我国基层民主创新研究论文

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【论文关键词】：基层民主；议政会；探索与创新

【论文摘要】：近年来，各地基层在党的领导下积极进行有益的民主探索与创新，取得了一定的成效。文章以浙江金华金东区东孝街道的议政会为例，进行了基层民主创新的个案分析，提出了推动我国基层民主发展的可能途径，以期通过不断创新民主的实践形式，逐渐赋予民主以真实的内容。

一、基层民主的基本内容

（一）基层民主的内涵

"党的十七大报告阐明了基层民主的主体是人民，领域是基层公共事务和公益事业，方式是"自我管理、自我服务、自我教育、自我监督"和"对干部实行民主监督"，范围是基层群众自治组织、企事业单位、基层政权机关和社会组织。"①

（二）基层民主的特点

我国的基层民主，不仅仅是一种自治制度，它的诸多内容是作为国家制度民主的具体化和民主内容的具体体现。因而，具有以下两个特点：一是民主的直接性。二是民主的广泛性。

二、推动基层民主创新的原因

"民主不应该只是一种政治形态、价值理念，更应该是一种政治实践。"②面对中国广大的民众，基层的民主探索就显得尤为重要。在建设和谐社会的大背景下，只有进一步发展基层民主，才能最大限度地调动一切积极因素为社会主义现代化建设服务，才能在新的历史起点上发展和完善社会主义民主政治。

（一）国家政策

改革开放以后，我国政府大力倡导加快建设社会主义民主政治，尤其强调发展基层民主的重要性。如：1981年，十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出将"在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主"，作为逐步建设高度民主的社会主义政治制度的内容之一"。1987年，中共十三大强调"发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办"。1997年，中共十五大把农村基层民主政治建设作为中国推进政治体制改革和加强民主法制建设，实施依法治国方略的重要内容。2002年，十六大报告把发展城乡基层民主列入了全面建设小康社会的奋斗目标。2007年，十七大更是将基层民主定位为"发展社会主义民主政治的基础性工程"，还将"基层群众自治制度"纳入了中国特色政治制度范畴，提升了基层民主的地位。

（二）民众民主意识的提高

由于经济的发展，社会结构的变动，广大民众的民主意识逐渐增强，政治参与的积极性不断提高，开始慢慢有了政治上的需求。因此，基层民主也应该随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。

（三）基层探索本身的重要性

不同的基层面临不同的问题，同样的问题在不同的基层，需要不同的解决办法。在这种情况下，很难设计出一套能解决所有问题的方案。基层最靠近问题，也最靠近解决问题的办法。给基层一个比较大的空间，让其根据自身情况探索突破，应该成为解决问题的基本途径。

此外，"充分发挥基层探索的作用，可以将矛盾和问题局部化、分散化，即便探索中出了问题也只是局部问题，并不影响大局，"③在基层作一些民主的改革探索，风险少、成本低、成效大，而且更易使群众感受到社会主义民主政治发展的成就。

近年来，在党中央的领导下，各地基层政府都在积极进行有益的民主探索与创新，并取得了一定的成效，至少在当地是很受民众欢迎的。例如，针对城市化建设进程中，某些乡镇改为街道后出现的人大权力的缺失，于是便开始尝试制度上的突破，从而保障民众的基本权利。浙江金华的"街道议政会"便是其中的一个典型例子，也是基层民主创新的一个良好示范。

三、案例分析

2005年12月31日，浙江金华金东区东孝街道首届"街道议政会"召开。据称，在街道一级设立议政会在全国尚属首创，它是我国基层民主的一大重要创新。

（一）街道议政会简介

1.产生原因

"东孝所在的金东区是金华市2001年成立的新区，为了推进新区城市化进程，02年8月，东孝由乡改为街道。按街道的管理模式，原乡镇人大及其主席团自行撤销，改设街道人大工委，作为区人大常委会派驻街道的工作机构。"④

"东孝虽然改成了街道，但街道办事处基本上还是一级基层政府实体，保留着原来的财政体制，其经济机构、社会成员等与之前并没有发生实质变化。"⑤街道的百姓仍习惯叫东孝乡。

乡改街道前，乡政府由乡人大及其人大代表监督，民众可以通过他们与乡政府进行沟通。乡改街道后，虽设立了街道人大工委，但新组织的产生并不等于职能的到位，由于其没有法律的保障，其对街道办事处的监督是无力的，所以人大工作在基层出现了"断层"。东孝街道便出现了街道办事处由谁来监督，对谁负责的问题，基层民众的参政议政和民主监督受到了极大的影响。城市化进程加快之后，人大制度建设与城市化发展进程严重脱节，在全国可以说是一个共性的问题了。

同时，金东区人大也认识到了辖区街道人大工作面临的困境，经过一系列调研之后，开始尝试制度上的突破，"建议’在街道设立人大代表、村民代表议政会，采取定期听取街道工作报告的形式，以加强街道工作监督’。"⑥

议政会的提法第一次浮出水面。

2.进展

在金东区人大的支持下，2005年12月9日，东孝街道党工委下发了《关于建立东孝街道村（居）民代表议政会的实施意见》，表示要建立街道议政会，并将其列为"街道开展工作的一项基本制度"。

根据这一建议，议政会成员总人数定为32人，一个村（社区）推选一个代表，街道卫生院、学校、银行等各一个名额，由各村（居）、企事业单位党支部推荐。议政会接受街道党工委领导，议政会会议由人大工委召集，每年至少举行两次，必要时可临时举行会议。东孝街道党工委书记、法工委主任等4名街道工作人员也成为议政会成员。

