社会救助的公平与效率试析论文

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摘要：社会救助作为社会保障制度的重要组成部分，是保护公民基本生存权利的主要内容，其实施原则主要以公平优先，同时注重效率。在现实生活中，社会救助的公平和效率损失也经常是同时发生的，公平和效率的损失造成了社会救助的资源浪费，同时也对受助者不利。

关键词：社会救助；贫困；公平；效率

社会救助是社会保障的“最后一道安全网”，也被视为保障社会安全的“最后一道线”，其目的主要是保障公民的最低生活需要，维护社会赋予人的基本生存权利。社会救助是一种纯粹的国民收入再分配形式，受助者无须缴纳任何费用。在现实生活中，通常实行的做法是：确定一个贫困线，凡是收入低于贫困线的人都可申请享受社会救助，因此，社会救助主要是针对贫困人口的社会保障制度。

一、贫困的界定及负面影响

什么是贫困？国内外学者有不同的见解。中国学者对于贫困的观点侧重于衣、食、住、行等物质生活困难。国家统计局课题组认为：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某种必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”本文中贫困的含义沿用中国学者的观点，侧重物质生活困难，社会救助的对象也指物质生活较困难的群体。贫困不仅仅是贫困者的不幸和苦难，而且会给人类社会带来很大的负面影响,具体表现在经济、社会和政治三个方面：

第一，经济方面。贫困是市场经济失灵的产物，同时也严重影响了经济的发展，阻碍了市场经济高效率的实现。经济学家经研究发现，穷人的边际消费倾向大于富人的边际消费倾向，由于贫富差距的存在使得社会消费函数低于正常水平，从而抑制了消费和投资的增长，阻碍了经济总体发展。

第二，社会方面。贫困一直被视为危害社会不稳定的潜在因素，同时也很容易引发被迫犯罪等不健康现象。

第三，政治方面。贫困容易造成政治动乱，国际学者研究证明，如果一个国家的基尼系数超过0.4，将很容易发生社会动乱和政局的不稳定。

贫困所带来的负面影响无疑增加了社会成本，进而对整个社会产生外部不经济，影响社会运行的整体效率。通过社会救助可以缓解贫困带给人类社会的负面影响，促进经济发展，维护社会安定和政局稳定。

二、公平与效率的抉择

效率与公平的抉择一直困扰着很多学者，美国学者奥肯认为“这是最大的社会经济抉择”。在这个两难的抉择中，弗里德曼主张优先权交给效率，任何公平不能以牺牲效率为代价；罗尔斯主张公平优先，为了公平可以牺牲效率；奥肯选择了折中的方案，要实现在一个有效率的经济体中增进公平。他认为，效率与公平的妥协范围是存在的，有些时候，为了效率就要牺牲公平，另外一些时候，为了公平就要牺牲某些效率。

社会救助的地位、目标以及性质决定了：在社会救助体系中，必须把优先权交给公平，以保障每个公民的基本生存权利，同时要尽可能的避免效率损失，这是社会救助的最佳抉择。

三、谁成为责任主体更有效率：政府？还是私人慈善组织

政府是社会救助体系的责任主体，这在今天已经成为公认的事实，然而，这个事实仍然经常受到质疑：究竟谁成为责任主体更有效率：政府？还是私人慈善组织？

新自由主义者的代表弗里德曼认为，“最理想的途径是私人慈善事业”，私人慈善事业完全可以借助市场的力量实现高效率，“而政府福利活动扩张的代价之一便是私人慈善活动的相应下降”。最后弗里德曼接受“私人慈善机构是不够的”事实，从而承认了政府在社会救助中的行为。

政府在社会救助体系中的主导地位是不可动摇的，较私人慈善事业，政府具有以下几点优势：首先，政府承担社会风险的能力较强；其次，政府可以运用法律、行政等强制手段通过税收形式实现收入再分配，从而保证社会救助事业有充足的资金来源；最后，政府作为责任主体可以保证社会救助的长期性和稳定性。

当然，在现实生活中，也存在政府失灵的情况，特别是在缺少监督和监管的情况下，政府失灵尤为严重。但从总体上来说，政府成为责任主体使得社会救助具有稳定性。

同时，私人慈善事业的作用也是不可忽视的，在社会保障事业发展不完善的情况下，私人慈善组织或机构在社会救助中发挥着重要的作用，即使社会保障事业已经非常完善，私人慈善事业的补充作用也是必不可少的。

