非营利组织公共责任研究论文

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论文关键词：非营利组织；公共责任；实现途径

论文摘要：随着非营利组织在全球范围内的迅速发展，组织公共责任的问题也逐渐浮出水面。尤其当人们发现这个领域并非一片净土时，有关非营利组织公共责任[1]实现途径的问题就进一步引起人们的关注。非营利组织履行公共责任的主要现实途径包括董事会治理、自我规制、公开透明、组织支出等。造成非营利组织公共责任缺失的深层次原因主要包括产权配置、有限理性与机会主义、组织垄断等。

一、问题的提出

近年来，多种因素共同促使人们给予非营利组织的责任问题以越来越多的关注。其中一个重要的因素就是组织自身的快速发展，以及伴随于此的组织权力的扩张。相关统计表明，国际非政府组织在1909年只有176家，而在2000年左右这一数据则达到40000，其中有90％是在20世纪最后30年形成的。这种快速发展的势头同样发生在许多国家和地区的非营利领域中。据统计，在50年代，中国的全国性社团只有44个，60年代不足100个，地方性社团大约在6000个左右。到1989年，全国性社团和地方性社团的数量分别剧增至1600个和20余万个。1997年，全国县级以上的社团达到18多万个，其中全国性社团为1848个[2]。1999年，全国各种形式的民间非企业单位总数达到70多万个[3]。非营利组织的发展不仅表现为单纯数量的增长，更加体现为活动技能的提升和权力的扩展。对于当前的许多非营利组织而言，它们已不再满足于依靠自身来提供一些具体的社会服务，而是试图通过倡导以及游说等活动来达到社会的根本改善。此外，由于拥有长期与特定社会群体打交道的经验，使得非营利组织人士具备了相关领域的专家资格，而这种资格又增加了非营利组织在政策制定过程中的地位和权力。作为一种回应，非营利组织的责任问题被提上议事日程[4]。

如果说组织数量的快速发展、社会影响力的日益扩张，使得人们对非营利组织的责任的关注成为必要，那么上个世纪90年代以来发生在非营利领域中的诸多弊案则进一步使人们意识到问题的紧迫性。自美国联合之路（UnitedWay）的主席BillAramony因诈取该组织的弊案被披露后，发生在非营利领域中的诸多丑闻被陆续揭露出来。其中比较有影响的主要有新世纪慈善基金会创建人兼主席JohnBennett因诈骗被判刑；阿德菲大学（AdelphiUniversity）主席PeterDiamandation因奢侈浪费被迫辞职；俄克拉何马州儿童福利院的主席因滥用资金而被迫辞职[5]。在亚洲国家有关非营利组织行为不当和贪腐行为的报道也是时有出现。中国残疾人基金会及其所属的康华公司曾因内部财物管理混乱、不遵守非营利目的等而受到处罚。在资金管理方面，曾发生过中华体育基金会的2000万元、宋庆龄基金会的1810万元“丢失”的事件[6]。2005年，新加坡国家肾脏基金会主席杜赖及其董事会全体成员因享受与正常收入不符合的奢华生活，及其基金使用缺乏透明度引起公众不满，于7月14日集体辞职[7]。当弊案持续、广泛地发生后，无论是对于非营利组织本身而言，还是对于政府以及普通民众而言，非营利组织的公共责任问题已不再仅仅是停留在纸面上的理论问题，而更是一个迫切需要得到解决的现实问题。

此外，近些年来，随着行销概念在非营利领域中日益成为一种流行的话语，募捐成本问题以及更广泛意义上的非营利组织行政成本问题也越来越引起了人们的关注。在营利组织领域，成本问题可能仅仅是一个组织行为的效率问题，而在非营利领域，成本则可能更多的意味着某种组织责任。当一个非营利组织在采取了各种行销手段后以99元的成本募得100元的善款时，这种行为往往就会被视为不仅是一种低效的募捐行为，更是一种不负责任的行为。

二、履行公共责任的途径选择

就如何实现非营利组织公共责任而言，各个国家和地区在实践过程中积累了诸多经验，其中既有一些基于特殊国情而形成的独特经验，也包括一些具有共性特征的经验。本文主要对其中的一些相同或相似的做法进行概括和评述，其中主要包括非营利组织董事会的建设、组织的自我规制、组织的公开透明以及组织的支出规定等。

