农村地权研究论文

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中国农民对土地的爱恋是怎么说也不过分的，他们把土地当作命根子。但现在的问题似乎是农民想离开土地，他们对土地的感情越来越疏远。他们对土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒芜。湖北省广水市杨寨镇刘贩村的个别村民小组有一半以上农户举家离开农村，数年不归。他们的责任田有的被其他农户以低价承包，有的干脆抛荒。[1]

从到家庭联产承包责任制，中国农村发生了翻天覆地的变化。把土地承包给农民耕种，这是共产党最为自豪的仁政。国务院农村发展研究中心陈锡文把家庭承包经营看作是农村改革“伟大成就”之一。[2]原中央政研室农村工作研究组的霍泛说：“在我过去四十年的农村工作中，前后两次真正看到党的政策发动了农民。一次是1942年在太行区黎城县的减租减息和退押运动（我当时任该县县委书记）……第二次，就是这次建立家庭联产承包制”。[3]

与时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权。由承包权产生的土地使用权是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。

但是，农民的这个新权利并不落实，中国社会科学院的一位研究人员说“近年农民信访中，约半数涉及土地承包权被侵犯问题。”[4]其中最严重的情况是一些地方自己制定土政策，拒不执行土地承包权制度。“八十年代中期以来，为了解决所谓的家庭承包责任制下的‘规模不经济’、‘土地分割零碎’、‘狭小的土地与现代化生产不适应’等矛盾的现实行动，某些地方以集体名义开始搞‘归大堆’、统一经营。个别地方在试办‘合作农场’时，实行责任田反租，一度引起农户‘闻合色变’。”[5]

侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系，视承包合同为废纸一张。一些地方可以根据“村规民约”或“村民代表大会”的决议剥夺农民的土地承包权。[6]在一些地方则可以根据村党支部书记的一句话中止土地承包合同。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼就是这么干的。[7]中央说土地承包15年不变、30年不变，但在农村，“普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。由于土地变动较多，农民缺乏稳定感”[8]据调查，从1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。[9]

一项对浙江、河南、吉林、江西四省八县800人的调查显示：尽管中央政府有延续承包期30年的规定，但到1996年底，虽然超过一半的村子重新调整了土地，却只有20%的村子按照政府的指令签定了30年的合同，其他大部分只签10－15年，甚至更短。[10]

缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。党国印的一篇文章指出：农村的权势阶层“弱化承包权，强化所有权”、“热衷于搞双田制、机动田”。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有23.8%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定。[11]

农民的土地使用权当然地包含农民的土地经营权，但这项权利是最脆弱的地权之一。在农村，比较普遍的问题是，政府当局通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标，定任务，要求农民将生产的农产品出售给指定部门。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑。[12]

在中原某乡，当地政府居然租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，结果收获时，几分钱一斤也卖不出去。1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，结果没有实效。1993年强迫农民种“红富士”，结果种出来的像鸡蛋黄那么大，3毛钱一斤没人要。1994年又强迫农民种槲桑，结果第二年蚕茧大跌价，农民只好将其刨掉。1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜，结果最后6分钱一斤也没有人要。1998年，当地烟叶严重积压，又强迫农民种烟叶。[13]

有的人认为，土地承包权屡被侵犯是因为农村存在着一个权势阶层。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼刚一上台就废止了村里与农民签订的土地承包合同，并公然说：“中央要求承包地30年不动摇，我不管他那一套，我想怎么调就怎么调。”在第二轮承包中，中央规定，机动地不能超过5%，河北定州市二十五里村原党支部书记武振京把机动地提高到13%，并扬言，“谁敢往上反映就整死谁。”[14]

在中国农村，像王清礼、武振京这样的村支书确实不是少数，问题在于，如此横行的支书为什么那么多，区区一个支书为什么既可以蔑视具有法律效力的“承包合同”，同时又可以置党中央的政策于不顾？而且事实上，在农村，侵犯农民土地承包权的并不完全是村支书这样的人所为。湖南某县：“一栋刚建起的大楼耸立在路边的稻田里，墙上写着‘切实珍惜、合理利用每寸土地’，‘切实保护耕地，是我国长期坚持的一项基本国策’。走近一看，原来是该县的‘国土管理局大楼’。而此县的人均耕地不足一亩。”[15]广东吴川县大山江镇政府在没有办理国土局批准手续的情况下，就将4000亩耕地卖给吴川交警大队，一笔赚了498万元。[16]

