老保险制度。第二是医疗保障。很多地方以农村新型合作医疗为制度载体，通过给予参保补贴的方式，使农村独生子女户和“二女户”家庭优先优惠享受到医疗保障。第三是公益金制度。政府设立的扶助特殊计生家庭的公益性基金，援助对象主要是独生子女父母意外伤亡、计划生育手术并发症家庭和计划生育低保户等。第四是独生子女保险。政府为独生子女家庭买单办理商业保险，提高独生子女家庭抗风险能力的一种利益导向制度。惩罚制度。奖励扶助重在利益激励，依法惩处重在利益制约，二者相辅相成。在当前人们的婚育观念仍较落后、政府财力有限的现实情况下，依法制约应成为利益导向机制的重要组成部分。目前的惩罚手段主要是向不按政策生育的家庭征收社会抚养费。近年来，很多地方逐步建立起了“惩处多生、奖励少生”的合力机制，加大了依法征收社会抚养费的力度。

利益导向机制建设面临的挑战

普惠政策与计划生育政策在导向上的冲突。近几年，国家实施“民生”工程，相继出台了一系列普惠性政策，实实在在惠及了千家万户。但是，这些政策基本上都是按照家庭人口数量进行补助，或根据家庭经济状况进行筛选，在导向上没有考虑计划生育的因素，没有考虑计划生育家庭的利益，反而使计划生育家庭失去了以往从这一部分政策和项目中得到的优先、优惠，而且由于家庭人口少，得到的优惠和补偿远不及多子女家庭，客观上造成了“多生多受益”、计划生育家庭吃亏的现象，形成了与计划生育政策的矛盾和冲突。

计划生育家庭养老保障制度亟待提升到国家层面。利益导向制度设计中解决农民养老问题的制度依然滞后，实施中的奖励扶助等项目不能从根本上解决农村计生家庭的养老问题。很多地方也在积极进行尝试建立针对农村独生子女户和“二女户”夫妻的养老保险制度，并在局部加以实施。但是，由于国家缺乏相关政策，各地自主实践的结果是多种形式的计划生育养老保障政策遍地开花，这一方面形成养老保障制度碎片化的发展趋势，不利于养老保障制度建设；另一面受地方财力和制度规范性的影响，这些地方性政策的前景难料，一旦中途夭折必然会失信于民，也会影响到利益导向机制的公信度。因此，由中央政府出面制定和实施针对计划生育家庭的统一的养老保险制度成为目前一项十分迫切的任务。只有上升到国家层面，才能使这一制度更具稳定性、长期性和规范性，才能体现基本国策的特点。

因此，由中央政府出面制定和实施针对计划生育家庭的统一的养老保险制度成为目前一项十分迫切的任务。只有上升到国家层面，才能使这一制度更具稳定性、长期性和规范性，才能体现基本国策的特点。利益导向政策多而散，缺乏系统性。已经出台的计划生育奖励、优先、优惠、扶助等制度，除了奖励扶助制度外，都是各有各的做法，对象、标准不一，各种单项措施帮扶金额都不大，有些措施还缺乏连续性。种类繁多的政策缺乏整合且力量分散，既不利于利益导向机制建设的整体推进，群众也难以做到知情，从而影响了利益导向政策的实施效果。缺少具体保障措施，奖励优惠政策兑现难。由于各地经济条件和工作基础不同，国家和各省制定的计划生育奖励优惠政策多是一些原则性规定，对具体的兑现方法和兑现措施没有明确的规定，给各地留下了很多的自主空间。尤其是在市场经济形势下，随着经济主体日益多元化，用工形式越来越灵活，企业在兑现计划生育奖励优惠政策方面的积极性比较低，也难以对其进行监督。同时，由于缺乏配套的监督机制和奖惩机制，对于兑现不力的地区和单位，人口计生部门往往又无能为力，从而造成“兑现与不兑现一个样、兑现好与兑现差一个样”的局面，进一步加剧了兑现难的问题。处罚弹性大，激励效应难以体现。对一些违反计划生育政策的家庭，社会抚养费实际征收的标准过低。另外，一些计生部门和基层政府没有严格执行计划生育政策，对意图超生者睁一只眼闭一只眼，一旦超生成为事实，便“缴钱了事”，一些地方甚至存在“放水养鱼”的问题，这样就会导致遵守计划生育政策的群众心理严重失衡，产生了负面的诱导现象。

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