（一）董事会与非营利责任

鉴于董事会在非营利组织中所处的地位，以及现实中发现的诸多非营利弊案几乎都与组织董事会相关，因此，有关董事会治理与非营利组织公共责任关系的讨论一直是非营利组织文献中的重点。

1．解决方法一：消极防御

为了防止和减少非营利董事会成员本身的不当行为，大多数国家和地区的法律都对董事在组织中应尽的义务进行了规定。这些义务概括起来可以分为两类，一是保护的义务，即董事会成员在决策过程中应尽职尽责，小心谨慎，努力实现非营利组织的最高利益。而一旦由于董事的失职而给组织带来损失时，相关当事人要负起责任。如中国《基金会管理条例》第四十三条规定：“基金会理事会违反本条例和章程规定决策不当，致使基金会遭受财产损失的，参与决策的理事应当承担相应的赔偿责任。”二是忠诚义务，即当非营利组织的利益与董事自身的利益发生冲突时，董事应该以组织的最高利益为重。在具体规定上，忠诚义务可以表现为各种形式，且在不同的国家和地区存在着巨大差距。比如对于内部交易问题，美国的相关法律一般并不绝对禁止，而是要求组织与董事之间的交易行为必须在其他不相关董事的监督之下进行，并接受其审查。而中国《基金会管理条理》第四十一条则明确规定：“基金会理事遇有个人利益与基金会利益关联时，不得参与相关事宜的决策；基金会理事、监事及其近亲属不得与其所在的基金会有任何交易行为。”除此之外，对进入非营利组织董事会的利益相关的董事们的数量进行控制，是另外一种保证董事遵循忠诚义务的通常做法。如美国《加利福尼亚州公司法》规定：“利益相关董事人数不能超过非营利公共福利公司董事会成员的49％”[8]。在中国的《基金会管理条理》中也有相类似的条款，如第二十条规定：“用私人财产设立的非公募基金会，相互间有近亲属关系的理事会理事，总数不得超过理事总人数的三分之一；其他基金会，具有近亲属关系的不得同时在理事会任职。在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一。”而第四十一条规定：“监事和未在基金会专职工作的理事不得从基金会获取报酬。”第三，在有些国家和地区的法律中，还规定在非营利组织中设置监事会或财务总监机构，以监督整个非营利组织的合法活动。尽管规定不尽相同，但基本都体现了某种程度的回避原则。如中国《基金会管理条理》第二十二条规定：“基金会设监事。监事任期与理事任期相同。理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。监事依照章程规定的程序检查基金会财物和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。”

2．解决方法二：积极激励

为激励非营利组织董事能够为组织充分贡献他们的力量，各国家和地区都已充分地意识到仅仅考虑消极的义务限定是远远不够的，从正面进行积极激励是另外一种有效措施。考虑到大多数非营利组织相当程度上是使命追求型组织——正是这一点使得非营利组织与利润追求型企业区别开来，因此，首先充分调动起董事们的利他主义精神是必要的。对许多非营利组织董事而言，能够有机会加入非营利组织担任董事一职，并为他人提供某种积极型支持的行为本身就是一种非常重要的荣誉。利他主义的责任感以及荣誉感经常构成董事们在决策过程中的自我约束的首要激励。而非营利组织，甚至是整个社会的法律规范以及社会舆论首先要做的也是如何充分调动以及保持董事们的这份责任感，并使他们充分体验到因帮助他人所带来的某种成就感和荣誉感。

但董事们普遍担心因决策不当而给自己带来诸多麻烦时，他们往往会采取对非营利组织事业碌碌无为的态度。毫无疑问，这种态度的普遍存在对于组织的长远发展构成了重要伤害。为消除这种后顾之忧，在许多国家和地区的历史上，慈善组织的董事享有慈善赦免权的现象曾一度存在。当然，今天随着非营利领域发展的越益复杂，相关法律建设也越来越严格，慈善赦免权在绝大多数国家的相关法律中基本上已被取消，取而代之的则是对于责任的强调。但即便如此，很多国家还是给予组织的董事会成员以各种特权。比如美国的大多数州都允许慈善机构给予他们的董事、执行官、雇员和其他一定赔偿，即如果他们在慈善机构行使权力时被起诉，慈善机构会偿付他们为自己辩护所支出的费用[8]。