据统计，在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少IO27万亩。在这些减少的耕地中，根据1997年，各省、自治区、直辖市对1991年以来的非农业建设用地情况进行全面清查的结果：各种土地违法行为38287起，违法用地总量达738万亩，其中耕地428.7万亩，分别相当于同期用地总量的24%和占用耕地总量的28%.[17]

实质上，真正决定农村土地权利归属的不是集体所有，也不是支书个人行为，更不是法律对产权的清楚界定，而是权力地位。在农村，土地关系并不仅仅是党支部书记、村集体经济组织与农民之间的关系，而是集体、农户和国家三个主体之间的关系。国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立基本农田保护区），也可以在微观层面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。农业部政策法规司杜鹰先生认为，地权关系“首先有一个界定国家权利的问题，然后才是所有权主体问题，第三个才是使用权”。[18]

如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭联产承包责任制时代的地权制度与的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。

在时代，可以通过国家-集体向农民要钱要物，在各级政府同样可以通过集体，将农民的土地承包权化为乌有。根据一项对1080户农民所作的调查，大多数农民（占57%）认为中央政府拥有农村土地。[19]这一调查结论正好可以用来证明在中国，农村是根据权力地位决定地权归属这一事实。

《土地管理法》赋予村委会对村集体所有的土地的经营权、管理权，而属于乡（镇）农民集体经济组织所有的土地的经营、管理主体虽然没有被《土地管理法》明确规定，事实上是乡（镇）政府在行使经营、管理权。由于目前土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度没有建立起来，土地管理者和经营者享有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力。这使农村土地集体所有制异化为公有制包装下的权力所有制。更具体地说，在农村，土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有，他们可以想把土地怎么样就怎么样。

河南武陵县吃店乡，农民只要花2500－3000元不等的价格便可从村支部书记傅国利和村委会主任杨永平手中购买宅基地。靠这种方式，他们敛财20余万元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林镇前柳行政村曾经发生一件权力意志改变地权关系的著名案件。按照上级发展乡镇企业的指示，这个镇决定搞一个既不要多少资金、技术含量也不高的“短平快”项目：征地办轮窑厂。征地的事落实到了该镇的前柳行政村。这个村一共有耕地126亩，而轮窑厂一下要占去70亩。这样这个村的农民的人均耕地就剩下0.3亩了。“村民都以为那不过是讲着玩的，地占光了莫非叫大家喝西北风去？有人这样说。谁知，说建就建，不顾一个自然村200来人的死活，推土机就开来了。……对这种违法占地，他们当然不同意。于是村民自发地挡住道路，有的干脆躺在田里，不让推土机过。这时，行政村主任沈金泉跳了出来，直着嗓子吼：”谁敢阻拦，今天就用推土机把谁碾死。搞死几个老百姓算什么？‘村民见村头发了狠，知道这些人啥坏事都干得出来，慌忙起身躲到一边。[21]而据这个案件的律师、前巢湖行署政研室主任陈三乐调查提供的情况，当地政府行为更为恶劣。这个窑厂是在没有按照土地管理的法律规定批准用地之前的8个月，就已经强行毁地建厂，直到窑厂行将建成，镇里才采取欺骗手段获得用地的批文，实际用地120亩，申报的却是38.2亩，而且将好好的耕地申报为“荒岗地”，甚至政府部门的土地局监察大队前去查勘土地占用情况，居然也只认定是38.2亩。在这个事件中，从行署专员，到土地管理局，到镇政府，没有人出来为农民的地权说话。[22]

权力结构影响地权关系的另外一个典型例子是：国家限制集体土地所有权。目前，集体所有权仅意味着土地发包权、土地的经营、出租、人股、抵押等权利以及对承包的集体土地的管理和监督职能等。但在现有制度安排下，集体所有权的土地，除了国家征用外是不许流动的。这说明，集体的土地收益权和处置权在国家政府行为的干涉下是不完整的。这就好像手中拽着大把股票，即使升值了也不许出售一样。在农村，只能将土地“卖”给国家。国家限制土地集体所有权的目的是为了国家以极低的价格（补偿费）从集体“买”走土地，然后国家再以公用或者商用的形式将低价从农民那儿拿来的土地的使用权高价出让，从中赚取巨额差价。“有些地区征地成本约为8万元，而批租出让金高达50－60万元，甚至高达100万元。[23]国家从农村赚取的这些钱，当然不会返还到农民手里来的。

