剖析环境司法的立法困境研究论文

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摘要:我国环境司法面临行政与司法的互动机制尚不健全、传统司法机制本身功能有限等诸多障碍,为有效克服这些障碍,应加强对政府决策行为的环境审查,准确把握国家作为自然资源所有者与自然资源管理者两种身份的差异,完善相关立法和制度设计,采取有效措施化解法官在处理环境问题方面专业性不足的难题。

关键词:环境问题;行政机制;司法救济

近年来,通过司法途径化解环境危机的议题备受社会关注。对此,学者们围绕强化环境问题的可诉性、完善传统诉讼规则、借鉴国外相关司法实践构建我国环境公益诉讼制度等展开了热烈讨论,司法部门也作出了明确回应。2004年4月,大连市在基层人民法院成立了环保巡回法庭;2007年11月以来,贵阳市、无锡市、昆明市中级人民法院相继成立了环境保护审判庭,南京市在基层人民法院成立了环保巡回法庭,北京、湖北等地也一直有人大代表建议成立环境保护审判庭。从这些现象来看,通过设置专门的环境法庭,将环境问题的解决纳入司法渠道似乎已经成为一种趋势。但实际上,环境法庭在解决环境问题方面所发挥的作用不容乐观。“据统计,我国每年的环保纠纷案件有10万多件,但真正到法院进行诉讼的不足1%。”①笔者在基层国土资源部门调研所了解的情况是,非法采矿、以破坏性方法开采矿产资源等违法犯罪事件多数还是通过国土资源部门以行政处罚的方式处理的,将其纳入司法程序困难重重。关于环境案件难以进入司法程序的原因,多数学者围绕环境案件在因果关系认定、举证责任分配、损害范围界定、法律适用等方面的困境展开讨论。实际上,除了这些规则层面的因素外,环境司法的开展还面临一些更深层次的涉及我国环境问题发生的特殊性以及我国行政体制改革与司法救济机制的功能方面的问题。对这些问题的研究,在一定程度上更有利于对环境司法进行全面了解、准确定位和有效推动。

一、我国环境司法的外部障碍

1.“政府失灵”现象使我国环境司法收效不佳

“如存在市场失灵一样,也存在政府失灵:当政府行动不能改善经济效率或者当政府不公正地进行收入再分配时,政府失灵就会发生。”②“政府失灵”包括政府决策或行为的不当或失当。我国环境方面的“政府失灵”现象主要表现在三个方面:首先,政府部门对我国自然环境的整体认识存在偏差。建国后相当长一段时期内,政府部门对我国资源环境的基本评价一直是“地大物博”,人均观念较为浅薄,过分夸大了自然环境对我国经济社会发展的基础性承载能力。这种认识偏颇在任何一个处于工业化初期的国家都难以避免,它在相当长一段时期内影响了我国政府有关资源与环境的决策,与当今严峻的环境资源形势的形成不无关系。其次,在计划经济体制下,政府部门基于对“劳动价值论”的片面认识,认为自然资源具有使用价值是肯定的,但其能否成为价值体是有疑问的。由于缺乏价值来源,自然资源便无法成为商品,其市场供给就不可能实现,自然资源配置和供给的任务就只能由政府来完成。“资源无价,资源产品低价,工业制成品高价”的局面逐步形成,资源开发利用的低效率、无效率与环境污染共同造成了生态环境的破坏与退化。最后,我国传统政绩考评指标体系存在明显的不足。受多种因素影响,传统政绩考评指标过分偏重经济发展和GDP增长,相对忽视环境保护。在经济政绩观的导向下,一些地方政府不惜以牺牲环境为代价,谋求短期经济发展。实践中一些企业的环境违法行为屡禁不止甚至酿成重大环境污染事件,往往与地方政府部门环保执法不力甚至直接或间接地纵容企业环境违法有着直接的关系。“政府失灵”在一定程度上排斥了环境问题进入司法救济程序。因为环境问题大多涉及政府的宏观决策或调控,而根据我国现行法律规定,这些宏观决策或调控行为一般都是不可诉的,对之无法启动司法审查程序。以企业为被告的环境民事诉讼也经常受到政府公权力的影响,有时这类案件本身已不再重要,案件的最终结果取决于司法部门与政府的角力。在相关诉讼规则尚未完善、行政与司法的互动机制尚未健全之前,环境法庭只是在形式上为审理环境案件提供了一个专门平台,其不可能推动环境司法取得实质性进展。

