我国政府业绩评价体系完善研究论文

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论文关键词：业绩评价公共管理公众满意度定量指标定性指标

论文摘要：政府业绩评价是对政府在公共管理过程中投入、产出和最终结果所体现出来的业绩进行评判，旨在提高政府效率，降低行政成本，提供高质量的公共服务。目前我国政府业绩评价存在着价值取向不合理、业绩评价的指标缺乏全面科学性、评价指标权重设置不合理、业绩评价主体单一化、实际评价结果偏离客观现实等问题，应以科学发展观为出发点引领业绩评价体系的构建，根据政府职能科学构建业绩评价指标体系，实现由单一评价主体向多元评价主体的转变，建立信息沟通机制，完善业绩评价方法等方面加以完善。

政府业绩评价是对政府在公共管理过程中投入、产出和最终结果所体现出来的业绩进行评判，旨在提高政府效率、降低行政成本，提供高质量的公共服务。其内容包括两个方面：（1）对政府行为结果的评价，即对政府根据社会发展需要和公众需要提供的公共服务进行的质与量的考核；（2）对政府与公众关系的评价，即对政府行使公共权力的过程中形成的作为公共服务的供应者与作为公众服务消费者之间关系的评价。政府业绩评价的作用体现在以下几个方面：（1）为考核政府职能的履行情况提供科学依据，促进政府工作的改进；（2）为考核政府行政服务效率，提高服务质量提供参考依据，促进政府组织结构的改善和管理系统的完善；（3）为评价政府与公众关系，考核公众满意度提供具体的标准，引导政府行为不断趋于合理；(4)为考核政府领导干部的工作业绩提供科学的依据，促进领导干部在日常工作中进行科学决策、合理配置资源。

1政府业绩评价体系的构建

政府业绩评价体系应由评价目标、评价指标、评价方法、评价标准和评价主体等因素构成，其内在逻辑关系通过政府业绩评价过程具体体现。业绩评价过程表现为确立评价目标、设立评价指标体系、制定评价标准、选定评价方法、获取评价信息、组织评价主体进行评价、反馈评价结果等一系列行为。政府业绩评价的目标确定是实施评价工作的前提，是政府作为一个社会行为组织对其行为目标的基本价值判断、确认和利益选择，是政府工作的导向。由于政府的多元价值目标，决定了政府业绩评价也存在多元价值标准。如美国政治学家阿尔蒙德认为政府业绩评价的价值取向应当包括政府能力、人民参政情况、经济增长和分配四个变量。西方公共管理学界流行“4E”价值体系，即经济、效率、效益和公平。传统上，政府业绩评价的维度应包括政治、经济、社会、文化、法律等各个方面，业绩评价的目标则是对政府在各个维度的行为提出具体要求。

政府业绩评价的核心问题是业绩指标的设立。指标体系的构建作为政府业绩评价工作的核心，受到了各国政府的广泛关注，他们纷纷提炼出各自的指标体系，对政府工作的各个方面进行评估，为科学、合理地评价政府的工作业绩，提高政府工作绩效奠定了基础。业绩指标设立的科学与否，直接关系到政府业绩评价的准确性和客观性，应做到与政府行为目标相适应，易于为社会各界理解和认同，便于与其他同类型政府的比较分析。

政府业绩评价标准的制定和方法的选择是业绩评价的关键环节。业绩评价标准是对政府业绩进行客观评价的标尺和依据，依据政府各个时期的工作重点和发展要求有所不同，是动态的、相对的、变化的，因此，政府业绩评价应建立一套能够与业绩评价多元目标对应的业绩评价标准。合理选定业绩评价方法在政府业绩评价中至关重要，如定量分析与定性分析相结合的方法、量表分析法、民意调查法、目标管理法等。