（二）自我规制

为达到履行公共责任的目标，除了各种政府的法律规定之外，组织的自我规制通常也扮演了重要的角色。非营利组织的自我规制一般可分为两种类型，一是单个非营利组织的内部管理机制；二是组织联盟内部的自我规制。就前者而言，内部管理机制是任何一个组织都予以采用的，在很大程度上是组织赖以生存的关键条件，其具体表现形式主要是各种内部规章制度，尤其是组织的内部章程。由于充分意识到腐败可能带给非营利组织的致命后果，盖茨基金会在内部制定了各种严格的规章制度。例如，根据组织章程，工作人员不能接受受益方赠送的任何礼品；如果受益方与自己有亲戚等利害关系，工作人员必须在决策中选择回避；而且工作人员家人不得申请基金会提供的各种奖金[9]。

上世纪后半叶，随着对非营利组织运作效率的强调，资源共享与协调合作逐渐成为非营利领域的共识，大量的非营利组织联盟得以发展。于此，有关非营利组织联盟内部规制行为的讨论也逐渐被提上议事日程。据Naidoo的研究，自第一个非营利组织联盟自我治理机制于1991年在菲律宾产生以来，目前在全世界40多个国家出现了各种各样的这类非营利联盟自治机制[3]。尽管说，在不同的国家和地区、不同的非营利领域，其非营利组织的自我治理机制不尽相同，但根据其在实践中的刚性程度不同，则可以将这些治理机制简单划分为非强制型和强制型两类。

为加强内部治理，许多国家的非营利组织联盟都在其内部制定了各式各样的非强制性治理机制，其内容一般都涉及非营利组织最为关键的领域，如组织的使命陈述、行为规范、伦理条例、责任标准等。与国家非营利立法强调对人的恶性的防治不同，非强制性治理机制将组织善治的目标寄托在人们对规则的自觉遵守之上。然而，这些缺乏强制性的治理规范在实践中运行的效果并不理想。以美国为例，在众多会员组织参与的情况下，美国独立部门（TheIndependentSector）曾于1991年出版了一份题为“伦理规范与国家自愿及慈善团体：一种非强制性的遵守”的报告。但时隔7年后，一份调查却显示，在51个受调查的非营利组织领导人和政府管理人员当中，只有1个人还记得当初的这个报告，并认为其在实践中是无效的[4]。

非强制型规范在实践中的遭遇促使人们意识到可操作性是组织规范能够实际发挥作用的关键之所在。于是，各种强制性规制在非营利联盟内部得以出现。这些强制性规制主要通过两种途径来实现自己的目的，一是对优秀者进行“嘉奖”，二是对违规者进行“踢除”。据此，那些表现良好的会员组织将会获得联盟的嘉奖，允许其在募集资金的过程中利用这种荣誉（类似于某种形式的特许经营权）为自己做宣传，从而达到更好的募捐效果。而对于那些不守规矩者将予以惩罚。“要么遵守，要么离开”是其通行原则。比如，美国黑人大学联合会为了发挥整体劝募的优势，不仅拆除了国内许多黑人大学单独设立的劝募箱，而且给予那些私自劝募的大学最高予以开除出联盟的惩罚[10]。

（三）公开透明

在所有讨论非营利组织责任制的文章中，公开与透明是被强调得最多的。“人民律师”布兰代斯的名言“阳光是最好的消毒剂”——与在其他强调透明与公开价值的文献中（如政府透明化问题，公司腐败问题）一样——在非营利文献中一再被引用。更有人将非营利事业形容为一种透明的“玻璃”事业。有关非营利组织的活动必须接受公众的监督的观点已经在绝大多数国家和地区的法律中确立起来，如中国《基金会管理条例》第三十八条规定：“基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。”在美国，非营利组织被要求向国内税务局提交公众可以查询的反映组织运行状况的990表格或990—PF表格，以达到组织公开透明化的目的。

鉴于如今在如何提升非营利组织透明度的问题上，媒体被赋予了历史上前所未有的重任，因此，在这一部分，我将首先讨论非营利组织公开化与媒体监督的关系。在接下来的部分，我将讨论一个在非营利文献中经常被忽视的部分，即组织公开化与隐私权的问题。

1．公开化与媒体监督

在所有讨论非营利公开化的文献中，人们很多时候将公开化等同于接受媒体监督。近年来，发生在非营利领域中的诸多贪腐丑闻正是被媒体首先曝光的。这一基本事实在很大程度上证实了媒体在发挥外部监督功能时的重要作用。考虑到此种重要作用几乎成了人们的共识，再为其进行论证就会显得多余，因此，接下来的论述将主要围绕媒体监督过程中存在的问题展开。

