基层公务员能力建设论文

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论文关键词：服务行政基层公务员能力建设

论文摘要：和传统行政模式相比,服务行政对公务员的能力要求更加全面。基层公务员直接面向群众,其能力素质要求则更加具体和有针对性。当前,要从改革录用、考核、培训等制度着手,加强基层公务员能力建设。

一、服务行政的内涵与特征

1.服务行政的内涵。

所谓服务行政,是相对于统治行政、管理行政而言的,指政府把服务者的角色作为自身基本定位,将服务社会和公众当作核心的价值追求,以追求社会公共利益为己任的一种新型政府治理模式。在这种模式中,政府与社会、与公众的关系由治理者与被治理者转变为公共服务和公共产品的提供者与消费者之间的关系。服务行政强调社会责任和民主价值,将社会和公众的需求作为政府存在、发展的前提。

服务行政理念来源于新公共服务理论。从观念上讲,服务行政以社会和公众的需求为出发点,以社会和公众的意志为政府行政的导向,把政府行政从政府本位、权力本位向社会和公民本位、责任本位转变,彻底改变过去那种只对上级负责,不对社会和公众负责的局面。从功能上讲,服务行政强调政府要进行职能转换,从管理向管理与服务并重,在履行管理职责、维护政治统治的同时,向社会和公众提供公共服务和公共产品。同时,公共服务和公共产品的供给,不能过分强调政府自身的意志,而要以社会和公众“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”为最高标准,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋。”从本质上讲,服务行政的一个重要方面在于理顺政府和社会、公众的关系,强调公众在行政过程中的参与,修正过去以行政计划替代公众意愿,以精英设计替代公众参与,忽视公众需求和偏好的行政模式,在强化政府公共服务职能的同时,充分发挥公众的主体作用,以促进经济社会全面协调发展。

2.服务行政的基本特征。

作为一种新的行政模式,服务行政是对传统行政模式、行政理念、行政职能的颠覆,有许多鲜明的特征。

一是强回应性。回应性是指公民偏好与需求和实际政策及公共服务、公共产品供给之间的一致性。当代公共行政能够实现高效运作并不仅仅依赖于其行动方案是否合乎技术理性的要求,关键还要看其是否为公众中的大多数人所认同和接受,因此,在服务行政环境中,政府要对为谁服务有清醒的认识,树立顾客导向,关注社会和公众对公共服务和公共产品的价值偏好,敏锐地觉察公众偏好和社会问题,并能迅速对社会要求作出反应。强回应性是服务行政的本质特征。

二是高效。在传统的行政模式中,政府工作人员总是想当然地认为自己是在为社会和公众服务,重视投入、过程而往往轻视、忽视甚至漠视结果,所谓出发点往往比结果重要得多。而服务行政则强调结果,以行政行为的实际效率和效益作为工作的重心,并建立以结果为导向的行政管理体制。行政行为的高效要求政府组织结构科学合理,技术手段先进,人员能力素质高超。

三是责任。传统行政模式提供的政治责任间接而无法令人满意,从结果来看,传统模式的管理责任也相当差。服务行政则强调政府直接对社会、对公众负责,在行政过程中按照“公民——顾客”的服务宗旨行事,政府行驶公共权力是为了实现公共利益、提供公共服务和为公众谋福利,而不是像传统行政那样对社会和公众实行高高在上的管理,成为一种统治社会的异已力量。

四是公众参与。服务行政与传统行政的一个显著区别在于它的公民本位和社会本位。服务行政不再是“官本位”下的“为民作主”,而是公民本位与社会本位下的公民自己作主,因此服务行政抛弃了精英治国论和技术统治主义的行政原则,是公民决策参与式的行政,保证政府行政行为沿着“民意”的方向发展。