3.议政会的任务

根据随后出台的《村(居)民代表议政会章程》，议政会的主要任务被定为两项：一、定期听取街道办事处对本区域内的经济社会发展、财政预算等的通报，并进行讨论；二、及时听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见、建议，协助办事处推行工作。

（二）议政会取得的成果

议政会是区人大常委会和街道党工委为填补当前街道无本级人民代表大会与人大代表的空白，进一步加强民主监督而设立的一种民主监督新形式。"民主监督是基层民主的重要内容，只有实施并完善民主监督，才能保证民主决策、民主管理的落实。"⑦作为民众与行政机关之间的纽带，东孝街道议政会在设立至今已取得了一些令人可喜的成果。

1.吸收了民意，维护了民众的切身利益

议政会集中民智，反映了群众的心声和利益诉求。由于沟通渠道的畅通，在前两次议政会所提的37项建议中，有34项关于民众的生产、生活问题的建议，被及时办理完毕。可以说，这在一定程度上，维护了民众的切身利益，改善了民众的生活环境。

2.增强了基层民主，密切了政府与民众之间的联系

议政会的根本生命力在于把政务公开，让民众了解政府的动向，它为民众与行政机关之间架起了一座沟通的桥梁，利用这一平台，民众加强了对政府的监督，从而填补了乡改街道后监督真空的缺陷，丰富并增强了基层民主，密切了政府与民众之间的联系。3.扩大了基层民主，基层民主队伍不断壮大

东孝街道的议政会作为民主实验，很快引起了周边街道的关注。"一周后，多湖街道也召开了类似的议政会并取得了一定的成效。"⑧浙江省内的嘉兴平湖市和江苏的扬州邗江区人大常委会都派人到东孝街道学习，在此基础上，纷纷进行不同形式的民主探索，这在一定程度上扩大了基层民主的范围，壮大了基层民主的队伍。

（三）议政会存在的问题

议政会的设立，毫无疑问是基层民主探索道路上的一个创新之举，它的成果是不可否认的。尽管如此，议政会作为一个民主实验，在赢得一片掌声的同时，也引发了一连串的争议。

1.议政会在法律上缺乏依据

由于人大制度建设与城市化发展进程的严重脱节，设立了街道人大工委，但现在还没有从法律上明文规定其对街道办事处有监督权。于是设立了街道议政会，议政会虽然通过了章程，但它在法律上同样也是没有保证的。它提出的议案是否一定要予以答复，并没有界定。

2.议政会代表的产生方式

议政会总成员为32人，其中有4名街道工作人员，其余的代表均由各村（居）、企事业单位党支部推荐。这就存在这样一个问题：这些村（居）民是否能真正代表广大民众，他（她）们能否反映有关民众的切身利益问题，能否替群众说话？

3.议政会与街道办事处的关系

议政会由街道人大负责召开，它的存在是否会导致难以处理与街道办事处的关系？这也很值得我们思考。失去监督的权力可以想象，拥有这种权力的人会做出什么样的事我们也可猜测一二。而议政会的设立，使得这种权力受到了一定的制约，况且我们必须承认有些基层干部是自私利己的，议政会也不是每天都在召开，这就给某些人以可乘之机。

四、推动基层民主发展的可能途径

在基层民主的探索与创新过程中确实会出现各种各样的问题，面对这些问题，我们需要冷静的思考，需要政治家们和民众的集体智慧和共同努力。

（一）完善法律制度，在法律上保障基层民主创新

民主与法制是相辅相承的。议政会的探索没有碰撞现行的法律，但是法律上没有依据却是个事实。"没有法律作为保障的基层民主是不可能稳定向前发展的"⑨。因此，我们需要加快程序性法律的立法步伐，把群众利益诉求纳入法制化、规范化的轨道，从而使基层民主创新具有法律上的保障。

（二）转变政府官员的观念，加强政府的主导作用

不容否认，有些基层干部为了一己私利，抵制议政会的召开，残酷打击基层民主的创新。政府官员应转变以往"视民为仆"的观念，积极引导基层进行各种不同形式的民主实践尝试，不断推动基层民主的创新与发展。

（三）民众要加强民主意识，提高自身素质

民众参与是基层民主的精髓。现代政治内容深广、程序复杂，民众要有效、客观地参与其中，必须不断提高自身的民主意识和能力。案例中，议政会代表的产生方式存在一定的问题。我认为在这一点上，民众的民主意识与能力是有待提高的，他们完全可以向有关部门施压，完善选举制度，从而选出满意的代表，使议政会的召开更具意义。

五、总结

民主必须有尝试，才会有进步；民主必须重细节，才能逐步完善；民主必须不断大胆试验，才能最终找到适合国情的成功之路。基层通过不断创新民主的实践形式，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实的内容。基层民主的探索与创新，可在一定程度上保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，这是社会主义民主最广泛的实践，也是我国社会主义本质的重要体现。

注释：

①2007年党的十七大政府工作报告.

②何得桂.《扩大基层民主必须直面三个问题》，载《天水行政学院学报》,2007,3.

③《发展基层民主的基本策略》，INTERNET文献，，2007-6-1.

④《创新浙江：金华"议政会"破冰前行扩大基层民主》，INTERNET文献，，2006-1-30.

⑤⑥《浙江首创街道"议政会"》，INTERNET文献，，2006-12-31.

⑦罗平汉.《村民自治同史》，福建人民出版社，2006，P314.

⑧《浙江金华试水"街道议政会"》，INTERNET文献，.

⑨李凡.《2005中国基层民主发展报告》，知识产权出版社，2006,P15-16.