如果说上述“事实”赋予了媒体监督以巨大声誉，那么其他一些“事实”却被长期忽视了，至少在相当数量的非营利组织文献中被忽视了。其中一个根本的“事实”就是媒体的商业性质。对于绝大部分媒体而言，除了追求公平正义等价值之外，商业上的成就也是衡量其成功与否的重要标准，很多时候可能是一个更重要的标准。前者使媒体获得了民众的道义支持，后者则为媒体带来实惠。为了商业上的成功而弯曲事实的现象在媒体中已经屡见不鲜——甚至在这样做时，它们仍然是以社会价值的守护者的角色出现的。在非营利领域中，最具有典型意义的可能莫过于1998年的香港《明报》揭露中国青少年发展基金会所谓内部腐败的事了。尽管最后法庭的判决证明了基金会的清白，但此事件给基金会甚至整个中国的慈善事业所造成的伤害已经形成了。在美国，随着美国联合之路事件的曝光，媒体曾一度被视为公共慈善资金的唯一可靠的保护者。但随着非营利领域丑闻的不断涌现，民众对媒体的期望值也随之下降。在美国所进行的一项调查研究显示，在如何减少非营利领域弊案的问题上，民众并没有对媒体监督寄以厚望。在51个受访者当中，只有2人提到了媒体，占总数的4％都不到。在部分人看来，媒体所能解决的问题比它们所造成的问题还要多[4]。

2．公开化与隐私权

在强调公开化价值的同时，忽视组织的隐私权的现象在非营利组织文献中屡见不鲜。我认为，这两者不可偏废，正确的做法应该是在强调提高非营利组织公开化的同时，充分保护组织及其利益相关者的隐私权。之所以这么认为，其根本原因在于非营利组织性质上的两重性，即公共性和自愿性。就前者而言，当非营利组织本身以及捐赠者享受着国家的减免税优惠时，以及当人们的善良意识被融入到非营利组织中去时，其公共性就形成了。就后者而言，非营利组织活动的自愿性质本身就涵盖了对于隐私权的诉求。在这一点上，对非营利组织隐私权的保护与对同样基于自愿原则的商业活动的隐私权的保护相类似，而与政府必须对其任何以强制为依托的行为进行充分的解释并加以公开形成鲜明的对比。当众多的非营利组织为获得有限的捐赠资源而展开竞争时，组织的公关技巧、行销手段、战略规划以及捐赠者的名录等都应属于非营利组织的隐私权的范围，并应得到法律的保护。

就对非营利组织利益相关者的隐私权的保护而言，主要涉及捐赠者与受赠者两个主体。如果非营利组织被要求向大众公开其捐赠者名录及其捐赠金额可能是非常不明智的。这不仅侵犯了捐赠者的隐私权，并更使其处在一个非常不利的地位，因为公开化可能迫使其面对越来越多的募捐者。这种情况对于非营利组织所造成的不利后果是可想而知的。

如果说对于隐私权的保护在非营利组织本身及其捐赠者那里没有得到应有的重视，那么这种现象在受赠者那里被忽视的程度更为严重。也正因为此，本文将在此问题上费上更多的笔墨。具有讽刺意味的是很多受赠者本人都希望隐藏自己的受赠者身份，有时甚至为了保持这份隐私而拒绝接受捐赠。在主流观点那里，此种做法通常被斥之为受赠者某种品格方面缺陷的体现。而本文认为，在强调非营利组织公开化的同时，受赠者的此类权利应得到尊重。

为了更好的说明这一问题，将政府助学活动与非营利组织助学活动进行对比是有益的。对于前者而言，其所涉及的助学款项来自国家公共资金，因此，其行为方式主要采用“符合标准”模式，即在标准面前人人平等，公平原则是其核心价值。为体现这种价值，将受赠者的名录进行公布是必要的。但对于非营利组织而言，情况要更加复杂。本文认为，对于那些资金来源主要是国家公共资金的非营利组织（有时被称为国家所拥有的非政府组织，GONGO）而言，与国家助学相类似，公布受赠学生的名录是必要的。而对于那些资金来源主要是民间的非营利组织而言，民间性决定了其在行为方式上通常采用“个案处理”模式，而不是“符合标准”模式。在此，对捐赠者的负责代替公平成了非营利组织的首要价值标准。因此，被要求向大众公布受赠者名录对这样一些非营利组织而言是不应当的。从另一方面来讲，如果非营利组织要求受赠者接受某种以公开名录为获得受赠资格为前提的契约时，国家则也不应干涉这种契约的权利。当然，因为绝大多数非营利组织都涉及减免税问题以及人们的善良意志问题，因此，为避免部分捐赠者借助对非营利组织进行资助而进行逃税的行为发生，对受赠者资格进行审查既是政府的权力又是其应尽的义务。