政府业绩评价信息的获取、主体的确立与评价结果的反馈。获取政府业绩评价信息应做到全面、客观、准确，信息质量的高低直接关系到评价结论的科学性。获取评价信息主要通过业绩评价指标的分解落实、相关的信息采集和加工整理完成。政府业绩评价主体就是直接或间接地参与业绩评价过程的个人、团体或组织。政府业绩评价可以有不同的主体，比如政府内部上下级之间的评价、政府对自身的评价、人民代表大会的评价、社会独立组织的评价等等，但最根本的是社会公众的评价。评价结果的反馈则是将通过业绩评价得出的评价值与标准值进行比较，得出评价结论，并将其报告给评价主体和政府，形成业绩评价机制，强化公众的监督，促进政府行为的合理化和高效率。

2我国业绩评价体系的现状与完善

我国政府业绩评价开展较晚，对业绩评价的研究还处于起步阶段，各级政府业绩评价制度正处于日趋发展和不断完善的探索性阶段。长期以来，对政府业绩的考核单纯强调经济发展和GDP数额增长。2004年8月，由国家人事部、中国人事科学研究院桑助来领导的中国地方政府绩效评估研究课题组提出了一套政府绩效评价指标体系，该体系由3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标组成，涉及经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理、政府人力资源状况、廉洁状况及行政效率等方面引起了学界和实务界的广泛关注。理论工作者也分别从不同的角度对政府业绩评价进行理论探讨，对我国政府业绩评价实践进行反思，并尝试提出改进实践的方案。但总体上讲，当前国内学术界和实践界对政府绩效评估指标业绩评价体系的研究尚处于摸索阶段，虽然取得了不少进展,但其中存在的问题仍是明显的。

2.1我国政府业绩评价体系存在的问题

相对于西方较为规范和成熟的评价体系，我国政府在评价制度的规范化以及评估主体、内容、方法、标准的科学化方面尚不成熟，有待改进。具体问题如下：

（1）价值取向不合理

在我国具体的政府管理实践中,业绩评价是政府工作的“指挥棒”，指引着政府工作的方向，各级地方政府均按照上级政府制定的绩效考核指标来安排本地的工作重点和发展重心，上级政府的业绩导向决定着下一级政府的具体工作方向，是下级政府开展工作时必须遵循的行为准则。由于长期以来单纯强调经济发展和GDP数额增长，导致一些地方政府及其管理者，不考虑社会效益，刻意制造政绩工程，不利于国民经济的全面发展。

（2）指标缺乏全面科学性

当前，我国各级政府的绩效评估活动多处于一种自发的状态，没有建立全面科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府业绩评价指标。地方政府往往主要根据主管领导的意志出台指标，导致各地的评估内容、评估方法、评估标准及评估重点千差万别。这种地方政府各自为政的状况，往往导致评估结果缺乏可比性，中央和上级无法根据各地的评估结果综合分析其发展状况及存在的差异，各地之间也难以进行经验交流。由于评估指标缺乏科学性，评估内容存在片面性甚至误导性，没有真正起到引导政府工作向科学化、理性化方向发展的作用。

（3）评价主体单一化

在一般情况下，我国政府业绩评价的主体多为上级行政机关，社会公众还没有真正成为评估主体。地方政府业绩评价指标体系均由政府自身来设计，由上一级政府为下一级政府制定业绩指标，并根据业绩评价指标的执行情况对下一级政府进行业绩评价。这种单一主体的考核机制导致下级缺乏有效的参与途径，只能被动地按照上级决定的评估重点和评估标准来安排自身的工作，不能有效地调动其积极性和主动性。由于存在信息不对称，容易出现主观臆断的情况，有时领导者的个人意志就决定了结果，缺少社会公众评价和监督，缺乏透明度与公开性，从而使政府公务员，特别是领导干部在权力运用上失去群众监督，由此产生严重的腐败现象，不利于政府职能的转变。（4）评价结果缺乏真实性