因此，高效率的社会救助体系并不是单独强调政府的单方面主导作用，而是追求政府主导作用和私人慈善事业补充作用的协调，二者协调的社会救助事业才能发挥高效率。

四、社会救助中的公平和效率损失分析

美国学者奥肯形象地描述了再分配过程中的效率损失，即“奥肯漏桶”。奥肯认为，再分配过程中，有一个无法解决的技术难题：从富人那里征收的钱必须通过一个漏桶传送给穷人，在传送中，有一部分钱将不翼而飞，所以，穷人不会得到来自富人的全部的钱。简单地说，如果政府从一个富人那里征税100元资助一个穷人，但穷人得到的肯定少于100元。

作为一种国民收入再分配的制度形式，社会救助中的效率损失是不可避免的，效率损失造成社会救助定额资源的浪费，资源的减少又使得一部分贫困者被排除在制度范围外，引发不公平，最终导致公平和效率俱失。社会救助中的公平与效率损失主要表现在五个方面，分别是：

1.哪种方式更有效：货币形式？还是实物补贴？

现在的社会救助一般采用货币形式，但这种形式也有一定的缺陷。

货币主义的代表弗里德曼认为，政府使用资金帮助穷人，给予现金比实物更有效。他主张货币形式，因为实物形式将选择权从个人转移到了政府手中，使得个人丧失了自由选择的权利。弗里德曼认为，最典型的例子是公共住房，其在《资本主义与自由》一书中论述，政府为受助者提供公共住房实际上是一种家长主义的做法，政府“家长主义”地以为“被帮助者”需要住房比需要其他东西更迫切，这种援助导致个人不能将钱花在自己认为最需要的地方；同时，大量公共住宅区的出现还可能导致“社会标签”。弗里德曼主张，最有效并且最主要的救助方式是货币形式。

固然，货币形式可以为受助者提供选择的自由和权利，然而，如果仅仅以单一货币形式提供援助，是否会造成公平和效率损失呢？会不会背离社会救助的初衷呢？个人行为往往追求私人利益最大化，有时甚至对社会产生外部不经济，而且现实中的个人在某些时候往往缺乏理性，在非理性思维指导下，很可能做出不正确的选择。比如，如果政府以货币形式将教育救助发放到家长手中，家长是否会把钱真的用到子女的受教育方面？也许家长会认为其他方面的需要比子女的受教育需要更重要、更迫切，他们就会把钱用在其他地方，孩子的受教育仍然没有保障，并且政府有可能再度把钱发给家长，孩子却仍然没有受到教育，这样的恶性循环很可能继续。这是一个可怕的无效率的也不公平的陷阱。另外，在变幻莫测的宏观经济形势下，货币可能受到通货膨胀的风险，遭遇贬值压力。

总之，货币形式还是实物补贴，这是一个很难的选择，但是，单一的货币形式或者实物补贴都会造成公平和效率损失，应该寻求二者之间的有机结合点，以实现公平和效率的最大化，具体可以：对于受助者的基本生存需要（如食物等）按市场价格折算，以货币形式发放；对于发展性需要（如医疗、教育等），可以直接通过实物、服务等形式为受助者提供援助，以实现初衷与现实的同一。

2.哪个更重要：尊严？还是受助？社会救助虽然是社会赋予公民的一项基本权利，但是在具体的实施过程中必须经过一系列冗长的身份和收入调查，这些调查也被认为是对公民尊严的挑战。然而，为了社会救助的公平，又必须进行这些调查。

奥肯指出，没有人从内心愿意仅仅为一笔钱而接受令人感到屈辱的冗长调查，但他们实在没有办法弄到晚餐。这是关于究竟哪个更重要的艰难的心理斗争。人们常说，尊严与救助不可共存，要得到救助必须以一定的尊严为代价。

为了尽可能维护公民的尊严，要求调查者必须有较高的专业技能和人道主义精神，将自己和申请者放在平等的地位，同时调查者应使用巧妙的尽量少涉及被调查者的方式，如走访社区工作者、询问被调查者的邻居等间接形式获得申请者的实际收入情况和生活状况。