（四）组织支出

在许多国家，为保证非营利组织公共责任的顺利实现，对非营利组织的费用支出进行强制性规定的做法得到普遍采用，其中主要包括两个方面的内容：一是对组织的最高行政费用支出进行强制性限定，二是对组织的最低支出总额进行强制性规定。

1．行政费用支出

国家在这方面进行强制性规定在一定程度上说明了保持一个合理的成本/受益比在实现非营利组织公共责任过程中的重要意义（作为对比，政府一般不会对一个企业的组织效率问题进行规定的）。譬如，中国《基金会管理条理》第二十九条规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％。”尽管相关规定普遍存在，但现有的研究表明目前在部分国家非营利组织的募捐成本已经远远超过了人们的心理承受能力。在日益竞争的慈善市场，为了募集到更多的资金，许多非营利组织往往会雇用专业的募捐公司来帮助组织进行募捐。现有的研究表明，其中仅有大约三分之一的善款最终落入到非营利组织口袋中。其中，这个比例在大型非营利组织那里总体要高一些，而对于那些小型的非营利组织而言，这一比例甚至只能达到五分之一，甚至更少[11]。

将非营利组织的行政费用限定在一个“合理”的范围之内通常被视为实现非营利责任的一个重要手段。从这种做法被大多数国家和地区所广泛接受的程度来看，这种理念已经如此深入人心。在赢得广泛赞同的背后，它可能造成的两个消极后果往往被忽视了。它们都与组织的基本权利相关：一个是有关意思自治权方面的；一个是关于平等权方面的。在有关非营利组织的意思自治权方面的问题上存在着两种针锋相对的观点。一方认为，组织意思自治原则意味着合理的行政费用比例基于捐助人与非营利组织之间的商定，而任何外在的硬性规定都从根本上违反这一原则。进一步可以认为，非营利组织甚至没有义务公开它们的行政费用，在这一问题上它只对捐赠人负责。另一种观点则反驳道，自从非营利组织享受各种税收减免优惠的那一刻开始，非营利组织就不再是一个纯粹的私主体了，在相关财务问题上应该受到政府的某种监控。而对最高行政费用的规定则是一种有效的办法。

本文认为第二种观点更为可取，但并非没有缺陷。限定最高行政费用的做法可能有利于大型的、尤其是已经建立了广泛知名度的非营利组织，而不利于那些小型的、还没有广泛知名度的非营利组织。对后者而言，与其他社会群体建立良好的关系，以便在非营利领域中站稳脚跟才是重要的，而这种公共关系的开发很可能需要相当高比例的成本。而对那些拥有相当官方背景的非营利组织而言，几乎不需要花费多少宣传成本就可以获得大量的政府资助，这与纯粹的民间非营利组织形成了鲜明对比。因此，正确的做法是对处于不同层次，不同阶段以及不同领域的非营利组织的行政费用最高限额进行分别界定，而在公布形式上也可以采取不同的方式。

2．最低强制性支出

在对非营利组织最高行政费用作出限定的同时，很多国家还对组织的最低年度支出作出强制性规定。比如，中国《基金会管理条例》第二十九条规定：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70％；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8％。”美国对于私人基金会的最低强制性支出为上一年基金余额的5%。作出这些规定的目的是显而易见的，如果一个非营利组织每年将募集到的绝大多数善款留在组织内，而公益支出微乎其微，就很难有理由使人们相信它还是一个非营利组织，很难相信它还在履行公共责任。

此外，上文对于非营利组织最高行政支出所做的分析在运用到对组织的强制性支出的分析中时同样成立。减免税优惠的存在实质上赋予了非营利组织某种意义上的间接征税权。这一点正是强制性支出存在的关键性理由，因为这些税收本可以通过国家来进行并服务于大众的。如果没有强制性支出的规定，那么非营利组织拥有的就不仅仅是征税权了，同时还拥有了对于公共资金的自由支配权了。如果在法律上没有强制性支出方面的规定，就很难保证组织的自利行为不会发生，甚至利用非营利组织的名义进行偷逃税行为的发生。