二、服务行政视野中基层公务员的能力要求

1.公共服务能力。

在服务行政中,服务是政府全部职能的本质,“顾客导向”是服务型政府的服务模式。我国公务员是为人民服务的公仆,是公共服务过程的主导性因素。随着经济社会的快速发展,人民群众对公共服务的需求越来越多,要求越来越高,而基层公务员直接面对群众,归根到底政府的公共服务很大程度上要靠基层公务员来承担,服务质量的好坏也很大程度上取决于基层公务员,因此,对基层公务员而言,首要的是要具备高超的公共服务能力。

2.应对复杂局面的能力。

当前,我国的利益格局发生了深刻的变化,社会不安定因素增加,各类群体性、突发性事件不断涌现,对和谐社会建设提出了严峻的挑战。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:“构建社会主义和谐社会,重心在基层”,对基层公务员的能力提出了很高的要求。面对复杂局面,基层公务员必须对具有敏锐的洞察力和鉴别力,处变不惊、从容应对。

3.调查研究能力。

基层公务员既是国家政策法规的实施者、执行者,又是国家机关和人民群众的桥梁和纽带,承担着民意表达和综合的职能。双重角色要求基层公务员具备较强的调查研究能力,一方面就政策法规的实施效果进行调查研究,为政策措施的调整和完善建言献策;另一方面,面对社会上层出不穷的新情况、新问题,加强调查研究,及时掌握公众需求和社会发展态势,以便及时作出回应,增强政府与公众的互动。

4.创新能力。

从传统行政模式向服务行政转型,其实质是政府公共管理的创新,所依托的是政府公共管理主体即广大公务员的创新能力。和机关公务员相对单调的程式化的事务性工作不同,基层公务员所面对的多是新情况,要解决的多是新问题,因而需要以一种更加开放的思维寻找政府与外界互动的资源,实现工作思路、工作方法、工作模式的创新。

5.依法行政的能力。

服务行政的政治基础是依法行政,依法是服务行政的根本方式。在法治社会里,法律是公务员进行管理活动和提供公共服务的基本依据。基层公务员身处执法第一线,只有具备了与其法律地位、职权相应的依法行政能力,依法治国才具备了最基本的条件,依法行政也才能落到实处;只有具备了依法行政能力,才能产生示范效应,促进人民群众法律意识的提高,推动法治环境的形成;也只有具备了依法行政能力,提升适用法律的能力与水平,才能推动依法治国方略的实施。

6.驾驭市场经济的能力。

服务行政是引入市场竞争机制的行政,要求公务员具备相应的市场经济知识,具备驾驭市场经济的能力。基层公务员特别是乡镇公务员,不仅需要掌握经济发展的一般规律,具备统筹地方经济发展的能力,而且在面对市场经济意识淡薄的群众时,还要向他们传授市场经济知识,帮助他们掌握市场经济规律,真正当好帮助和引领群众致富的导航员。7.学习的能力。

公务员作为政府职能的执行主体,其素质高低直接决定着政府管理和服务的水平与效率。作为政府公务员“金字塔”的底层基石,基层公务员肩负着改革基层政府管理、提高基层政府行政效率的重任。为适应这种任务的要求,基层公务员必须具备较强的学习能力,努力提高自身素质。另一方面,在整个公务员序列中,基层公务员整体素质相对偏低,加强学习、提升能力的压力较大。在这个意义上,学习能力对基层公务员的重要性不言而喻。

三、服务行政视野中基层公务员能力建设对策

加强基层公务员能力建设,最根本的就是要加强制度建设,以刚性的制度安排推动基层公务员能力的不断提高,满足服务行政的要求。

1.改革基层公务员录用制度。

改革录用制度,是提高基层公务员整体能力的基础。当前,基层公务员录用制度存在一些问题,比如录用形式单一,过分依靠委任制、选任制、考任制等形式,最能体现基层特点的聘任制比较少见;录用标准偏颇,学历上的要求更甚于能力上的要求;录用范围狭窄,一些地区干脆在大中专毕业生中定向录用等等。

