农业结构调整中政府失灵论文

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一、政府失灵

与发达国家相比，发展中国家的政府在经济生活中承担了更多的责任，拥有更多的权力，因而政府失灵更为普遍。保罗·萨缪尔森指出：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或（导致）道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[1]

公共选择学派理论认为，政府活动的结果未必能矫正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费。造成政府失灵的主要原因一是政府决策的无效率，由于政府及其官员在政府管理过程中同样是“经济人”，政府行为并非永远代表公共利益，政府的行为目标与社会公共利益之间是有差异的。二是政府机构运转的无效率，由于缺乏竞争导致低效率，政府官员缺乏追求利润的动机，对官员有效监督的缺乏。低效率是政府机构内生的，提高政府效率存在着内存的障碍。政策决策方式的民主程序本身也制约了政府机构效率的提高。三是政府干预的无效率。为了确保正常而顺畅的社会经济秩序，政府必须制定和实施一些法律法规。

二、农业结构调整中政府失灵分析

（一）传统二元经济结构的存在导致产业结构调整缓慢与升级换代滞后

传统二元经济结构是中国当前农业结构调整的缓慢及政府失灵的症结所在。

1.二元经济结构的直接后果是造成了农民的普遍贫困和城市化水平的严重滞后，使得农产品市场难以扩张，农业生产难以持续增长，农民收入的增加受到严重影响。二元结构还使城乡居民收入水平与消费水平的差距不断拉大，农村消费品市场与城市消费品的等级也在不断拉大。根据国家统计局公布的数据，2008年第一季度中国城镇居民人均可支配收入为4386元，农村居民人均收入1494元，可见城乡居民收入比率为2.94[2]，如果加上城市居民所享有的实物性福利，目前中国城乡居民实际收入的比率在4左右。在目前城镇市场已趋于饱和的情况下，中高档消费品无法向缺乏有效需求的农村市场转移，使农村的相当一部分潜在需求无法转为现实需求。

2.传统的城乡二元结构，在城乡之间筑起了一道道资金、市场、技术、劳动力等壁垒，阻碍了生产要素在城乡之间的交流，不仅农业结构调整的进程因此而遇到阻力，而且乡镇企业的产业升级和资产重组以及物流业的发展都会因城乡分割、工农分割现象的继续存在而受到制约。目前中国整个国民经济产业结构与就业结构是严重滞后的，工业部门吸纳劳动力能力不足，产业结构升级缓慢，再加上城市服务功能的相对不足，导致了工业化—农村劳动力转移—城市化—产业结构升级之间的良性循环格局未能真正形成。

3.二元经济体制下不平等的工农产品交换政策使农业剩余被剥夺，削弱了农村农业结构调整的能力。建国后，为了加速工业化的进程，国家建立起了一种强有力的高度集权的计划经济体制，使国家拥有最高、最大的权力来集中全国的人力、物力、财力用于社会主义工业化建设。实施的手段之一则是对价格政策的有效运用，即在价格政策上采取了工业产品特别是轻工业产品的价格高于其价值的背离，而农产品价格则是采取低于其价值的背离，工农产品价格各自从反向背离其价值的结果，形成工农业产品价格剪刀差，利用这种剪刀差而在交换的过程中无形地把农民的部分劳动成果平调到国库，从而为加速推进中国社会主义工业化建设的进程而提供了大量的资金积累。据统计，从1979—1994年间，政府通过剪刀差隐蔽地从农民手中累计获取了约15000亿元，每年“剪刀差”的绝对值都在1000亿元以上，是改革以前的5.3倍[3]。农业剩余大量流失，导致农业资本积累匮乏，严重削弱了农民调整农业结构的能力。

（二）现行农业政策提高了农业结构调整的成本

1.农业政策“越位”和“缺位”并存。越位，就是走出了市场经济条件下政策应发挥作用的范围。缺位，是指需政策调控的领域，却没有政策手段可利用，出现政策“真空”。如：农业结构调整的主体是农民，双层经营体制赋予农民极大的生产自主权，而一些地方政府在调整农业结构工作中，无视市场的资源配置作用，直接干预农业经营性、竞争性领域。出台文件强化种什么、种多少、种在何处，有的还规定了产量指标。若市场行情变化，农产品积压，政府却无动于衷，农民遭受了损失，引起农民的强烈不满。对于农业结构调整中农民做不了或做不好的事，如提供市场信息、建设农产品市场体系、提供市场公平交易规则等，仍然没有做好。这种“越位”和“缺位”妨碍了市场机制的正常运作，造成资源配置的低效率，妨碍了农业结构调整的顺利进行。

2.农业政策执行难。受政府财力不济，涉农部门政企不分，政策“一刀切”等因素的影响，就是好的农业政策，不是实施不了就是实施不好，甚至沦落为流于形式的下场，产生“政策好、落实难”的怪现象。支持贸工农一体化经营政策，因既无贷款、又无资金而落实较差；稳定农业技术推广政策、耕地保护政策、化肥流通体制和价格政策、农业资金投入政策、控减农民负担政策、粮食保护价收购政策等都落实较差。

3.涉农领域的行政垄断

在农村经济管理体制中，能够产生效益的涉农领域，如加工、流通、金融、保险等全是外部垄断，形成部门分割、行业垄断的缺陷，使农业资源不能有效配置，无形中加大了农业结构调整的成本。这些垄断大都是行政垄断。比如，从去年年底开始，国内市场上的化肥价格一路上涨，2008年4月22日《南方农村报》报道，部分上年度以270美元～300美元/吨进口的钾肥现在市场价竟达4600元/吨，农民难以承受，尽管拥有钾肥进口权国内厂商的有十家，然而在与加拿大、俄罗斯的钾肥生产商进行统一谈判时，但主谈的企业是中化和中农，而且到今天为止，进口钾肥仍然全部都被中化和中农把持，剩余八家企业只能从中化和中农手中再购买[4]。

（三）农业保护和支持水平过低

随着中国加入WTO，中国农业的市场竞争不再仅仅发生在小农户之间，而是扩展到与国外规模化农场、跨国公司、农业综合企业等强大对手的竞争。

WTO的《农业协议》对农业政策分为农业支持政策和农业保护政策两大类，农业保护是指政府对国内农业生产与贸易采取的财政补贴、价格干预、关税与非关税壁垒等措施达到刺激国内粮食等农产品的生产、向农业转移收入的目的，其结果替代和扭曲了市场机制，称作“黄色政策”。农业支持是指在国内生产和流通领域采取一系列直接或间接措施支持本国农业发展，提高农产品竞争力，促进农民增收，使之能够与其他产业协调发展，在不扭曲市场机制的条件下促进农业的持续发展，称作“绿箱政策”。

与成熟的市场经济国家相比，中国农业支持保护水平还很低，支持保护机制还很不完善。一是农业国内支持总量偏低。二是支持结构不合理。存在“四多四少”的现象：即“人头”经费多，建设性支出少；全社会普遍受益的投资多，农业直接受益的投资少；一般的生产性投入多，农业科研和农村社会发展投入少；直接投资多，贴息、直接收入补贴、补助等引导性投资少。三是补贴重点不突出。一般以间接补贴为主，直接补贴很少，而且重点使用在流通环节，透明度也不高。四是还没有形成一个完善的农业支持保护政策体系。摘要：在中国当前的农业结构调整中，政府充当了一个积极的角色，由于二元经济结构的制约以及现行农业政策安排的偏颇，政府失灵严重的影响着当前的农业结构调整。如何有效的防范政府失灵，成为当前农业结构调整的一个重大课题。

关键词：农业结构；调整；政府失灵