当然，为促进非营利组织的发展，在强制性支出问题上采用差别性规定还是必要的。这一点在很多国家的法律规定中已经有所体现，如上文所提到的中国和美国法律中针对私人基金会和公益基金会所作的不同规定。此外，针对非营利组织所处于不同发展阶段进行不同的规定，以及对核算周期进行差异性规定等问题都值得进一步研究。

三、组织公共责任缺失的深层原因分析

尽管各国都对非营利组织履行公共责任作出了各种各样的规定，其中既有国家方面的法律规定，也有组织内部的自我规制，但正如我们在文首所描述到的那样，贪渎现象在非营利领域还是屡见不鲜。各种原因在第二部分其实已经有所涉及，但本文认为，根本的原因主要有以下几点，因此，有必要做专门阐述。

（一）产权问题

汉斯曼认为，非营利组织与政府组织和市场组织的最大区别就在于它的无产权属性。我认为，正是这种无产权属性决定了组织公共责任的双面性。一方面，无产权属性的存在决定了非营利组织主要是一种使命追求型组织，而不是一种利润追求型组织，因此，因委托而带来的各种风险就可能比较小，而这些风险在营利型组织那里通常被认为是难以避免的。在这里，无产权属性为非营利组织担负公共责任提供了积极支持。但在另一方面，无产权属性对非营利组织公共责任的影响却朝向了相反的方向。对捐赠者而言，因缺乏类似于企业股东拥有的那种剩余索取权，因此，他们往往也就不会对自己捐出的资金给予热情关注。比之于企业和政府，在此种情形下，非营利组织中的委托——问题可能会更加严重，因为即使在政府与公民的关系中，对于政府腐败的揭露将会有利于提高公民的普遍福利的信念也早已经深入人心（更不要说企业与股东的关系了），而这一点在捐赠那里基本不存在。退一步讲，即使出现非营利组织违规使用善款的现象，捐赠者的有效惩罚手段一般也只能是减少和停止捐赠，而不是进行诉讼或要求撤换董事会成员，这一点与企业股东对企业经营状况的关注形成了鲜明对比。如果说，捐赠者都缺乏足够的监督非营利组织的热情，那么就更不应该给予普通大众以更高的期望了，因为他们从非营利组织的良好治理中得到利益的可能性更小，更不直接。因此，可以得出这么一个基本结论：如果说发生在企业中的委托问题主要是因人的过分机会主义所致，那么可以近似地认为，在非营利组织中，问题则主要在于捐赠人缺乏监督热情，而此种区别又是由不同的产权配置所决定的。

同样的道理可以运用到对于非营利组织董事会成员的行为分析上。对于许多董事而言，由于缺乏追求利润的动力和压力，“加入非营利组织只是一个无忧无虑的长假”。此外，为避免背负“经济动物”的骂名，很多拥有财务头脑的企业家董事也不愿过于严格的检查非营利组织的财务[12]。最后，无产权性质还从根本上决定了非营利组织经营成本的上升，如募集成本。已有的研究表明，非营利组织的董事在与商业募捐公司进行谈判时往往处于下风，这与他们在其他商业谈判中的表现形成对比。其中，一个合理的解释就是缺乏产权激励。

（二）有限理性与机会主义

新制度经济学的许多研究成果表明，组织治理问题的根源主要来自于两个方面，一是人的有限理性，二是机会主义的普遍存在。如果说，产权界定不清在某种程度上鼓励了非营利董事会的碌碌无为，并限制了捐赠者以及其他利益相关者对非营利组织的监督热情，那么有限理性以及机会主义的存在则可能会诱使非营利领域腐败的滋生。

就政府规制而言，有限理性的存在决定了非营利立法始终落后于组织本身及其周遭环境的发展变化。当缺乏法律规范时，非营利组织的公共责任就不能得到充分保障。仅仅依赖人们的善良意志来保证非营利组织公共责任的实现几乎不可能，这一点已经成为人们的共识。正因为此，在如何保证组织健康发展的问题上，各国都将希望主要寄托在加快和规范非营利组织的立法活动上。