3.究竟谁应该被救助？哪些项目应该被救助？

贫困线的科学设定是社会救助的关键，社会救助制度规定，凡实际收入低于贫困线的个人或家庭都有权利享受社会救助，然而，怎样得知申请人的实际收入是一个棘手的问题。在现实生活中，收入较高的人或者有一定收入的人为了领取救助金，一般采取隐形就业的方式继续取得自己的劳动收入，同时他们想方设法挤入救助，占据有限的救助名额。这些人占据了救助名额，挤掉了真正需要救助的人，导致公平和效率俱失。类似的报道早已屡见不鲜，“富人领取救济金，穷人依旧贫穷”的现象已经很多了。

到目前为止，似乎还没有一个有效的办法可以有效地解决这个问题。只有调查者尽可能公平、公正、仔细地从多渠道调查申请者的实际收入状况和生活水平，才可能从一定程度上缓解这种现象。

我国设定的贫困线一般只从基本生活需求考虑，忽视了公民的发展性需要，将医疗、教育等排除在外。发展性社会政策的代表学者张秀兰教授认为，发展需要的满足有利于人力资本的形成，社会救助中发展性需要的缺失势必造成不必要的人力资源损失。我国的贫困线应考虑将发展性需要包括进去，具体把医疗卫生和教育的需要纳入贫困线，切实维护人的发展需要，这也是对人的一种尊重。

据报载，2008年国家扶贫办公室草拟的扶贫标准已经考虑到了医疗和教育等发展性需要，他们的调整办法是：将过去的底线提高至年入约为1300元，新的标准一经确立，将使贫困人口由4000万增至8000万，更多的人得到发展性需要的保障。虽然1300元不算太高，但在一定程度上考虑进了发展性需要，这也是社会救助事业的一个重要里程。

4.典型效率损失：贫困陷阱

和失业陷阱一样，贫困陷阱也是效率损失的表现，是一种不良的社会问题。贫困陷阱主要是，由于领取社会救助金的收入与劳动的收入相差无几或没有差别，个人宁愿选择不劳动而坐等救助金的效率损失现象。这种现象的产生是道德风险的主要表现，同时也是社会救助制度设计缺乏合理性的产物。

现阶段，我国的社会救助主要沿用凯恩斯主义者的差额补助方法，补助额为贫困线与低于贫困线的实际收入之间的差额，这直接导致一部分人不愿意劳动而寄希望于救助金，也在一定程度上挫伤了社会工作积极性，损害了效率但并没有促进公平。

为了解决这个问题，弗里德曼在《资本主义与自由》一书中提出了“负所得税”方案，“负所得税”方案是弗里德曼根据所得税提出的创造性建议。所得税规定，凡收入超过税收起征点，个人应该向政府缴纳税收，负所得税就是即收入低于一定水平，缴纳负税，即政府给予个人一定补助，用公式表达为：负所得税=最低收入指标-（个人实际收入*负所得税率），负所得税值即为政府的转移支出，负所得税方案实行后，个人可支配收入=个人实际收入+负所得税，在这里，个人可支配收入最终可以等于或超越最低收入指标，这使得有收入的人和收入高的人比无收入和收入低的人获得更多的可支配收入，从而克服了差额补助的缺陷，激发了公民的工作积极性，在一定程度上减少贫困陷阱和失业陷阱所带来的效率损失。

5.行政管理所带来的效率损失

社会救助的再分配主要是通过政府完成的，前面已经提到过，在缺乏有效的监督和监管机制的情况下，政府失灵所带来的效率损失非常大。在西方国家中，行政管理成本所带来的效率损失很小，大约仅为税收的0.05%。但是，管理过程中的主要效率损失不在管理本身，而在管理过程中的道德风险，特别是由此导致的管理者贪污、浪费、挪用、滥用等腐败现象。

为了尽可能减少道德风险带来的效率损失，需要建立专门救助基金，形成专款专用，同时建立一个良好的监督体制，实现社会救助机制运行透明化。

五、结语

社会救助的公平和效率问题一直是社会救助体系中受关注的核心问题，公平与效率损失不单单是受助者的道德风险引起的，更是制度本身的不足和缺陷导致的。解决社会救助的公平和效率损失更多的应该是设计一个科学合理而且让国民容易接受的社会救助体系，建设有中国特色的社会救助体系是解决问题的关键。只有好的制度体系是不够的，同时还需要一支高素质、有人道主义精神的专业社会救助工作队伍，除此之外，一整套透明的监督、监控体制也是必不可少的。

也许，社会救助的公平和效率损失不能从根本上得到解决，但是科学合理的制度体系再加上高素质的工作者和公民的监督，问题将会得到很大的改善。

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