我国地方政府过于依赖定量标准，忽视了更重要的公众满意度等定性指标，加之业绩评价结果与地方政府领导个人仕途之间的紧密联系，导致了大量的“数字政绩”和“政绩工程”现象。一方面，地方政府受到上级政府下达任务的压力，在无法完成指标任务的状况下虚报政绩；或者是地方官员为了个人利益的最大化，追求个人权力的扩张、职位的升迁、或者仅仅是良好的声誉而故意夸大政绩，在数字上做手脚。另一方面，现有自上而下的评估机制本身存在缺陷，用于评估的数据是由各级政府层层上报的，造成了自己汇报自己成绩的状况，不可避免地会出现夸大其词的现象，导致了地方政府业绩评价数据缺乏真实性，所含水分过大，严重违背了客观实在性的本质要求。

2.2我国政府业绩评价体系的完善与改进

科学合理的业绩评价体系是进一步推进我国政府业绩评价实践、并逐步趋向科学化的关键所在，它决定着整个政府业绩评价工作的成败。针对我国目前业绩评价实践存在的问题，可从如下方面加以完善：

（1）以科学发展观为出发点引领业绩评价体系的构建全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本主线。科学发展观是经济发展、政治发展、社会发展与人的全面发展的统一，是经济社会与人口、资源、环境的统一。按照科学发展观的要求，建立科学的政府业绩评价指标体系，应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展，国内发展和对外开放统筹的指导原则。科学发展观背景下的政府业绩评价，既看经济指标，又看社会指标、人文指标、环境指标，评价的侧重点也应从早期追求投入产出比率的最大化即经济和效率指标，逐步转向效益、公众满意以及对社会公平的追求等服务质量指标。

（2）根据政府职能科学构建业绩评价指标体系对政府业绩的评价实际上就是对政府职能实现程度的衡量，政府的基本职能是政府存在的意义和价值所在，因此，政府职能是政府业绩评价指标选取的主要依据。政府的基本职能有政治职能、经济职能和社会职能三大类，且不同国家、不同地区政府因政府职能的侧重点不同会导致业绩考核的重点、评价的标准不同。我国业绩评价指标总体上可从三个方面进行构建：一是经济发展指标，包括GDP总量及增长率、产业结构率、就业率等；二是社会发展指标，包括人民生活质量、科技进步、教育发展、卫生防疫、环境保护等；三是公众满意度指标，包括社会公共安全程度、应对公共危机和突发事件的能力、社会利益分配的公平程度等。由于不同地区、不同层级、不同部门、不同岗位的具体职能和具体工作内容、提供的公共服务种类和管理的公共事务性质都不尽相同，这就必然要求业绩评价既要有反应共性的评估指标，又要根据职能、职责的不同，因地制宜设计出最能测量各级次政府工作成果的差异性指标。此外，指标设定要考虑环境变量因素，与时俱进，根据不同历史发展阶段和特定时空条件不断修订和完善。

（3）实现由单一评价主体向多元评价主体的转变政府业绩评价的根本标准，是社会及公众对政府业绩的满意程度。政府业绩评价如果离开了社会公众的参与，尤如无本之木。对政府业绩评价，可借鉴企业管理中的360度全方位评估技术，建立360度多元主体评价机制。应改变过去只注重上级部门评估的现状，将上级部门、同级机关、下属部门、外部专业机构等方方面面的“顾客群体”均纳入政府业绩评价主体，构成复合多元的业绩评估主体，尤其是要社会公众的评价放在更为重要的位置，以保证业绩评价过程的公正性、结果的全面性和准确性，真正体现服务型政府的精神，体现公共责任的理念。

（4）建立信息沟通机制，完善业绩评价方法信息资料是影响绩效业绩评价的重要因素，收集信息资料的关键是在政府部门之间、政府部门与公众之间建立起一种广泛的信息沟通机制。借助大众传播媒介、办公室自动化、管理信息系统和网络等现代化手段，提高收集、处理信息的能力，和实现资源共享，畅通公众表达渠道，解决信息不对称的问题，提高政府部门对公需求的回应力。业绩评价方法的完善，应做到定性分析与定量分析相结合，将政府业绩评价具体到人，量化到分，注重执行过程评估、案例研究、实验设计，引入平衡计分卡、标杆管理法等先进管理方法，注重公布业绩评价结果，确保政府业绩评价的结果真实和反馈有效。

参考文献：

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