有人认为，农村地权关系“从制度安排本身看，主要是缺乏明确规范的产权制度”、“产权关系不清晰”。[24]这种表达不太精确。严格地说，目前农村的土地制度安排是一种“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。

“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[25]这说明，中国土地的所有权关系是明确的：土地不属于农民私人所有。这是农村地权制度的首要原则。

在首要原则已经澄清的情况下，剩下的就不那么清楚了。“集体”是什么？根据《土地法》第8条，“集体”一共有3种：“村农民集体”、乡（镇）农民集体、村内两个以上农业集体经济组织。在“集体”概念之外，还有“集体所有”，这种“集体产权”的概念也是模糊的。事实上，用农民的话说，所谓的“集体所有”就是“大家都所有，只有农民没有”。

与“集体”概念相关的需要澄清的问题是：集体的边界到底有多大？什么人有资格成为集体的一员？采取出生地主义还是血统主义原则决定集体成员资格？嫁出去的闺女是否还属于集体？家庭承包责任制的原始最初公平是体现在均富基础上的，如今农民强烈主张土地“生增死减”与家庭承包制的均富理念并不冲突。这样一来，为稳定承包制度提出的“生不增田，死不减田”又如何实行公平呢？

一项调查表明：62%的农民对“生不增田，死不减田”政策持保留意见。[26]大多数农民反对政府新政策的主要原因是，它取消了作为社区成员的村民对土地的占有权。既作为生产资料又是社会福利保障的土地是村民的‘公共财产’，因此，须‘人人有份’，以保证口粮消费，这是农民的一种基本权利。“[27]

既然土地属于农村集体所有，而农民又是农村集体成员，集体与作为集体主人的农民在权益关系上是什么关系？农民如何对集体所有的土地行使所有权？如果土地村有的地权制度设计有利于农民行使土地集体所有权的话，那么，农民又如何对乡（镇）政府等经营、管理的土地行使所有权？在技术上，集体的边界越大，土地集体所有制与农民就越不相干，这是土地公有制设计的一大难题。目前农村土地制度的一大问题就是代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿，使土地集体所有成为管理者所有。1997年，一个北京大学学生调查发现，河北省大名县大街村支书李国清伙同其他于部卖地400亩，得款80多万，除了向上行贿一部份，其余都挥霍贪污一空。全村农民集体告状，可最后把他免职了事，卖地的公款却无人追查。[28]

土地使用权的核心内容主要是农民对承包土地的排他性的使用权，土地开发权、土地的经营收益权。但人们现在仍在谈论完善土地使用权。土地使用权的范围有多大仍是一个远未解决的问题。承包制改为“租赁制”、转包以及人股“反租倒包”等是否属使用权的范围？委托邻里亲朋代其经营承包地的“代耕制”是否是使用权的扩展？农户以土地承包权人股参与经营与分配的“股份制”，广东南海县将承包权转化为股权，是否符合使用权的原始界定？这些问题都需要进一步澄清。

1998年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展从来没有推广试验过的所谓高科技农业，决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用”。《人民日报》记者从调查中了解到：这个村庄人均耕地原本只有0.7亩，征地之后，有的农民家里5、6口人只剩下1亩多口粮田。但这种危及农民生存的征地就是这样不可更改地决定了。1998年4月22日，洛阳市郊区辛店镇干部及派出所干警一行几十人。带着两台大型推土机，不顾农民的反对和阻拦，强行将辛店村第2、第11两个村民小组近50亩丰收在望的小麦全部推毁。“推麦圈地那天，镇派出所干警都出动了，谁有意见就抓谁。”那些可怜的农民说：“农民以地为本。我们这里耕地本来就不多，又强行征用土地，没有了口粮田，我们今后生活咋办，？”[29]