2.我国自然资源权立法的不足排斥了司法系统对资源破坏问题的介入

谈及环境问题,多数学者和实务部门一般仅着眼于环境污染,这种看法实际上是很片面的。尽管工业革命以来环境污染一直是环境问题的重要组成部分甚至成为环境问题的代名词,但实际上除环境污染之外,还有另外一类环境问题即资源破坏。资源破坏问题之所以经常被忽略,主要是因为这类问题大多涉及行政管理,人们容易忽视从环境的角度来观察和理解这类问题。资源破坏问题主要表现为自然资源权属受到侵害。自然资源权属包括自然资源所有权和利用权两个层次的权利形态,主要解决自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担等问题。③从权利性质和内容来看,自然资源权属无疑应归属物权范畴。但实际上,尽管自然资源开发利用权完全符合我国《物权法》第127条规定的用益物权“对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益”的法律特征,但其客体的特定性、行使方式的特殊性等很难与传统的用益物权理论相契合,这使其在立法观念和立法实践中受到了明显的轻视与忽略。按照我国《宪法》、《民法通则》和《物权法》的规定,绝大多数自然资源归国家所有,国家既是自然资源所有者,也是自然资源管理者,实践中一些行政机关将国家对自然资源的所有权异化为国家对自然资源行政监管权利的组成部分,把国家对自然资源的行政管理与国家的自然资源权益实现混为一谈,严重阻碍了自然资源的保护和价值实现。从权利的基本功能和目标来看,自然资源利用权如采矿权、取水权等类似于用益物权,但实际上现行各自然资源单行法大多是以行政许可的方式规定各种自然资源利用权的。如我国《矿产资源法》第39条、40条针对无证开采和越界开采两种违法行为规定“责令赔偿损失”,从法理上讲,“赔偿损失”是典型的民事责任承担方式,而“责令”带有明显的行政强制特征,实践中“责令赔偿损失”往往变为以行政处罚代替民事赔偿,根本未给司法裁判留下应有余地。我国《行政复议法》明确规定涉及自然资源权属的纠纷必须先申请行政复议,基本上未给司法机制介入此类纠纷留下多大空间。

3.行政处罚与刑罚衔接机制的不足导致资源破坏行为很难受到司法惩处

我国现行立法对资源破坏行为规定了没收违法所得、罚款、赔偿损失、恢复原状等责任形式,实践中这些行为往往以行政处罚的方式得到矫正。我国《行政处罚法》第22条明确规定“违法性行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究其刑事责任”,但该法对于如何移送缺乏具体的可操作性规定,造成实践中针对自然资源破坏事件存在着大量的行政处罚与刑罚错位的现象,一些行政机关查处的破坏自然资源的违法行为已经明显触犯了刑事法律。另外,目前有关资源破坏行为的认定标准主要是作为各资源主管部门进行行政管理的依据,较难作为司法裁判的依据,导致资源主管部门提出的一些证据,法院往往不予采信。这些都导致各种资源破坏行为即使在事实上已经构成了犯罪,实践中也很难将其纳入刑事审判程序。一些基层资源主管部门对此多有反映。

二、我国环境司法的内部障碍

1.司法机制在解决环境问题方面的功能局限性

我国现行民事、行政、刑事三种诉讼规则设计都是针对传统人身纠纷和财产纠纷的,环境纠纷带有很大的社会性,其在表现形式和内容上与传统的人身纠纷和财产纠纷存在很大差异,故通过现有三种诉讼模式来解决环境问题的实际效果不佳。尽管当前一些围绕法律责任的研究对现有三种诉讼模式对解决环境问题的不适应性进行了分析和论证,也提出了一些应然性的立法建议,但实践中法官“以法律为准绳”的观念根深蒂固,在缺乏明确的法律依据的前提下,要求法官以应然性的理论论证为指导进行司法裁判是不现实的。“根据法官为社会所履行的职责,法官一般来讲不应当被视为一种新的和更好的制度的缔造者,……法律改革的重大任务应当留待那些享有立法权的人或机构去完成。”④在当前缺乏针对环境问题的专门诉讼规则的情况下,将司法救济作为解决环境问题的主要途径是不现实的。另外,司法裁判的目标与解决环境问题的内在要求也存在一定的差距。法律所追求的社会正义包括两个基本方面:社会各种资源、利益、负担分配方面的正义,以及社会争端和冲突的解决方面的正义。前者可谓“实体正义”,后者可谓“形式正义”或“诉讼正义”。⑤司法裁判的侧重点只在于“诉讼正义”,换言之,司法裁判的基本社会功能是作为一种社会争端与冲突解决机制对是非曲直进行判断、分配损失,从而达到司法救济的目的。但环境问题的解决往往不仅是是非曲直的判断问题,基于环境利益的价值复杂性,司法裁判更需要对多重正当主张的“优先性”或者相关方的“容忍程度”问题作出判断,这一点是传统司法机制所不擅长的。