这些问题的存在,使得许多新录用基层公务员并不适应基层工作,考用脱节现象比比皆是。因此,要改革基层公务员录用制度,充分考虑基层工作对公务员的特殊能力要求。一是在基层公务员录用中推广聘任制,根据基层工作的特点、重点和阶段性目标,招聘急需的专业性人才,明确其与基层政府之间的法律关系,确保进入基层公务员队伍的人确实都是服务行政需要的紧缺、急需人才。二是制定务实的录用标准。基层工作的特殊性决定了现行公务员招录的通用标准并不完全适合基层,因此基层公务员录用要转变指导思想,适当放宽年龄、学历、身份等的限制,加大基层工作能力和工作经验的权重,根据岗位定标准,促进基层政府人与事的有效对接。三是扩大基层公务员录用的范围,加大从农民、村干部、普通市民、个体工商户等群体中的录用力度,把那些热心基层工作、有基层锻炼经历或经受过市场洗礼、能帮助群众创业致富的优秀人才补充进来,促进基层公务员队伍能力结构的优化。

2.健全基层公务员考核制度。

健全考核制度,是激发基层公务员主动提升能力的关键。要针对目前基层公务员考核中存在的考核内容不明确、指标不科学、程序不规范、方式单一、流于形式等问题,健全考核制度。一是明确考核内容。一方面,基层公务员考核要以德、能、勤、绩、廉为基础,进一步拓展考核范围,细化考核内容,保证考核的全面性和权威性。另一方面,考核要突出重点,针对不同部门、不同层级,考核内容要有侧重,突出考核对基层公务员能力建设的导向作用。二是完善考核指标体系。基层政府面向广大群众,所提供的公共服务种类繁多,不同的职位,性质差异较大,对基层公务员的业绩、能力、素质等要求的标准也应该有所不同。要加强职位分析,对各类公务员所从事工作的内容、性质、责任、环境以及完成这些工作所应具备的条件进行研究和分析,以此为基础构建基层公务员考核指标体系。三是改进考核方法。开展基层公务员考核,要充分运用现代绩效考核的研究成果,多角度、多渠道、多层次进行。要根据权变理论,把定性考核和定量考核相结合,年终考核和平时考核相结合,领导考核和群众考核相结合,保证考核的真实性和可信性。对不同岗位的公务员,要灵活适用不同的考核方法;对平时考核和年终考核,也要采用不同的方法,增强考核的针对性。四是合理运用考核结果。要及时反馈考核结果,提高考核结果的透明度,发挥考核对基层公务员行为的引导作用。要把考核结果与基层公务员的奖惩、培训和晋升紧密结合起来,发挥考核对基层公务员能力建设自觉性的促进作用。

3.完善基层公务员培训制度。

完善培训制度,是提升基层公务员能力的核心。要坚持“学用一致、分层分类”的原则,完善基层公务员培训制度。一是在培训内容上,强调针对性,实行按需培训。基层公务员培训主管部门应定期进行培训市场调查,了解政府工作和职位的需要,了解基层公务员能力素质现状,了解社会对基层公务员能力素质的要求,本着对政府工作和职位有用、对公务员适用、对社会管用的原则,科学设计培训内容,避免培训的大而化之、无的放矢。特别是要加强工作技巧、感性认识的传授,增强基层公务员实际工作的能力。二是在培训方式上,要学习借鉴国外先进的培训理念、技术,围绕分析、研究和解决基层工作中的重点、难点、热点问题,采用传统的集中式培训和现代多媒体培训模式,运用现场体验式、情景模拟式、团队训练式等灵活多样的培训技术,营造平等、信任、开放、参与、互动的培训氛围,调动基层公务员的参训积极性。三是在培训保障上,要加强制度建设,规范基层公务员培训。要根据《公务员法》,结合基层实际,出台基层公务员培训实施细则,使基层公务员培训有章可循。要建立基层公务员培训激励机制,把基层公务员培训次数和培训成绩作为考核、定级、任职、晋升的主要依据之一。要建立基层公务员培训工作评估机制,及时总结培训中的经验教训,提升培训工作的整体水平。