有限理性与机会主义的存在还使得捐赠者与非营利组织之间不可能签订一个完全的捐赠合同。这里可以分为两种情况：一是捐赠者与非营利组织两者之间的信息不对称始终存在，这将为组织的贪渎行为埋下伏笔，如享受奢侈的生活、资金挪用以及不负责任的投资等等，有关这方面的讨论已经相当成熟，尤其在众多的委托——理论以及信息不对称理论文献那里更是如此；二是无论在理论上，还是在现实中都存在两者整体信息缺失的情况，即两者都不能对未来的不可确定性提供合理预期。从这层意思上来说，捐赠合同始终是不完全的。对未来不能进行合理预期有时也会涉及到非营利组织的公共责任问题。譬如，当一场巨大的灾难（如洪水等）来临时，非营利组织通常会面临两个突发性事件：一是灾难本身；二是数量巨大的捐赠物资。从积极的角度分析，前者为非营利组织提供了担负公共责任的“契机”，后者为其提供了担负责任的手段。但是，如果缺少流畅的运输渠道、储藏设施以及合理的管理，巨大的物资很可能会成为组织的负担，尤其对于那些易腐性物资如食物等更是如此。当大量的捐赠物资开始糜烂变质，而没有被及时送达急需者那里时，公共责任问题就产生了。在这一案例中，无论是捐赠者，还是非营利组织都很难对灾难的未来发展以及可能的总捐赠额进行有效的预期，否则单个捐赠者本来可以减少捐赠，或者非营利组织本来可以建设更多的仓库、更加通畅的流通机制来应对危机的。2004年发生在四川省的慈善义演丑闻则从另一个侧面为我们提供了鲜活的案例。当社会舆论普遍将目光集中在这场演出中明星的出场费时，却忽视了那场突如其来的暴雨。几乎可以认为，在这场演出中最终造成四川省慈善总会颗粒无收的正是这场暴雨。因为按照惯例，如果没有这场暴雨，演出票房完全可以保证在支付了各种演出费用后有所节余以支持慈善事业的。

（三）一体化与组织垄断问题，

在非营利领域，组织的一体化主要包括横向一体化和纵向一体化两种形式。就前者而言，当众多在相类似领域中的非营利组织结成联盟时，横向一体化就形成了，如美国的联合之路，黑人大学联合会等。就后者而言，当某个支持型基金会向上合并了某个出版社以出版自己的宣传材料，或者向下合并了某个运作型基金会，那么纵向一体化就形成了。根据新制度经济学的一般研究成果，此类一体化是对非营利组织节约成本、提高效率、强调经验和价值共享的呼吁的一种反应。因此，通常来说，它不仅是提高组织效率的手段，也是更能够实现组织公共责任的有效机制。当然，具体个案的成功与否将主要取决于民众对此种一体化的需求。这种以需求为导向的非营利组织一体化与以行政为导向的非营利组织垄断形成了鲜明对比。国家可以通过多种渠道客观上造成非营利组织垄断，比如在非营利组织的设立上制定过高的资金门槛以及规定在一个地区不允许相类似组织的存在等等。因为主要以政府行政而非民众需求为导向，此类组织所履行的公共责任通常就是政府所确定的公共责任——而问题的关键则在于它们并不总是与公众的意愿相符合。

此外，如果将非营利组织的资金来源加入到分析框架中，垄断对组织的责任行为所起的负面作用就更大了。当处于垄断地位的非营利组织的绝大多数资金来自同样处于垄断地位的政府（一般更为垄断），而非竞争型的民间社会时，那么通常会造成两个后果：一是非营利组织对于政府的惟命是从；二是非营利组织对其他利益相关者（如一般大众、有限的捐赠者以及受赠者等等）形成公共责任的意识变得更加困难。在将这种一般结论用于对中国非营利组织的分析方面已经形成了诸多的研究成果[13]。

最后，需要说明的是，指出非营利组织公共责任缺失的根本性原因的目的并非在于否定现实的履行责任的路径选择的价值，更不是试图得出一个悲观主义的结论，而仅仅只是提供另外一种或数种路径选择，而这些选择又是建立在对于根本性原因的充分意识和认知的基础之上的。

参考文献：

[1]本文所讨论的非营利组织公共责任主要是指组织应对大众、捐赠者、政府等社会主体作出关于组织行动合理性的解释与辩解，并承担相应后果。更加细致的概念分析可参见周志忍、陈庆云：《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社，1997年版。

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