像洛阳市郊区这个小村庄出动警察强制征用农民土地的事件可以说是当前中国农村农民与政府在土地问题上关系白热化的一个小插曲。政府与农民的关系白热化是因为，农民的财产利益在征地过程中严重流失，政府在这个过程中想方设法占农民的便宜。当今中国农村，农民与政府对立最激烈的领域，都集中在农民财产权领域，一个是农民负担问题，一个就是土地征用问题。但是，农民与政府的大规模冲突，几乎都与土地征用有关。对农民来说，他们可以忍受土地产权状况的模糊，上地可以被调来调去，但他们不能承受永远失去土地。农民以土地为生存基础，而农民的身份转换仍然困难重重，这种情形下，农民保留一块自己的土地，几乎就是自己的生命线，剥夺土地，等于剥夺他们的生命。为争得土地，农民挺而走险是必然的。“中国大部分农民很穷，如果连一小块土地的财产权也得不到尊重，农民对这个社会还会有什么留恋？[30]

1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。

征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为。即使农民的土地产权被界定得相当清楚，国家仍然可以运用权力改变产权的归属。这种以国家公共权力为后盾割让老百姓财产权的行为历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。例如，征用必须依法律为之、必须进行充分、公正的补偿。联邦德国1949年基本法第153条规定：“公用征收，仅限于公共福利及有法律根据时，始得行之。公用征收，除联邦法律有特别规定外，应予相当赔偿。”美国宪法第5条修正案规定：“无论何人，……不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”荷兰王国1814年宪法第13条第1款规定：“加因公益所需而征用财产，须依照法律规定，并须事先保证给予充分补偿。”

相较之下，中国宪法和法律对农民土地征用的规定既显霸道，又不公平。宪法和土地管理法确定的原则是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，连“补偿”二字的影子都没有。

如果一种权利无法给人带来可以预期的利益，这个权利就是不真实的。目前，农民的土地承包权和土地使用权就是属于这种类型的权利。如果权利是不可靠的，当然无法确立农民与大地的感情。如果农民是在可能不属于自己的土地上从事生产、生产不是自己选择的产品且可能是不许出售或者卖不出去的产品，指望农民辛苦耕耘、增加土地的长期投人和责任心，培养地力，产生长远预期，无异于缘木求鱼。而那种对应该属于自己、而不属于自己的东西的掠夺性破坏也是可想而知的。

迄今为止，中国所有关于土地制度的改革的措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制：如维持家庭承包制度基本不变；1998年在原有的承包期快要到期的时候，让农户在承包期15年基础上再承包土地30年：“生不增田，死不减四”；禁止基层组织随意调整土地权；明确使用权可以有偿转让等等。但是，所有这些举措实际上都无法触动土地问题的关键所在。

海内外的农村问题专家们曾经提出，为了解决中国土地制度中存在的问题，中国应当引人一种土地永久使用权制度。对土地的承包经营权不应当是所谓的15年、30年，也不是50年，70年，100年，而至少应当是能够横跨好几代人的制度安排，甚至永远如此。

曾经长期参加中国农村改革决策的老共产党员杜润生就持这种观点。他认为应当通过法律形式将土地使用权长期化固定下来。他以荒山的承包经营权佐证他的观点说：“四荒”土地拍卖，规定50年-70年甚至100年使用期，激发了人们的投资热情。短时间内，就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带，形成一种新的经济增长点。[31]

总结起来，目前农村的地权制度有两大类问题，第一类是农民的承包权和土地使用权相当不完整。如现存的粮食定购体制（粮食供应压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购，）是一项全面制约农民土地使用权的制度安排。在这个盘剥农民的制度下，农民种植作物的选择权、生产决策权，农产品的收益权和处分权都是不完整的。在浙江的乐清，有的村规定：凡是不能完成定购任务的原承包者，其土地将会被收回或受重罚。绝大多数的农民（98%）希望国家能够充分尊重他们的这些权利。[32]如果不引进永久土地使用权制度，农民承包权和土地使用权被割裂的情形仍然无法解决。能够解决第一类型地权问题的药方不是土地永久使用权，而是必须消除目前存在的限制农民土地使用权的诸因素，最大限度地拓展和延伸带来土地使用权的内涵和外延。使“单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权”。[33]