2.法官处理环境问题的专业性不足

通过诉讼方式解决环境问题对法官提出了两个方面的新要求:其一,在对案件进行定性时,不能仅依据法律规范和一般伦理观念,还必须参照某些技术指标;其二,在现有法律依据不足的情况下,能在环境理念和环境思维的指引下,对现有法律规则进行符合环境保护宗旨和目标的遴选与适用。这两个方面实际上是对法官解决环境问题的专业性提出了更高的要求。从我国现阶段的审判实践来看,法官的知识结构尚不能胜任这些要求。就我国现实情况而言,通过在司法机关内部设置环境法庭来消除法官处理环境纠纷的专业性不足的做法很难在短时间内取得明显成效,因为法官环境法知识的培养需要一个过程,环境法教学和人才培养是当前我国法学教育中非常薄弱的环节,这决定了环境法专业人才缺失的现状在短期内难有改善,法官裁判环境案件的专业性不足问题将长期存在,况且在基层人民法院设置环境法庭目前并无相应的法律依据⑥。

三、我国环境司法障碍之克服

1.加强对政府决策行为的环境审查

与单个建设项目相比,政府制定和实施的各种有关产业发展、区域开发、资源开发规划的各种战略决策,往往对环境产生更为重大和深远的影响。因此,在政府决策阶段就应当将环境与资源保护纳入其中,强化政府的环境责任,从决策源头避免环境损害结果的出现。目前,我国《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》已将政府规划纳入了环境影响评价范围,明确要求对政府规划行为进行环境审查。但与发达国家的相关立法和实践相比,我国规划环评制度仍然存在很多不足,如国民经济和社会发展规划尚未纳入其中,这在一定程度上影响了制度目标的实现。从长远来看,要避免“政府失灵”,必须通过推动公众参与环境管理来加强政府决策的民主化,避免环境执法与环境司法之间产生矛盾和裂隙,推动环境司法的开展。公务员之家

2.准确把握国家作为自然资源所有者与自然资源管理者两种身份的差异

要在最大程度上解决自然资源权属向行政权力异化的问题,为司法机制介入资源破坏问题的处理创造条件,必须从理论和实践两个层面明确区分我国自然资源领域的国家所有者身份和管理者身份。国家作为自然资源管理者时被推定为社会公共利益的代表,法律赋予其高于其他社会关系主体的优越地位,其通过行使公权力对自然资源市场进行干预,解决市场准入、生产安全、资源产品宏观供求平衡等方面的问题,防治环境污染与破坏,在最大程度上确保涉及资源开发利用的社会公共利益的实现,此时应强调国家与其他社会关系主体之间的命令与服从关系。国家作为自然资源所有者时是典型的民事法律关系主体,其与其他民事法律关系主体在身份上是平等的,各自依法行使对自然资源的占有、使用、收益、处分等权能,国家与其他民事法律关系主体在意思自治基础上通过协商一致进行交易,出现了纠纷也应通过法律规定的财产权利救济方式解决。

3.完善环境立法

为使环境案件能够进入司法程序,必须解决法官在处理此类案件上的“无法可依”问题。环境法是一个后起的法律领域,近年来发展较快,但相对于传统立法还是比较单薄的,尤其是相关理论研究和诉讼规则设计比较滞后,致使法官无法将环境纠纷纳入司法程序之中。鉴于此,必须立足于环境问题的特殊性,加强相关诉讼理论研究和规则设计,尤其要细化、深化民事法律领域与解决环境纠纷相关的实体规范和程序设计。我国2009年底出台的《侵权责任法》已明确涉及了环境污染责任,这在一定程度上体现了我国助推环境司法的立法发展趋势。

4.有效化解法官处理环境问题专业性不足的难题

从我国法官队伍的组成来看,高等院校法学专业毕业生正在逐渐成为其主要来源,基于此,各相关院校应严格落实2007年教育部高等法学学科教学指导委员会将环境法学增列为法学学科核心课程的决议,加大对环境法专业人才培养的力度。为改善法官在处理环境问题方面的专业性不足,一些国家通过立法设置了环境法庭进行相关司法裁判,如典《环境法典》设置了环境法庭体系,环境法庭的组成和审理方式有别于普通法庭,一般由一名主席(该主席应当是合格的地区法院法官)、一名环境顾问、两名专家组成,需要时还可以增加一名合格的地方法院法官和一名环境顾问。⑦我国可以借鉴这些国家的做法,通过立法的形式明确环境法庭的设置及相关裁判规则,允许环境法庭吸收知名环境法学专家组成,以弥补法官审理环境案件的专业性不足。

注释

①武卫政:《环境维权亟待走出困境》,《人民日报》2008年1月22日。

②[美]保罗•A.萨缪尔森、威廉•D.诺德豪斯:《经济学(上)》,北京经济学院出版社,1996年,第567页。

③蔡守秋主编《环境资源法学》,高等教育出版社,2007年,第128页。

④[美]E•博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社,1999年,第558—559页。

⑤张文显:《法哲学范畴研究》,中国政法大学出版社,2001年,第203—204页。

⑥早在1989年,最高人民法院针对湖北省高级人民法院就武汉市沌口区人民法院联合区环保局设立环境法庭的请示的回复中就指出:“环保法庭与人民法庭性质不同,目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律依据。”

⑦夏凌:《环境法的法典化——中国环境立法模式的路径选择》,华东政法大学2007年博士学位论文,第90页。