根据调查，目前农村中渴望永久土地使用权的农民基本上是以粮食生产为主要收人来源的农民，从整体上讲，农民最感兴趣的是土地的收益权、转让权，农民对自由转让土地使用权尤其感兴趣。[34]

如果土地承包权、土地使用权是完整的，农民当然可以将土地进行转让、转包、租赁、继承、抵押、让土地的承包权与经营权分家，稳定的承包权还能为农民带来更多的财产利益，例如，比较稳定的土地权利将会提高农民获得贷款的机会，如果农民在自己承包的土地上拥有这些权利，土地私有化方案未必便是最好的地权制度改革选择。国际上的经验表明，土地不实行私有，只要建立合理的土地使用权制度，也能够激励投人和积累，也有条件提高土地实际利用效率。

如何使界定清楚的土地承包权和土地使用权成为法律下神圣的权利是目前必须解决的另一个问题。

有观点认为，“农民的土地承包权不能很好落实，重要原因是我们还没有在法律理念上把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利。[35]

土地承包权、使用权也是财产权的一种形式，的确需要神圣化，否则，农村的的第一步改革便没有最终完成。但是，权利的神圣化或者记载权利的法律的神圣化，全然不是宣示的结果，权利的神圣性归根到底是一种力量对

比所引出的后果而已。

在台湾，农业改革的两大成就是：和农会建设。的功能界定了土地的产权，农会制度的建设则使产权制度的改革建立在农民的集团力量之上。在现代社会，个人的权利和群体的权利就是建立在这种多元的集团力量之上的。

总而言之，中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利。产权界定的核心是限制政府行为能力，如果无法限制政府行为能力，产权界定便是徒劳。

〖注释〗

[1]刘建华：《农民负担何时减下来？——对广水市部分乡村农民负担情况的调查》，《人民日报》，1998年9月23日第10版。

[2]陈锡文：《牢牢把握十五届三中全会的全局意义》，《了望》，1998年10月19日，第42期。

[3]《中国农村改革决策纪事》，第16-79页，中央文献出版社1999年版。

[4][6][30][35]党国印：《确立农民的土地财产权》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。

[5][31]杜润生：《土地与农民的期待》，《华声月报》，1998年9月号总第395期。

[7][14][16]林平：《一个严峻的问题摆在中共面前：农村出了一个权势阶层——农村政治体制非改不可》，香港《广角镜月刊》，1999年1月第23-25页。

[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民论坛》，1998年第11期。

[9][33]迟福林等：《赋予农民长期而有保障的土地使用权》，《人民日报》，1999年1月5日第9版。

[10][27][32][34]龚启圣等：《农民对土地的产权的意愿及其对新政策的反映》，《中国农村观察》，1998年第2期，第18-25页。

[11]党国印：《经济研究资料》，1998年第8期，第55页。

[12]张乐天：《公社制度终结后的浙北农村政治与经济一浙北农村调查引发的思考》，《战略与管理》，1997年第1期，第110-120页。

[13]厉名震：《咋就不落好》，《经济日报》，1998年7月17日第2版。

[15]胡潇主编：《中国乡土的世纪之交》，第42页，湖南出版社1991年版。

[17]《人民日报》，1999年6月23日，第]10版。在所有被占的耕地的背后，人们不难想象会有多少耕地是通过侵犯农民土地承包权的方式取得的。

[18]杜鹰：《土地制度建设试验已有的经验和未解的问题》，《人民论坛》，1998年第11期。

[19][23]韩俊：《土地定权农民定心》，《人民论坛》，1999年，第1期。

[20]周文逸：《30亩耕地为什么撂荒了》，《半月谈》，1998年第22期。

[21][22陈桂棣、春桃“《民间包公》，《当代》，1998年第2期，第4-12页。

[25]宪法第10条第1款，土地管理法第6条第2款

[26]贵州省湄潭湄县潭试验区1987的最引人关注的，是在全国率先实行了“增人不增地，减人不减地”的办法。已写进贵州省地方性法规，而且被1993年的中央文件予以肯定。

[28]《电子文摘周报》，1999年2月11日。

[29]王维香：《好事为啥办不好？——关于洛阳郊区辛店镇毁麦征地的调查》，《人民日报》，19998年6月10日第10版。